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摘要：环境问题的广泛性和复杂性，决定了政府无力单独应对，环境治理的趋势逐渐演变为社会治理模式，即强调公众参与。环保组织作为组织化的公众代表，是社会治理的重要主体，应当在环境治理中发挥重要作用。然而我国传统的由政府包揽全部工作的环境管理体制大大限制了环保组织等社会力量的参与，制度障碍导致环保组织先天不足后天乏力。若想实现环境治理的实效性和可持续性，必须从政府单一治理模式向多元化的社会治理模式转变，为环保组织参与环境治理提供制度支持，保障其知情权、决策参与权、管理参与权和诉权的实现。
关键词：环境治理；社会治理；环保组织；公众参与
党的十八大报告提出，面对当今社会环境污染加重，资源匮乏加剧的严峻局势，必须坚持生态文明建设。而在生态文明建设的过程中，水资源面临的窘迫困境是当下首要解决的难题。近年来，浙江省一直致力于打造“绿色浙江”“生态浙江”，为此，从2004年起，浙江省就连续开展了以“811”环境污染整改行动为代表的生态文明建设工作并取得了显著成效。当前，面对改革发展下的新要求，為了推动浙江治水思路战略性转变，加快水资源管理转变的脚步，2013年，浙江省委十三届四次全会提出了社会新形势下的环境战略部署——“五水共治”，旨在以治水为突破口，推进水环境治理转型升级，打造美丽水乡。
“五水共治”的宏观政策在落实到微观治理措施的过程中，仍然存在延续传统管理思路、沿用传统“政府直控型环境管理模式”的问题，政府在环境治理中，几乎承揽了所有工作。这种环境治理方式无法有效应对环境问题的综合性、复杂性和多变性，也不符合党的十八大提出的“社会治理”的国家治理方向，难以取得实际效果和可持续性，加快环境治理模式的转变刻不容缓。
环境社会治理以公众参与为基础，动员社会力量开展环境保护，更加强调社会各方力量在组织化的基础上，充分发挥组织力量的能动性。社会治理基础上的环境治理模式，本质上是一种“社会制衡型环境治理模式”，强调社会力量的作用，政府的作用转向宏观管理、特别是建立法治环境上。本文正是以社会治理的视角研究环保组织参与环境治理的法律保障机制。
1环保组织参与环境治理的依据、价值及优势
1.1环保组织参与权的正当化依据
对自然环境的保护，无论是作为个体的参与还是组织化的参与，都需要探寻权利来源，环境公众参与权需要正当化依据，学界的理论成果为环境公众参与权提供了理论基础。
（1）公共财产理论。经济学家提出了“公共物品”的概念，美国学者萨克斯在此基础上提出了“环境公共财产理论”，认为全体公民的“公共财产”包括人类生活必须的环境要素，应当在符合公众意愿的基础上，处分权益。该理论表明，环境资源作为公共财产，公众有权管理。
（2）公共信托理论。该理论认为，公民将公共财产委托给政府管理，政府是受托人，双方存在信托关系，公众有权对政府行为进行监督制约。同时公众作为委托人和受益人，对政府处分信托的公众财产行为享有广泛的知情权、参与权。
（3）治理理论。该理论表明在现代社会，各个社会主体掌握公众管理所需要的有效资源，政府不是国家唯一的权力中心，只要得到公众的支持，非政府部门就可能成为权力的支配者。当下，政府很难依靠自身力量面对复杂的环境问题，必须与其他社会主体合作，通过多元化治理实现“善治”，也就是政府从“统治”走向“治理”。
（4）环境权理论。学者Hannigan提出，环境权是综合的权利体系，公众在环境治理中，有以下四种环境权利：获取环境信息；听取污染情况的权利；因污染获得赔偿的权利；参与决定污染地区未来发展的权利。
1.2环保组织在环境治理中的价值
