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大学作为一种特殊的社会组织和学术共同体，有自身独特的地位分工、价值活动和行为规范。校院两级治理结构改革涉及学校纵向、横向关系，承载着各种权力、义务和责任，是解决当前高校治理中责权不明、活力不足、效率不高等问题的关键所在，亦是推进现代大学制度建设的突破口。
笔者所在的华东交通大学（以下简称“华东交大”）位于南昌市，是一所行业特色鲜明的地方高校，原隶属铁道部，2000年转制为“中央与地方共建，以地方管理为主”的公办普通高校，是江西省重点建设高校。2014年初，学校在江西省高校率先全面推进校院两级治理结构改革，围绕推进学校发展模式由1个办学主体向“1+N”个办学主体转型升级这一总体设计，在校院两级治理结构改革上做了一些有益的探索，形成了以权力“三界定”、学校“三考核”和学院“三自主”为主要内容的新型校院两级管理模式，并在实践中不断完善。
一、紧扣简政放权主题，明晰“学校与学院、部门与学院、行政与学术”全面权力的界定
校院两级治理结构改革的关键在于“简政放权”。降低管理重心，下放管理权力，调整管理幅度，规范管理行为，激发学院办学积极性，建立起学校宏观调控、学院自主办学的高效运行机制。我校从学校与学院，部门与学院、行政与学术三个维度，勾勒出了“简政放权”的总体思路。
（一）界定学校与学院的权力。诚如人们所说“没有学院，牛津大学只是一个空壳、一排纪念碑而已”。源起英国的学院制，给我们的启发是，现代大学制度，必须建立在学院成为真正意义办学实体的基础上。因此，放哪些权？放到什么程度？这类“简政放权”之“度”的问题，就根据学院要成为办学主体，在学科建设、教育教学、人事管理、资源配置等方面需要哪些权来界定。
学校分两步走：先“授权”，以管理层级为边界，将明显应该由学院自主管理，却把握在学校和相关职能部门手中的权力都授予学院。再“责权同时下放”， 让学院根据学校总体发展规划制订出本学院发展规划后，根据推动工作、实现发展目标的需要，提出学校进一步下放的权力清单，通俗点讲“先当家，再掌权”，解决长期“不动脑、听上面”的问题。
经过近2年的探索和实践，当前，学校已先将教授等职称的评审權、教师的考核权、科级干部的管理权、办学经费的支配权等115项权力下放到了学院，学校抓宏观、把方向，学院抓落实、主操作，从更深层次、更广领域确立了学院的办学主体地位，在全省乃至全国走在前列。
（二）界定部门与学院的权力。关于解决权力从谁手上放，怎么放的问题，学校的具体做法是“三个再造”。一是机构再造，优化学校职能部门的机构设置，推行“大部制”，对职能相近的进行归并，避免“多头管理”。如：教务处与教学评估中心，党委组织部与人事处，学生工作处与团委，发展规划处与高教研究所等都实行合署办公。二是功能再造，减少管理和审批的权力，重新梳理、修订各部门的工作职责，将业务范围趋同的工作归口管理，加强监督、协调和服务的功能。如：将分散在各部门的各类资产统一划归资产管理处管理经营；将后勤集团改建为后勤保障处，弱化经营功能，突出服务和保障。三是流程再造，大幅简化办事环节和程序，是保障权力下放、提高服务质量的重要途径，也是防止“这边放，那边收”的关键所在。我校从一些细节入手，如：原则上不允许学校以部门名义向学院发布文件，少数几个需要保留的部门，发布文件前由党委办公室、校长办公室审核，避免部门的“手”乱伸。要求全校各职能部门办事流程在网上公示，推行“首问负责制”“一次性告知制”，提高部门工作效能和服务质量。
（三）界定行政与学术的权力。事实上，当前影响学术权力运行的关键问题不在学校层面，而在学院层面，在于教授在本学科、本领域的学术权被学院的行政权挤占。学校放权给学院不能是简单将学科、教学、科研的权力下放给学院，而是要切实加强学院一级学术组织的建设。
学校的做法是，分离学术权力与行政权力，学院领导不得担任学院教授委员会成员，扩大教授委员会在学科建设、教育教学和科学研究等领域的权限，让事关学术发展的决策权，由位于教学、科研一线的教授来决定。在《华东交通大学章程》中，我校专门将“学院教授委员会是学院学术权力机构”设为了独立的一条，以“宪法”条款的方式固定了下来，努力建立健全符合办学规律的治理结构。
二、学校层面转变职能，做好“分类考核、目标考核、底线考核”
