论文部分内容阅读
[摘 要]文章以处于燕山、太行山集中连片贫困区腹地的山西省X村为例，通过访谈整体把握该村精准扶贫政策的执行状况，并对政府的政策执行偏差进行了细致分析，探索政策执行过程中的困境表现和原因，概括而言，一是政策执行主体单位工作落实不到位，二是政策执行协同帮扶机构工作安排不力，三是精准扶贫政策执行运行机制中监督、责任机制不完备，四是政策执行对象接受困难等。进而从精准扶贫政策执行主体机构和协同机构、政策执行运行机制和目标群体等方面寻找精准扶贫政策执行困境的突破点，并给出相应的解决措施。
[关键词]精准扶贫;政策执行;执行困境
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.07.024
随着精准扶贫政策作为习近平总书记为使2020年彻底消除贫困目标得以实现而做出战略要求的正式提出和实行，自精准扶贫政策的顶层设计到基层实践，精准扶贫体系初具规模，建立了有力的治理结构，相关政策也不断跟进与细化，然而政策的提出必须通过有效的执行才能得以落实，在精准扶贫政策执行过程中，执行效果与政策目标并不能完全契合，甚至出现偏差，一种普遍的由政府主导，统一安排扶贫项目和资金划拨以及人员调配的模式使得扶贫工作难以得到准确的落实。显然，执行偏差的出现是推进精准扶贫政策落实的阻力。在此基础上，通过对山西省X村扶贫状况的访谈调研，从政策执行主体与协同机构、运行机制和对象群体等方面分析出现的问题，并给出对策，为今后精准扶贫工作提供经验。
1 山西省X村精准扶贫政策执行的整体状况介绍
1.1 X村基本情况介绍
X村是乡政府所在地，全村共884户2450人，国土面积11.78平方公里，耕地面積7701亩，因缺水全部为旱坡地，以种植杂粮为主，农作物产量低，无矿产资源，故无工厂、企业。村集体经济为39万元，以异地搬迁征地破零，基础建设差且维修不及时，交通不便，影响粮食等的出入，电力、卫生和教育条件也较落后，影响百姓收入，甚至让一些非贫困户致贫、脱贫户返贫。
1.2 X村精准扶贫的工作内容
（1）产业扶贫，发展支柱型产业得以增收。 如A杂粮加工厂年收购所在乡附近村民杂粮约500万斤，解决了附近村民卖粮难的问题，帮助其销售农产品增收。
（2）再就业扶贫、招商引资，为贫困户就近务工创造条件，增强产业助农增收活力。A制衣厂为100名参工人员提供就业机会，发展手工制作业帮助贫困群众持续增收致富。
（3）劳务输出，帮贫困户联系外出打工增收。
（4）能力提升，运用宣讲普及政策，发动群众，实施劳务技术培训，提升村民思想境界和就业能力。
（5）社会救助与捐赠。
2 山西省X村精准扶贫政策执行困境的主要表现
2.1 X村精准扶贫政策执行主体单位的工作落实不到位
（1）村委会任务负担超重。村委会是扶贫政策执行中与村民联系最紧密的组织，承接了大量扶贫任务，其建设好坏直接影响着扶贫结果，作为基层群众自治组织，实质上发挥着政府机构管理与服务的效能，其所承受的工作任务和压力巨大。
（2）未能精准识别贫困村户。在村户识别的过程中，优亲厚友的现象的出现挤占了贫困户指标。除此之外，在具体的识别中，最终的决定权并不未能全取决于具体的实际情况，导致村民走关系为贫困指标积极奔走，影响政策执行的公正性。
2.2 精准扶贫政策执行协同帮扶机构工作安排不力
（1）扶贫与本职工作平衡难。该村扶贫工作具有长期性，扶贫工作任务繁重，对政策执行人员而言是巨大的挑战，需要对扶贫对象和环境有实际了解，但X村中政策执行人员原单位即帮扶机构是县公安局，自身工作事务繁多，除值班备勤还得办理各类案件等，致使其在自身工作和扶贫之间难以平衡，对扶贫工作进度和成效产生严重影响。
（2）相关部门扶贫工作表面化。该村在发展产业扶贫，因地制宜大力发展谷子，黑豆等杂粮作物种植，但是半途而废的贫困户比比皆是，在向相关部门开会反映情况时，领导更多说一些客套话，还没有抓住发言反馈的机会，会议就草草结束，反而注重形式上的视察等非实际性工作，扰乱基层单位正常的工作，形式主义降低了扶贫工作的质量。