在环境治理中，单纯的政府管理和单纯的市场调节都各有弊端，“市场失灵”和“政府失灵”成为阻碍环境治理的双重问题。首先，市场无法精准反映出环境治理的社会意义和深刻价值，其本身存在的自发性、滞后性和人类自身的趋利性，使得市场在配置资源时，过分注重经济利益，忽略环境治理带来的效益；其次，政府拥有的人力、物力有限，单凭政府治理环境成效有限。同时，政府出于自身利益需求，为了加速地方经济发展，也会对破坏、污染环境的行为有所容忍和放纵。
市场与政府的双重“失灵”，要求公众参与模式的出现。联合国环境与发展大会在《21世纪议程》中指出，当市场和政府囿于“失灵”，无力应对环境治理时，应着重加强政府与社会组织的合作。因此，在环境治理中，环保组织作为政府和市场外的第三方力量，在弥补市场机制与命令控制缺陷、促成环境治理有效制衡体系的形成上具有自身独特的价值。
1.3环保组织参与环境治理的优势
（1）环保组织能够发挥不同于政府和个人的作用。一方面，与政府相比，环保组织植根于社会基层，直面群众，将公众的利益诉求传达给政府，有利于政府决策尊重民意，大大降低环境治理的成本。在环境治理过程中，当政府管理行为与利益方产生冲突时，环保组织以其非利益相关性、价值中立性与专业性赢得优势，能够以非正式治理者的角色介入环境冲突的解决，易获得各方认可。
另一方面，与个人参与相比，环保组织以其组织性享有优势：首先，个人参与难免会有局限性和个人利益性，而环保组织具有公益性，代表着社会大众的利益诉求，超越狭隘的个人局限；其次，普通公民对环境问题缺乏专业的认识，而环境问题的复杂性决定了对参与者的专业性要求较高，而环保组织在参与环境治理及相关制度的决策与实施方面更具有专业性；最后，面对高度组织化的企业和相关部门，个人没有足够的制衡能力，环保组织将特定群体组织起来，以团体方式介入能够产生较大的影响。
（2）环保组织能够成为制约政府、企业的第三方重要力量。企业作为排污者和环境监管对象，在没有任何制约下，其履行义务的自觉性是欠缺的，往往会牺牲环境来追求自身利益的最大化。而环保部门虽有监督职责，但也可能为了追求眼前的经济发展而放任企业的破坏行为。此时，环保组织作为第三方力量，能够对政府和企业进行双重监督。 2环保组织参与权实现的困境
2.1制度困境
虽然《环境保护法》已经确立了公众参与的基本原则，但缺乏可操作性，并未建立真正意义上的公众参与制度。《环境保护法》中关于公众参与的规定过于抽象概括，缺乏明确的参与途径，更缺乏参与的程序保障。环保组织遇到具体环境问题时，不知道如何参与，更不知道怎样合法参与。强制性保障措施的缺失，加大了环保组织参与环境治理的难度，现实中，政府部门在环境治理中可以轻易将环保组织排除在外。而政府部门受传统的管理思路和管理体制的约束，从宏观政策的制定到微观环境的管理，几乎都是直接控制，对作为外部力量的环保组织怀有排斥心态，不愿主动进行制度创新，吸纳环保组织加入环境治理工作。
同时，环保组织的自身发展也面临较多的制度障碍。我国目前对社会组织实施的管理体制是：所有社会组织都归口民政部门管理，进行统一登记注册；并且必须有相关行政机关作为业务主管部门，社会组织需同时接受登记管理机关和业务主管部门的双重管理。这一管理体制导致环保组织准入门槛过高，不利于环保组织的发展壮大。现实中，囿于严苛的准入条件，相当大比例的民间环保组织根本无法取得合法身份，谈何参与环境治理。
2.2现实困境
（1）环保组织的外部困境。首先，政府对环保组织的支持不足。政府对环保组织尤其是民间环保组织缺乏财政支持，税收优惠政策亦不完善。一些政府部门出于对自身利益的考量，对环保组织实施社会监督存在忌惮心理，不对环保组织开放参与环境治理的渠道，使得环保组织根本无法介入环境治理工作。