学校在简政放权的同时，更要转变职能，从微观管转向宏观管，事前管转向事中事后管，在放的同时加强监管。学校通过实施分类考核、目标考核、底线考核，确立了学校在校院两级治理结构中的宏观决策和监管地位。
（一）实施分类考核。每个大学的学科体系都像一个“宝塔”，需要“塔尖”，也需要“塔身”和“塔基”。学科的发展有其内在规律，不能拿优势学科的标准去要求一般学科，也不能拿传统学科的标准去评价新兴学科，更不能拿对工科的标准去对待评价文科。
学校将分类考核作为深化校院两级治理结构改革的“先手棋”，根据各学院在学校发展格局中扮演的角色，将学院分为A、B两类（A类科研任务相对较重，B类教学任务相对较重），并赋予了不同的考核要求和目标，引导各学院特色发展、错位发展，在不同层次、不同领域办出特色，争创一流。如：土木建筑学院的交通运输工程学科、电气与电子工程学院的控制科学与工程学科，在我校的学科“宝塔”中处在“塔尖”的位置，学校给这两个学院制定的考核目标就是学科排名进入全国前1/3。而对本身承担着大量基础课程教学工作的外国语学院，则侧重考核其在围绕交通特色办本科教学上的工作业绩。
（二）实施目标考核。目标考核具有任务明晰、责任明确等特点，是推进目标管理的关键。学校在制定学院目标考核中，第一是“准”，各学院不仅有由教育教学、学科建设、科学研究、师资队伍等4个一级指标、23个二级指标构成的共性考核框架，更结合学科属性和实际情况，突出个性化观测点，将人才队伍建设、学科建设、科技成果转化等主要工作列为了考核重点，实施分类管理和重点考核；在考核目标确定方式上，也是由学院先行提出考核目标，经学院教授委员会、教代会审核后，再报学校核准，避免了“外行指导内行”。第二是“重”，考核结果直接与学院党政班子成员的任期考核挂钩，与学院绩效奖励挂钩，甚至与学院在校内的排名挂钩。第三是“长”，为了尊重学术研究规律、尊重人才成长和团队发展规律，学校重点建立了阶段性考核和任期总目标考核的评价体系，主要是任期考核，兼有年度考核，避免揠苗助长，急功近利。 （三）实施底线考核。为了避免发生“一放就乱”的情况，学校对以下几类工作实施底线考核。第一，党纪国法是底线。在党风廉政建设、校园安全稳定等党的建设方面，划定一条统一的“红线”，要求各学院不折不扣抓执行。第二，总体布局是底线。学院须以学校中长期发展规划为导向，围绕发展大局，自主改革创新，确保学校发展有重点和学院发展有特色的有机统一，避免有的学院因“不思进取”而“停滞不前”。第三，协同协作是底线。加强宏观调控，防止在办学资源相对有限的情况下，学院间各自为政、以邻为壑。
三、学院层面实体运行，充分享有“学术自主、发展自主、开放自主”
深化校院两级治理结构改革的落脚点就是要通过管理模式由“金字塔”结构向“扁平化”结构的转变，激发学院层面更大的主动性、积极性和创造性。学校通过赋予学院充分的自主权，保障了学院的学术自主、发展自主、开放自主，实现了学院从事务中心向办学主体的转型。
（一）学术自主。大学的生命力在于保持学术自由，实现学术繁荣。从本质上讲，学院是一个学术组织，要有学术自主权，使二级学院能够更多地从学术的角度来分配资源、搭建平台，推动学院发展回归“学本位”。为此学校将学科建设的管理权、学术评价的管理权、学生培养的管理权下放，比如：土建学院主动整合内部机构，形成了“院—系—研究所”的管理架构（系主要负责教学，研究所主要负责学科建设、科学研究及人才引进等，实验中心统筹规划实验室的建设），极大地激发了青年教师的积极性和主动性，直接推动学院实现了国家级实验教学示范中心、省级院士工作站等重要平台零的突破；学校制定了“岗位按教学科研分类评聘、职称按文理学科分类评聘”的实施意见，并将专业技术职称资格的评审权全部交给学院，在编制限额内怎么评、聘用谁，悉数由学院决定；围绕学校的人才培养定位，学院可自主制订人才培养计划、培养方案和培养模式，自主开展教育教学质量的检查和评估。
（二）發展自主。组织经济学认为，组织内部主要靠权力来实现资源的配置和机构的运转。因此，校院两级管理，实际上是对资源配置决策权力的划分，对学院而言，体现在权与责的协调统一。首先有办学经费的支配权，这是学院实施其他自主权的基础和前提。学校将生均事业拨款、专项资金等条块的大部分资金交给了学院，只要不踩“红线”、不越“雷池”，即可自由支配。其次有绩效工资的分配权，在生产力发展中，人是最终起决定作用的因素。学校将绩效工资中部分津贴的二次分配权一并交给了学院，鼓励和支持其通过强化激励机制，树立效率优先、兼顾公平和多劳多得的导向，合理分配资源。三是有组织人事的决策权，高效的行政管理和高度的学术自主，是推动学院发展的两大支点。学校把科级干部的聘任、管理权限，教职员工的考核、评价权限等，与学术自主权一同放到了学院这一层面，实现了学院学术自主与管理高效的协调推进。