2.3 精准扶贫政策执行运行机制不完善
（1）压力型体制绩效考核形式扭曲基层干部执行行为。精准扶贫的考核工作主要目的在于上级政府督促基层干部致力于扶贫，检验其对贫困群体扶贫效果的重要措施。单一的目标考核机制导致扶贫干部深感压力，这也就使得扶贫工作往往驻足于表面，难以深入开展。
（2）政府主体地位的固有形式限制多方参与。上级政府制定政策中缺乏结合市场、社会的多元参与，使得政策的提出、实行都在政府内部流动，源头上缺乏多元参与协商机制，运行过程中缺乏多元参与施行，形成精准扶贫的密闭化倾向，影响贫困群众的参与和权益的维护。
2.4 精准扶贫政策执行目标群体接受困难
（1）村民思想落后，自治观念淡薄。大部分村民在思想上较守旧，对于扶贫项目的利用和发挥思路单一。例如A箱包公司带动村民生产箱包增收来发展当地手工制造业，但多数人表示缺乏经验，对预期收益顾虑过多;再者，相对于帮助村民就业和销售农产品与免息贷款的增收方式，村民更倾向于依赖社会救助，对扶贫政策认识粗浅，认为物质的获取才是脱贫的直接方式，主动脱贫的能动性差，参与度低。
（2）农村“空心化”现象影响政策执行。随着农村劳动力大量外出，农村空心化现象严重，现居农村的人口多为老年人和儿童，缺乏政策接受能力，导致底层回应不足;一些贫困农户因为常年在外务工，无法及时获悉信息，在产业扶贫方面，虽然给某些贫困户提供了相关扶持，但却因缺少劳动力的实施致使项目难以落实。
3 解决基层政府精准扶贫政策执行困境的对策建议 3.1 提高精准扶贫政策执行主体的执行力
（1）加强政策学习，提高村干部的综合素质。村干部综合素质的高低是能否保证他们合理行使自由裁量权的根本因素，从思想政治教育和专业能力培训两方面着手，同时通过政策理论知识培训、政策执行技能专题讲座等方式促进村干部专业能力素质，合理合法使用手中权力有效执行农村精准扶贫政策。
（2）核定总量，制定标准，实现扶贫精准识别。要做到贫困人口精准识别，首先应该制定切实可行的贫困人口识别标准，应组织领导小组对上报结果进行实地访问调查之后再确定录入贫困人数，防止扶贫表面化现象的出现。
（3）推动社会多元主体参与扶贫资金落实和监督。鼓励和引导社会各界力量参与其中，发挥社会组织的专有优势;在项目资金方面，也应该引导资金供给主体由公共财政拨款的政府转向政府、市场和社会组织的多元主体供给，探索该村在资金投入、公共产品供给方面的社会化，同时强化社会多元主体对资金流向的监督。
（4）强化村委会公共服务职能，完善基础设施建设。基层政府只有提高公共服务水平，为精准扶贫提供有力的硬件支撑，才能帮助贫困群众斩断穷根。针对X村机井老化，吃水困难;道路无人维修，致使交通不便;电力、卫生、教育条件也比较落后等基础建设差的情况，只有努力完善基础设施，才能从根本上改善贫困人口的生产生活条件，只有道路畅通、物流方便，村里产品才能出得去，村外物资才能进得来。
3.2 強化精准扶贫政策执行协同帮扶机构的执行力
（1）完善驻村第一书记制度，建立协同驻村帮扶干部管理制度。向贫困村选派驻村第一书记，是农村上层建筑的变革，如选派大学生村官担任，在一定程度上，为传统的基层单位注入新的活力，且大学生村官人情关系简单，具有服务热情，使其发挥创新作用，同时制定出台有关驻村帮扶工作的管理制度，明确职责和帮扶主体单位性质与精准扶贫工作的契合适应关系，以解决X村帮扶主体为公安局，导致的帮扶单位与承接单位的职能偏差和政策执行人员扶贫工作与本职工作的矛盾现象。
（2）立足实际，宏观分析现实落实扶贫工作。在脱贫工作中，注重宏观分析，细化帮扶举措，建立针对性强的帮扶体系，完善一户一策的帮扶制度，帮扶计划的制订，需要根据实际情况，依户分类，严格按照扶贫对象的需求和特点，落实扶贫项目，合理分配扶贫资源，应选择适合当地的抗旱种植业进行重点扶持，如产业和技能扶贫中，村民是否真的学到技能利于就业和种植业的庄稼生长于收成情况。
3.3 健全精准扶贫政策执行的运行机制