其次，社会公众的支持不足。由于公民意识的欠缺，普通公民参与传统的政府管理领域的意识并不是很强烈，而非政府组织在我国起步也较晚，公众对非政府组织缺乏足够的认识，因而对环保组织在环境治理上的作用缺乏认同感和支持度。环保组织开展活动时，在招募志愿者和筹集资金上难以获得广泛支持。
（2）环保组织的内部困境。从我国环保组织的发展历程看，我国的环保组织，最初主要是政府扶持的官办型组织，本身缺乏独立性，难以发挥监督作用；之后再发展的民间环保组织，尤其是一些草根组织，力量薄弱，难以起到制约作用。环保组织参与环境治理，需要充足的人力、财力作为支撑，而目前许多环保組织经费匮乏，高水平的专业人才稀缺，并且组成人员以兼职为主，自身条件限制了环保组织参与水平的提高。
3环保组织参与环境治理的法律保障机制之构建
对环保组织参与权的法律保障并非是孤立的一个或几个制度，而应当是全方位的各项制度组成的有机联系的整体，通过制度之间的相互配合形成一种长效机制。
3.1促进环保组织发展的法律保障
保障环保组织参与环境治理，必须先赋予其参与环境治理的合法地位，因此，必须首先改革现有社团准入制度。不同于我国对社会组织采取的严格行政许可主义，非政府组织发展较好的国家大多采取的是自由设立主义。无论是英美法系的美国，还是大陆法系的日本，都对此类组织采取“组建自由，选择登记”的方式，即登记不是组织合法成立的必要前提，只是其获得税收等优惠政策的条件。鉴于我国环保组织较为初级的发展形态和制度现状，实现国外的“自由设立主义”存在阻碍，故应采取循序渐进的方式，逐步取消原业务主管部门的审批要求，放宽环保组织设立的人数、资金等条件，为环保组织提供宽松的登记条件，在消弭民间环保组织固有的随意性、无序性的同时，为其创造更为宽松的发展空间。
保障环保组织参与环境治理，发挥监督作用还需要实现独立自治，这也是需要通过制度加以推动和保障的，“去行政化”改革是关键。在制定社团管理制度之时，就应当明确划定政府部门的管辖权限，界定环保组织的权利范围；同时提供权利救济途径，对政府的非法干预进行有效制约。
环保组织参与能力的提高也需要政府给予政策上和制度上的扶持和帮助，应当建立和完善环保组织的培育制度，通过财政资助措施和税收优惠措施给予支持；同时制定规范允许环保组织在一定条件和限度内合理开展营利活动。此外，政府部门还可以通过环保项目招标和政府部门采购等多种形式加强与环保组织的合作，解决环保组织资金不足的问题。
3.2环保组织知情权的法律保障
知情是参与的基础，环境信息公开是环保组织参与环境治理过程的前提。然而在政府主导型的环境管理模式下，环境信息公开不主动、不充分，环保部门公布的都是一些简单信息，而不愿公开群众关心的、或者“敏感”的信息，这种有选择的公开方式，反映了公众环境知情权没有得到充分保障。环境决策的民主化和环境公益诉讼，建立在信息充分公开的基础上，如果环境信息不能做到充分公开化，环境决策权和诉权也就无从体现。
虽然《环境保护法》及《环境信息公开办法》确立了环境信息公开制度，但实施的效果并不理想，环境信息公开的及时性、全面性、真实性以及信息公开的广度和深度都未能得到有效保障，还需要通过完善程序设计来强化执行力，包括从公众申请获取环境信息到政府回应反馈的多个环节。如详细规定公众申请的途径、政府主动公开的条件、政府回应的程序、责任追究机制、知情权的救济机制等，使政府主动公开与公众申请公开的双向环境信息公开得以真正实现，为多主体参与环境治理提供信息基础。
3.3环保组织决策参与权的法律保障
鉴于我国对公众参与的现行立法规定过于原则、抽象，缺乏具体明确的程序规定，加之行政程序法和社会制约的缺失，致使听证会、论证会等流于形式，环保组织参与渠道不畅，缺少保障，环境决策参与权几乎无从体现，环境决策仍是政府一手包办。