（三）开放自主。要给予学院开放办学的主导权和受益权，用制度和政策驱动学院充分发挥主体地位，积极主动地与政府部门对接，与高等院校、科研院所和行业企业对接，通过共建科技创新平台、人才培养基地，联合举办各种形式的学历和非学历教育等方式，立足市场推进协同创新、协同育人，在不断优化学院教育资源的同时，推动学院发展与经济社会发展的同向同行，同频共振。我校实施校院两级治理结构改革近2年来，各学院围绕产业升级开展科研攻关、围绕重大决策提供咨询服务的能动性和自觉性显著提高，先后与南车株洲电力机车有限公司、中国铁建大桥工程局集团有限公司等45家企业签订了战略合作协议，推动了百余项科研成果和项目的落地、生根。
有人说“一年可能办不成任何事，十年可能办成任何事”，华东交大在校院两级治理结构改革上进行了有益的探索，还需要在探索和实践的过程不断学习、不断完善，持之以恒、久久为功。
笔者所在的华东交通大学（以下简称“华东交大”）位于南昌市，是一所行业特色鲜明的地方高校，原隶属铁道部，2000年转制为“中央与地方共建，以地方管理为主”的公办普通高校，是江西省重点建设高校。2014年初，学校在江西省高校率先全面推进校院两级治理结构改革，围绕推进学校发展模式由1个办学主体向“1+N”个办学主体转型升级这一总体设计，在校院两级治理结构改革上做了一些有益的探索，形成了以权力“三界定”、学校“三考核”和学院“三自主”为主要内容的新型校院两级管理模式，并在实践中不断完善。
一、紧扣简政放权主题，明晰“学校与学院、部门与学院、行政与学术”全面权力的界定
校院两级治理结构改革的关键在于“简政放权”。降低管理重心，下放管理权力，调整管理幅度，规范管理行为，激发学院办学积极性，建立起学校宏观调控、学院自主办学的高效运行机制。我校从学校与学院，部门与学院、行政与学术三个维度，勾勒出了“简政放权”的总体思路。
（一）界定学校与学院的权力。诚如人们所说“没有学院，牛津大学只是一个空壳、一排纪念碑而已”。源起英国的学院制，给我们的启发是，现代大学制度，必须建立在学院成为真正意义办学实体的基础上。因此，放哪些权？放到什么程度？这类“简政放权”之“度”的问题，就根据学院要成为办学主体，在学科建设、教育教学、人事管理、资源配置等方面需要哪些权来界定。
学校分两步走：先“授权”，以管理层级为边界，将明显应该由学院自主管理，却把握在学校和相关职能部门手中的权力都授予学院。再“责权同时下放”， 让学院根据学校总体发展规划制订出本学院发展规划后，根据推动工作、实现发展目标的需要，提出学校进一步下放的权力清单，通俗点讲“先当家，再掌权”，解决长期“不动脑、听上面”的问题。
经过近2年的探索和实践，当前，学校已先将教授等职称的评审權、教师的考核权、科级干部的管理权、办学经费的支配权等115项权力下放到了学院，学校抓宏观、把方向，学院抓落实、主操作，从更深层次、更广领域确立了学院的办学主体地位，在全省乃至全国走在前列。
（二）界定部门与学院的权力。关于解决权力从谁手上放，怎么放的问题，学校的具体做法是“三个再造”。一是机构再造，优化学校职能部门的机构设置，推行“大部制”，对职能相近的进行归并，避免“多头管理”。如：教务处与教学评估中心，党委组织部与人事处，学生工作处与团委，发展规划处与高教研究所等都实行合署办公。二是功能再造，减少管理和审批的权力，重新梳理、修订各部门的工作职责，将业务范围趋同的工作归口管理，加强监督、协调和服务的功能。如：将分散在各部门的各类资产统一划归资产管理处管理经营；将后勤集团改建为后勤保障处，弱化经营功能，突出服务和保障。三是流程再造，大幅简化办事环节和程序，是保障权力下放、提高服务质量的重要途径，也是防止“这边放，那边收”的关键所在。我校从一些细节入手，如：原则上不允许学校以部门名义向学院发布文件，少数几个需要保留的部门，发布文件前由党委办公室、校长办公室审核，避免部门的“手”乱伸。要求全校各职能部门办事流程在网上公示，推行“首问负责制”“一次性告知制”，提高部门工作效能和服务质量。