（1）加强考核督导，健全精准扶贫绩效监督机制。加强督导检查，严格落实精准扶贫，完善脱贫攻坚考核监督制度，严禁扶贫工作中的形式主义现象，以确保脱贫攻坚工程取得高效进展;加大县级和乡镇政府的监督力度，要求听取工作汇报的同时加强对政策执行的巡视工作;就外部监督而言，完善村民监督的途径，注重发挥配置社会组织和舆论的监督作用。
（2）设立统一的扶贫机构，强化村民参与公开化。听取群众意见，打击排斥群众参与的独断执行行为，使外界了解识别标准、政策实施过程环节等关键信息，如可以在识别中加入村民投票评议等环节，使村民对驻村干部的行为得以全方位的监督。
3.4 增强精准扶贫政策执行对象的脱贫意识及能力
（1）强化接受对象规则意识，增强其自治能力。应该加强对村民的规则意识教育，督促其遵守规则，避免出现因争当贫困户而做出违反规定的消极行为。扶贫固然是政府的责任，但脱贫致富最根本的还是要靠贫困户自身努力，只有双方共同努力才能实现精准扶贫的最优成效。政府在扶贫方式的实施上，要充分将贫困群众自我发展作为出发点，转变意识，变输血为造血，认识到“授人以鱼不如授人以渔”的理念。通过政策宣讲等方式加大对村民的培训力度，培养贫困户自力更生和自我脱贫意识，避免对政府的过度依赖。
（2）进行思想引导，教育技能扶贫应对农村空心化。要使贫困群体摆脱精神上的贫困，通过教育和引导，形成良好的思想引领;贫困农村空心化致使大量学龄儿童滞留农村，因此要构建贫困村从学前教育到大学教育的贫困学生帮扶体系，重视职业和技术培训;在保障贫困户基本生活的基础上进行扶贫项目的开发，将扶贫项目与当地产业结合，提高老人、妇女的生存技能，逐步摆脱人口空心化带来的技术、人才的缺失，进一步吸引劳动力的回流，缓解农村空心化问题和推动扶贫工作开展。
4 总 结
精准扶贫政策作为十八大以来党关于农村工作的重大政策创新，是我国基层政府当前和今后一个时期内解决农村贫困现象的战略重点。文章从政策执行角度出发，分析精准扶贫政策在X村执行过程中的偏差现象进而提出改进建议，为该村精准扶贫提供思路和创新路径，促进对基层政府扶贫政策执行研究的完善，对于提升当前的扶贫工作效率，推进精准扶贫政策目标的顺利实现具有重要意义。我们还应从我国精准扶贫工作的实际出发，兼采各地区扶贫发展之长补己之短，通过学习借鉴，有效发挥优势和总结经验，走一条符合中国特色的脱贫致富之路。
[关键词]精准扶贫;政策执行;执行困境
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.07.024
随着精准扶贫政策作为习近平总书记为使2020年彻底消除贫困目标得以实现而做出战略要求的正式提出和实行，自精准扶贫政策的顶层设计到基层实践，精准扶贫体系初具规模，建立了有力的治理结构，相关政策也不断跟进与细化，然而政策的提出必须通过有效的执行才能得以落实，在精准扶贫政策执行过程中，执行效果与政策目标并不能完全契合，甚至出现偏差，一种普遍的由政府主导，统一安排扶贫项目和资金划拨以及人员调配的模式使得扶贫工作难以得到准确的落实。显然，执行偏差的出现是推进精准扶贫政策落实的阻力。在此基础上，通过对山西省X村扶贫状况的访谈调研，从政策执行主体与协同机构、运行机制和对象群体等方面分析出现的问题，并给出对策，为今后精准扶贫工作提供经验。
1 山西省X村精准扶贫政策执行的整体状况介绍
1.1 X村基本情况介绍
X村是乡政府所在地，全村共884户2450人，国土面积11.78平方公里，耕地面積7701亩，因缺水全部为旱坡地，以种植杂粮为主，农作物产量低，无矿产资源，故无工厂、企业。村集体经济为39万元，以异地搬迁征地破零，基础建设差且维修不及时，交通不便，影响粮食等的出入，电力、卫生和教育条件也较落后，影响百姓收入，甚至让一些非贫困户致贫、脱贫户返贫。
1.2 X村精准扶贫的工作内容
（1）产业扶贫，发展支柱型产业得以增收。 如A杂粮加工厂年收购所在乡附近村民杂粮约500万斤，解决了附近村民卖粮难的问题，帮助其销售农产品增收。