例如环境听证制度，在实施过程中存在着适用范围狭窄、听证人员缺乏代表性、听证缺乏反馈等问题，往往演变成走过场证明决策程序合法的说明会，或者只有决策部门发言的报告会，环保组织根本难以获得发声的机会，更不可能影响决策。听证制度的完善需要明确必须公开听证的环保决策的范围；建立有资格参与听证的社会组织的遴选标准和规则；增强参与的强制性，规定政府部门不得拒绝有资格的环保组织参加环保公共决策的听证；设置违反听证要求的救济途径和追责机制。 再如环境影响评价制度，《环境影响评价法》虽然为公众提供了制度化的参与途径，但由于信息公开、听证制度的不完善，导致环保组织参与环评存在重重困难和阻碍。因此，法律制度应当进一步细化，保障环保组织全过程介入参与环境影响评价，在制度化的参与渠道中充分表达、讨论协商，避免政府作出决策后，陷入难以协调解决的困难境地。具体保障措施可以是提供咨询服务、采集汇总公众对参与听证会、论证会后提出的意见、公开环评报告，进行意见反馈等。
为保障和提升环保组织参与民主决策的效果，应扩大多主体并行的监督系统，建立人大监督、社会监督等监督机制，并对举行听证会的公众关注热度较高的事项，及时向公众公示听证会会议纪要和相关决议。还应要求政府部门听取意见后必须做出相应反馈，对于不能采纳的需书面提出正当理由。
3.4环保组织参与环境监督管理的法律保障
环保组织参与环境监管是以公益性为目标，以自愿参加为基础。在条件成熟时，政府可以逐步把部分权力下放给环保组织，让其协助完成具体的环境监管措施，具体方式可以多样化。如通过行政委托，授权环保组织介入重大的环境治理项目，跟踪治理的全过程，在环境治理中发挥其专业性优势。还可以通过技术添辅的方式，在涉及环境科学的专业领域，如环境污染状况分析评价、排污情况实时监测、环境侵权行为鉴定和损害评估等，由环保组织提供技术上的帮助。在发生环境冲突的群体性事件时，可以利用环保组织的公信力，赋予环保组织居中调解的权利，由环保组织召集纠纷协调会议，会议可以由环保组织主持，环保组织利用中立地位，通过质询、解答、承诺等对话程序，协调解决纠纷。
3.5环保组织参与环境公益诉讼的法律保障
环境公益诉讼是环保组织参与环境治理的司法渠道，新《环境保护法》在赋予环保组织公益诉讼原告资格的同时，又设置了一系列苛刻的条件，实际上民间环保组织在参与环境公益诉讼时仍面临较多的障碍。
一方面，环保组织原告资格的取得存在制度障碍。环保法设置的原告资格条件之一是在设区的市级以上人民政府民政部门登记，而我国现行严苛的登记管理体制导致适格的民间环保组织凤毛麟角。对此，应考虑现实情况，适当降低条件，扩大环境公益诉讼的原告范围。还可以让环保组织充当检察机关的诉讼辅助人，或者是作为共同原告，参与到环境公益诉讼中去。
另一方面，民间环保组织由于资金匮乏，参与环境公益诉讼还存在经济上的困难。在参与公益诉讼的过程中，需要承担各项诉讼环节的高额成本，包括诉讼费、律师费、调查取证费用以及鉴定评估费用等，这对于本来就面临经费不足的环保组织来说，往往难以承担，进而影响环保组织参与环境公益诉讼的积极性。因此必须建立环境公益訴讼费用的分担机制，比如针对环境公益诉讼实施诉讼费用缴纳的“减、免、缓”措施、建立诉讼保险或公益诉讼基金予以保障。此外，可以针对环境侵权主体设置惩罚性赔偿制度，赔偿金的计算包含诉讼成本，即利用该赔偿金直接冲抵诉讼费用。
4结束语
全面完善环保组织参与环境治理的相关法律机制是一项长期的工程，我们当前要做的就是在改革中积累经验，在促进政府、公众思想转变的同时，加强制度建设。社会治理的内涵是社会主体共同治理，外延包括政府放权，培育社会力量，权力制约等。环保组织在其中的作用也不局限于传统意义上的监督辅助，发挥环保组织特有的价值优势，就必须提高环保组织参与的广度和深度。在原有的制度设计和环保组织权利实现等方面仍存在诸多难题亟待解决，单纯强调转变政府单一治理模式还不够，法律保障手段应紧随其后，关于环保组织参与环境治理的理论研究应逐层深入、细化，真正从法律层面建立保障体系，实现环境法治与环境共治。
关键词：环境治理；社会治理；环保组织；公众参与
党的十八大报告提出，面对当今社会环境污染加重，资源匮乏加剧的严峻局势，必须坚持生态文明建设。而在生态文明建设的过程中，水资源面临的窘迫困境是当下首要解决的难题。近年来，浙江省一直致力于打造“绿色浙江”“生态浙江”，为此，从2004年起，浙江省就连续开展了以“811”环境污染整改行动为代表的生态文明建设工作并取得了显著成效。当前，面对改革发展下的新要求，為了推动浙江治水思路战略性转变，加快水资源管理转变的脚步，2013年，浙江省委十三届四次全会提出了社会新形势下的环境战略部署——“五水共治”，旨在以治水为突破口，推进水环境治理转型升级，打造美丽水乡。
“五水共治”的宏观政策在落实到微观治理措施的过程中，仍然存在延续传统管理思路、沿用传统“政府直控型环境管理模式”的问题，政府在环境治理中，几乎承揽了所有工作。这种环境治理方式无法有效应对环境问题的综合性、复杂性和多变性，也不符合党的十八大提出的“社会治理”的国家治理方向，难以取得实际效果和可持续性，加快环境治理模式的转变刻不容缓。
环境社会治理以公众参与为基础，动员社会力量开展环境保护，更加强调社会各方力量在组织化的基础上，充分发挥组织力量的能动性。社会治理基础上的环境治理模式，本质上是一种“社会制衡型环境治理模式”，强调社会力量的作用，政府的作用转向宏观管理、特别是建立法治环境上。本文正是以社会治理的视角研究环保组织参与环境治理的法律保障机制。
1环保组织参与环境治理的依据、价值及优势
1.1环保组织参与权的正当化依据
对自然环境的保护，无论是作为个体的参与还是组织化的参与，都需要探寻权利来源，环境公众参与权需要正当化依据，学界的理论成果为环境公众参与权提供了理论基础。
（1）公共财产理论。经济学家提出了“公共物品”的概念，美国学者萨克斯在此基础上提出了“环境公共财产理论”，认为全体公民的“公共财产”包括人类生活必须的环境要素，应当在符合公众意愿的基础上，处分权益。该理论表明，环境资源作为公共财产，公众有权管理。
（2）公共信托理论。该理论认为，公民将公共财产委托给政府管理，政府是受托人，双方存在信托关系，公众有权对政府行为进行监督制约。同时公众作为委托人和受益人，对政府处分信托的公众财产行为享有广泛的知情权、参与权。
（3）治理理论。该理论表明在现代社会，各个社会主体掌握公众管理所需要的有效资源，政府不是国家唯一的权力中心，只要得到公众的支持，非政府部门就可能成为权力的支配者。当下，政府很难依靠自身力量面对复杂的环境问题，必须与其他社会主体合作，通过多元化治理实现“善治”，也就是政府从“统治”走向“治理”。
（4）环境权理论。学者Hannigan提出，环境权是综合的权利体系，公众在环境治理中，有以下四种环境权利：获取环境信息；听取污染情况的权利；因污染获得赔偿的权利；参与决定污染地区未来发展的权利。
1.2环保组织在环境治理中的价值
在环境治理中，单纯的政府管理和单纯的市场调节都各有弊端，“市场失灵”和“政府失灵”成为阻碍环境治理的双重问题。首先，市场无法精准反映出环境治理的社会意义和深刻价值，其本身存在的自发性、滞后性和人类自身的趋利性，使得市场在配置资源时，过分注重经济利益，忽略环境治理带来的效益；其次，政府拥有的人力、物力有限，单凭政府治理环境成效有限。同时，政府出于自身利益需求，为了加速地方经济发展，也会对破坏、污染环境的行为有所容忍和放纵。