（2）再就业扶贫、招商引资，为贫困户就近务工创造条件，增强产业助农增收活力。A制衣厂为100名参工人员提供就业机会，发展手工制作业帮助贫困群众持续增收致富。
（3）劳务输出，帮贫困户联系外出打工增收。
（4）能力提升，运用宣讲普及政策，发动群众，实施劳务技术培训，提升村民思想境界和就业能力。
（5）社会救助与捐赠。
2 山西省X村精准扶贫政策执行困境的主要表现
2.1 X村精准扶贫政策执行主体单位的工作落实不到位
（1）村委会任务负担超重。村委会是扶贫政策执行中与村民联系最紧密的组织，承接了大量扶贫任务，其建设好坏直接影响着扶贫结果，作为基层群众自治组织，实质上发挥着政府机构管理与服务的效能，其所承受的工作任务和压力巨大。
（2）未能精准识别贫困村户。在村户识别的过程中，优亲厚友的现象的出现挤占了贫困户指标。除此之外，在具体的识别中，最终的决定权并不未能全取决于具体的实际情况，导致村民走关系为贫困指标积极奔走，影响政策执行的公正性。
2.2 精准扶贫政策执行协同帮扶机构工作安排不力
（1）扶贫与本职工作平衡难。该村扶贫工作具有长期性，扶贫工作任务繁重，对政策执行人员而言是巨大的挑战，需要对扶贫对象和环境有实际了解，但X村中政策执行人员原单位即帮扶机构是县公安局，自身工作事务繁多，除值班备勤还得办理各类案件等，致使其在自身工作和扶贫之间难以平衡，对扶贫工作进度和成效产生严重影响。
（2）相关部门扶贫工作表面化。该村在发展产业扶贫，因地制宜大力发展谷子，黑豆等杂粮作物种植，但是半途而废的贫困户比比皆是，在向相关部门开会反映情况时，领导更多说一些客套话，还没有抓住发言反馈的机会，会议就草草结束，反而注重形式上的视察等非实际性工作，扰乱基层单位正常的工作，形式主义降低了扶贫工作的质量。
2.3 精准扶贫政策执行运行机制不完善
（1）压力型体制绩效考核形式扭曲基层干部执行行为。精准扶贫的考核工作主要目的在于上级政府督促基层干部致力于扶贫，检验其对贫困群体扶贫效果的重要措施。单一的目标考核机制导致扶贫干部深感压力，这也就使得扶贫工作往往驻足于表面，难以深入开展。
（2）政府主体地位的固有形式限制多方参与。上级政府制定政策中缺乏结合市场、社会的多元参与，使得政策的提出、实行都在政府内部流动，源头上缺乏多元参与协商机制，运行过程中缺乏多元参与施行，形成精准扶贫的密闭化倾向，影响贫困群众的参与和权益的维护。
2.4 精准扶贫政策执行目标群体接受困难
（1）村民思想落后，自治观念淡薄。大部分村民在思想上较守旧，对于扶贫项目的利用和发挥思路单一。例如A箱包公司带动村民生产箱包增收来发展当地手工制造业，但多数人表示缺乏经验，对预期收益顾虑过多;再者，相对于帮助村民就业和销售农产品与免息贷款的增收方式，村民更倾向于依赖社会救助，对扶贫政策认识粗浅，认为物质的获取才是脱贫的直接方式，主动脱贫的能动性差，参与度低。
（2）农村“空心化”现象影响政策执行。随着农村劳动力大量外出，农村空心化现象严重，现居农村的人口多为老年人和儿童，缺乏政策接受能力，导致底层回应不足;一些贫困农户因为常年在外务工，无法及时获悉信息，在产业扶贫方面，虽然给某些贫困户提供了相关扶持，但却因缺少劳动力的实施致使项目难以落实。
3 解决基层政府精准扶贫政策执行困境的对策建议 3.1 提高精准扶贫政策执行主体的执行力
（1）加强政策学习，提高村干部的综合素质。村干部综合素质的高低是能否保证他们合理行使自由裁量权的根本因素，从思想政治教育和专业能力培训两方面着手，同时通过政策理论知识培训、政策执行技能专题讲座等方式促进村干部专业能力素质，合理合法使用手中权力有效执行农村精准扶贫政策。
（2）核定总量，制定标准，实现扶贫精准识别。要做到贫困人口精准识别，首先应该制定切实可行的贫困人口识别标准，应组织领导小组对上报结果进行实地访问调查之后再确定录入贫困人数，防止扶贫表面化现象的出现。
（3）推动社会多元主体参与扶贫资金落实和监督。鼓励和引导社会各界力量参与其中，发挥社会组织的专有优势;在项目资金方面，也应该引导资金供给主体由公共财政拨款的政府转向政府、市场和社会组织的多元主体供给，探索该村在资金投入、公共产品供给方面的社会化，同时强化社会多元主体对资金流向的监督。