市场与政府的双重“失灵”，要求公众参与模式的出现。联合国环境与发展大会在《21世纪议程》中指出，当市场和政府囿于“失灵”，无力应对环境治理时，应着重加强政府与社会组织的合作。因此，在环境治理中，环保组织作为政府和市场外的第三方力量，在弥补市场机制与命令控制缺陷、促成环境治理有效制衡体系的形成上具有自身独特的价值。
1.3环保组织参与环境治理的优势
（1）环保组织能够发挥不同于政府和个人的作用。一方面，与政府相比，环保组织植根于社会基层，直面群众，将公众的利益诉求传达给政府，有利于政府决策尊重民意，大大降低环境治理的成本。在环境治理过程中，当政府管理行为与利益方产生冲突时，环保组织以其非利益相关性、价值中立性与专业性赢得优势，能够以非正式治理者的角色介入环境冲突的解决，易获得各方认可。
另一方面，与个人参与相比，环保组织以其组织性享有优势：首先，个人参与难免会有局限性和个人利益性，而环保组织具有公益性，代表着社会大众的利益诉求，超越狭隘的个人局限；其次，普通公民对环境问题缺乏专业的认识，而环境问题的复杂性决定了对参与者的专业性要求较高，而环保组织在参与环境治理及相关制度的决策与实施方面更具有专业性；最后，面对高度组织化的企业和相关部门，个人没有足够的制衡能力，环保组织将特定群体组织起来，以团体方式介入能够产生较大的影响。
（2）环保组织能够成为制约政府、企业的第三方重要力量。企业作为排污者和环境监管对象，在没有任何制约下，其履行义务的自觉性是欠缺的，往往会牺牲环境来追求自身利益的最大化。而环保部门虽有监督职责，但也可能为了追求眼前的经济发展而放任企业的破坏行为。此时，环保组织作为第三方力量，能够对政府和企业进行双重监督。 2环保组织参与权实现的困境
2.1制度困境
虽然《环境保护法》已经确立了公众参与的基本原则，但缺乏可操作性，并未建立真正意义上的公众参与制度。《环境保护法》中关于公众参与的规定过于抽象概括，缺乏明确的参与途径，更缺乏参与的程序保障。环保组织遇到具体环境问题时，不知道如何参与，更不知道怎样合法参与。强制性保障措施的缺失，加大了环保组织参与环境治理的难度，现实中，政府部门在环境治理中可以轻易将环保组织排除在外。而政府部门受传统的管理思路和管理体制的约束，从宏观政策的制定到微观环境的管理，几乎都是直接控制，对作为外部力量的环保组织怀有排斥心态，不愿主动进行制度创新，吸纳环保组织加入环境治理工作。
同时，环保组织的自身发展也面临较多的制度障碍。我国目前对社会组织实施的管理体制是：所有社会组织都归口民政部门管理，进行统一登记注册；并且必须有相关行政机关作为业务主管部门，社会组织需同时接受登记管理机关和业务主管部门的双重管理。这一管理体制导致环保组织准入门槛过高，不利于环保组织的发展壮大。现实中，囿于严苛的准入条件，相当大比例的民间环保组织根本无法取得合法身份，谈何参与环境治理。
2.2现实困境
（1）环保组织的外部困境。首先，政府对环保组织的支持不足。政府对环保组织尤其是民间环保组织缺乏财政支持，税收优惠政策亦不完善。一些政府部门出于对自身利益的考量，对环保组织实施社会监督存在忌惮心理，不对环保组织开放参与环境治理的渠道，使得环保组织根本无法介入环境治理工作。
其次，社会公众的支持不足。由于公民意识的欠缺，普通公民参与传统的政府管理领域的意识并不是很强烈，而非政府组织在我国起步也较晚，公众对非政府组织缺乏足够的认识，因而对环保组织在环境治理上的作用缺乏认同感和支持度。环保组织开展活动时，在招募志愿者和筹集资金上难以获得广泛支持。
（2）环保组织的内部困境。从我国环保组织的发展历程看，我国的环保组织，最初主要是政府扶持的官办型组织，本身缺乏独立性，难以发挥监督作用；之后再发展的民间环保组织，尤其是一些草根组织，力量薄弱，难以起到制约作用。环保组织参与环境治理，需要充足的人力、财力作为支撑，而目前许多环保組织经费匮乏，高水平的专业人才稀缺，并且组成人员以兼职为主，自身条件限制了环保组织参与水平的提高。
3环保组织参与环境治理的法律保障机制之构建
对环保组织参与权的法律保障并非是孤立的一个或几个制度，而应当是全方位的各项制度组成的有机联系的整体，通过制度之间的相互配合形成一种长效机制。
3.1促进环保组织发展的法律保障
保障环保组织参与环境治理，必须先赋予其参与环境治理的合法地位，因此，必须首先改革现有社团准入制度。不同于我国对社会组织采取的严格行政许可主义，非政府组织发展较好的国家大多采取的是自由设立主义。无论是英美法系的美国，还是大陆法系的日本，都对此类组织采取“组建自由，选择登记”的方式，即登记不是组织合法成立的必要前提，只是其获得税收等优惠政策的条件。鉴于我国环保组织较为初级的发展形态和制度现状，实现国外的“自由设立主义”存在阻碍，故应采取循序渐进的方式，逐步取消原业务主管部门的审批要求，放宽环保组织设立的人数、资金等条件，为环保组织提供宽松的登记条件，在消弭民间环保组织固有的随意性、无序性的同时，为其创造更为宽松的发展空间。
保障环保组织参与环境治理，发挥监督作用还需要实现独立自治，这也是需要通过制度加以推动和保障的，“去行政化”改革是关键。在制定社团管理制度之时，就应当明确划定政府部门的管辖权限，界定环保组织的权利范围；同时提供权利救济途径，对政府的非法干预进行有效制约。
环保组织参与能力的提高也需要政府给予政策上和制度上的扶持和帮助，应当建立和完善环保组织的培育制度，通过财政资助措施和税收优惠措施给予支持；同时制定规范允许环保组织在一定条件和限度内合理开展营利活动。此外，政府部门还可以通过环保项目招标和政府部门采购等多种形式加强与环保组织的合作，解决环保组织资金不足的问题。
3.2环保组织知情权的法律保障
知情是参与的基础，环境信息公开是环保组织参与环境治理过程的前提。然而在政府主导型的环境管理模式下，环境信息公开不主动、不充分，环保部门公布的都是一些简单信息，而不愿公开群众关心的、或者“敏感”的信息，这种有选择的公开方式，反映了公众环境知情权没有得到充分保障。环境决策的民主化和环境公益诉讼，建立在信息充分公开的基础上，如果环境信息不能做到充分公开化，环境决策权和诉权也就无从体现。
虽然《环境保护法》及《环境信息公开办法》确立了环境信息公开制度，但实施的效果并不理想，环境信息公开的及时性、全面性、真实性以及信息公开的广度和深度都未能得到有效保障，还需要通过完善程序设计来强化执行力，包括从公众申请获取环境信息到政府回应反馈的多个环节。如详细规定公众申请的途径、政府主动公开的条件、政府回应的程序、责任追究机制、知情权的救济机制等，使政府主动公开与公众申请公开的双向环境信息公开得以真正实现，为多主体参与环境治理提供信息基础。
3.3环保组织决策参与权的法律保障
鉴于我国对公众参与的现行立法规定过于原则、抽象，缺乏具体明确的程序规定，加之行政程序法和社会制约的缺失，致使听证会、论证会等流于形式，环保组织参与渠道不畅，缺少保障，环境决策参与权几乎无从体现，环境决策仍是政府一手包办。