（4）强化村委会公共服务职能，完善基础设施建设。基层政府只有提高公共服务水平，为精准扶贫提供有力的硬件支撑，才能帮助贫困群众斩断穷根。针对X村机井老化，吃水困难;道路无人维修，致使交通不便;电力、卫生、教育条件也比较落后等基础建设差的情况，只有努力完善基础设施，才能从根本上改善贫困人口的生产生活条件，只有道路畅通、物流方便，村里产品才能出得去，村外物资才能进得来。
3.2 強化精准扶贫政策执行协同帮扶机构的执行力
（1）完善驻村第一书记制度，建立协同驻村帮扶干部管理制度。向贫困村选派驻村第一书记，是农村上层建筑的变革，如选派大学生村官担任，在一定程度上，为传统的基层单位注入新的活力，且大学生村官人情关系简单，具有服务热情，使其发挥创新作用，同时制定出台有关驻村帮扶工作的管理制度，明确职责和帮扶主体单位性质与精准扶贫工作的契合适应关系，以解决X村帮扶主体为公安局，导致的帮扶单位与承接单位的职能偏差和政策执行人员扶贫工作与本职工作的矛盾现象。
（2）立足实际，宏观分析现实落实扶贫工作。在脱贫工作中，注重宏观分析，细化帮扶举措，建立针对性强的帮扶体系，完善一户一策的帮扶制度，帮扶计划的制订，需要根据实际情况，依户分类，严格按照扶贫对象的需求和特点，落实扶贫项目，合理分配扶贫资源，应选择适合当地的抗旱种植业进行重点扶持，如产业和技能扶贫中，村民是否真的学到技能利于就业和种植业的庄稼生长于收成情况。
3.3 健全精准扶贫政策执行的运行机制
（1）加强考核督导，健全精准扶贫绩效监督机制。加强督导检查，严格落实精准扶贫，完善脱贫攻坚考核监督制度，严禁扶贫工作中的形式主义现象，以确保脱贫攻坚工程取得高效进展;加大县级和乡镇政府的监督力度，要求听取工作汇报的同时加强对政策执行的巡视工作;就外部监督而言，完善村民监督的途径，注重发挥配置社会组织和舆论的监督作用。
（2）设立统一的扶贫机构，强化村民参与公开化。听取群众意见，打击排斥群众参与的独断执行行为，使外界了解识别标准、政策实施过程环节等关键信息，如可以在识别中加入村民投票评议等环节，使村民对驻村干部的行为得以全方位的监督。
3.4 增强精准扶贫政策执行对象的脱贫意识及能力
（1）强化接受对象规则意识，增强其自治能力。应该加强对村民的规则意识教育，督促其遵守规则，避免出现因争当贫困户而做出违反规定的消极行为。扶贫固然是政府的责任，但脱贫致富最根本的还是要靠贫困户自身努力，只有双方共同努力才能实现精准扶贫的最优成效。政府在扶贫方式的实施上，要充分将贫困群众自我发展作为出发点，转变意识，变输血为造血，认识到“授人以鱼不如授人以渔”的理念。通过政策宣讲等方式加大对村民的培训力度，培养贫困户自力更生和自我脱贫意识，避免对政府的过度依赖。
（2）进行思想引导，教育技能扶贫应对农村空心化。要使贫困群体摆脱精神上的贫困，通过教育和引导，形成良好的思想引领;贫困农村空心化致使大量学龄儿童滞留农村，因此要构建贫困村从学前教育到大学教育的贫困学生帮扶体系，重视职业和技术培训;在保障贫困户基本生活的基础上进行扶贫项目的开发，将扶贫项目与当地产业结合，提高老人、妇女的生存技能，逐步摆脱人口空心化带来的技术、人才的缺失，进一步吸引劳动力的回流，缓解农村空心化问题和推动扶贫工作开展。
4 总 结
精准扶贫政策作为十八大以来党关于农村工作的重大政策创新，是我国基层政府当前和今后一个时期内解决农村贫困现象的战略重点。文章从政策执行角度出发，分析精准扶贫政策在X村执行过程中的偏差现象进而提出改进建议，为该村精准扶贫提供思路和创新路径，促进对基层政府扶贫政策执行研究的完善，对于提升当前的扶贫工作效率，推进精准扶贫政策目标的顺利实现具有重要意义。我们还应从我国精准扶贫工作的实际出发，兼采各地区扶贫发展之长补己之短，通过学习借鉴，有效发挥优势和总结经验，走一条符合中国特色的脱贫致富之路。