例如环境听证制度，在实施过程中存在着适用范围狭窄、听证人员缺乏代表性、听证缺乏反馈等问题，往往演变成走过场证明决策程序合法的说明会，或者只有决策部门发言的报告会，环保组织根本难以获得发声的机会，更不可能影响决策。听证制度的完善需要明确必须公开听证的环保决策的范围；建立有资格参与听证的社会组织的遴选标准和规则；增强参与的强制性，规定政府部门不得拒绝有资格的环保组织参加环保公共决策的听证；设置违反听证要求的救济途径和追责机制。 再如环境影响评价制度，《环境影响评价法》虽然为公众提供了制度化的参与途径，但由于信息公开、听证制度的不完善，导致环保组织参与环评存在重重困难和阻碍。因此，法律制度应当进一步细化，保障环保组织全过程介入参与环境影响评价，在制度化的参与渠道中充分表达、讨论协商，避免政府作出决策后，陷入难以协调解决的困难境地。具体保障措施可以是提供咨询服务、采集汇总公众对参与听证会、论证会后提出的意见、公开环评报告，进行意见反馈等。
为保障和提升环保组织参与民主决策的效果，应扩大多主体并行的监督系统，建立人大监督、社会监督等监督机制，并对举行听证会的公众关注热度较高的事项，及时向公众公示听证会会议纪要和相关决议。还应要求政府部门听取意见后必须做出相应反馈，对于不能采纳的需书面提出正当理由。
3.4环保组织参与环境监督管理的法律保障
环保组织参与环境监管是以公益性为目标，以自愿参加为基础。在条件成熟时，政府可以逐步把部分权力下放给环保组织，让其协助完成具体的环境监管措施，具体方式可以多样化。如通过行政委托，授权环保组织介入重大的环境治理项目，跟踪治理的全过程，在环境治理中发挥其专业性优势。还可以通过技术添辅的方式，在涉及环境科学的专业领域，如环境污染状况分析评价、排污情况实时监测、环境侵权行为鉴定和损害评估等，由环保组织提供技术上的帮助。在发生环境冲突的群体性事件时，可以利用环保组织的公信力，赋予环保组织居中调解的权利，由环保组织召集纠纷协调会议，会议可以由环保组织主持，环保组织利用中立地位，通过质询、解答、承诺等对话程序，协调解决纠纷。
3.5环保组织参与环境公益诉讼的法律保障
环境公益诉讼是环保组织参与环境治理的司法渠道，新《环境保护法》在赋予环保组织公益诉讼原告资格的同时，又设置了一系列苛刻的条件，实际上民间环保组织在参与环境公益诉讼时仍面临较多的障碍。
一方面，环保组织原告资格的取得存在制度障碍。环保法设置的原告资格条件之一是在设区的市级以上人民政府民政部门登记，而我国现行严苛的登记管理体制导致适格的民间环保组织凤毛麟角。对此，应考虑现实情况，适当降低条件，扩大环境公益诉讼的原告范围。还可以让环保组织充当检察机关的诉讼辅助人，或者是作为共同原告，参与到环境公益诉讼中去。
另一方面，民间环保组织由于资金匮乏，参与环境公益诉讼还存在经济上的困难。在参与公益诉讼的过程中，需要承担各项诉讼环节的高额成本，包括诉讼费、律师费、调查取证费用以及鉴定评估费用等，这对于本来就面临经费不足的环保组织来说，往往难以承担，进而影响环保组织参与环境公益诉讼的积极性。因此必须建立环境公益訴讼费用的分担机制，比如针对环境公益诉讼实施诉讼费用缴纳的“减、免、缓”措施、建立诉讼保险或公益诉讼基金予以保障。此外，可以针对环境侵权主体设置惩罚性赔偿制度，赔偿金的计算包含诉讼成本，即利用该赔偿金直接冲抵诉讼费用。
4结束语
全面完善环保组织参与环境治理的相关法律机制是一项长期的工程，我们当前要做的就是在改革中积累经验，在促进政府、公众思想转变的同时，加强制度建设。社会治理的内涵是社会主体共同治理，外延包括政府放权，培育社会力量，权力制约等。环保组织在其中的作用也不局限于传统意义上的监督辅助，发挥环保组织特有的价值优势，就必须提高环保组织参与的广度和深度。在原有的制度设计和环保组织权利实现等方面仍存在诸多难题亟待解决，单纯强调转变政府单一治理模式还不够，法律保障手段应紧随其后，关于环保组织参与环境治理的理论研究应逐层深入、细化，真正从法律层面建立保障体系，实现环境法治与环境共治。