（三）界定行政与学术的权力。事实上，当前影响学术权力运行的关键问题不在学校层面，而在学院层面，在于教授在本学科、本领域的学术权被学院的行政权挤占。学校放权给学院不能是简单将学科、教学、科研的权力下放给学院，而是要切实加强学院一级学术组织的建设。
学校的做法是，分离学术权力与行政权力，学院领导不得担任学院教授委员会成员，扩大教授委员会在学科建设、教育教学和科学研究等领域的权限，让事关学术发展的决策权，由位于教学、科研一线的教授来决定。在《华东交通大学章程》中，我校专门将“学院教授委员会是学院学术权力机构”设为了独立的一条，以“宪法”条款的方式固定了下来，努力建立健全符合办学规律的治理结构。
二、学校层面转变职能，做好“分类考核、目标考核、底线考核”
学校在简政放权的同时，更要转变职能，从微观管转向宏观管，事前管转向事中事后管，在放的同时加强监管。学校通过实施分类考核、目标考核、底线考核，确立了学校在校院两级治理结构中的宏观决策和监管地位。
（一）实施分类考核。每个大学的学科体系都像一个“宝塔”，需要“塔尖”，也需要“塔身”和“塔基”。学科的发展有其内在规律，不能拿优势学科的标准去要求一般学科，也不能拿传统学科的标准去评价新兴学科，更不能拿对工科的标准去对待评价文科。
学校将分类考核作为深化校院两级治理结构改革的“先手棋”，根据各学院在学校发展格局中扮演的角色，将学院分为A、B两类（A类科研任务相对较重，B类教学任务相对较重），并赋予了不同的考核要求和目标，引导各学院特色发展、错位发展，在不同层次、不同领域办出特色，争创一流。如：土木建筑学院的交通运输工程学科、电气与电子工程学院的控制科学与工程学科，在我校的学科“宝塔”中处在“塔尖”的位置，学校给这两个学院制定的考核目标就是学科排名进入全国前1/3。而对本身承担着大量基础课程教学工作的外国语学院，则侧重考核其在围绕交通特色办本科教学上的工作业绩。
（二）实施目标考核。目标考核具有任务明晰、责任明确等特点，是推进目标管理的关键。学校在制定学院目标考核中，第一是“准”，各学院不仅有由教育教学、学科建设、科学研究、师资队伍等4个一级指标、23个二级指标构成的共性考核框架，更结合学科属性和实际情况，突出个性化观测点，将人才队伍建设、学科建设、科技成果转化等主要工作列为了考核重点，实施分类管理和重点考核；在考核目标确定方式上，也是由学院先行提出考核目标，经学院教授委员会、教代会审核后，再报学校核准，避免了“外行指导内行”。第二是“重”，考核结果直接与学院党政班子成员的任期考核挂钩，与学院绩效奖励挂钩，甚至与学院在校内的排名挂钩。第三是“长”，为了尊重学术研究规律、尊重人才成长和团队发展规律，学校重点建立了阶段性考核和任期总目标考核的评价体系，主要是任期考核，兼有年度考核，避免揠苗助长，急功近利。 （三）实施底线考核。为了避免发生“一放就乱”的情况，学校对以下几类工作实施底线考核。第一，党纪国法是底线。在党风廉政建设、校园安全稳定等党的建设方面，划定一条统一的“红线”，要求各学院不折不扣抓执行。第二，总体布局是底线。学院须以学校中长期发展规划为导向，围绕发展大局，自主改革创新，确保学校发展有重点和学院发展有特色的有机统一，避免有的学院因“不思进取”而“停滞不前”。第三，协同协作是底线。加强宏观调控，防止在办学资源相对有限的情况下，学院间各自为政、以邻为壑。
三、学院层面实体运行，充分享有“学术自主、发展自主、开放自主”
深化校院两级治理结构改革的落脚点就是要通过管理模式由“金字塔”结构向“扁平化”结构的转变，激发学院层面更大的主动性、积极性和创造性。学校通过赋予学院充分的自主权，保障了学院的学术自主、发展自主、开放自主，实现了学院从事务中心向办学主体的转型。
（一）学术自主。大学的生命力在于保持学术自由，实现学术繁荣。从本质上讲，学院是一个学术组织，要有学术自主权，使二级学院能够更多地从学术的角度来分配资源、搭建平台，推动学院发展回归“学本位”。为此学校将学科建设的管理权、学术评价的管理权、学生培养的管理权下放，比如：土建学院主动整合内部机构，形成了“院—系—研究所”的管理架构（系主要负责教学，研究所主要负责学科建设、科学研究及人才引进等，实验中心统筹规划实验室的建设），极大地激发了青年教师的积极性和主动性，直接推动学院实现了国家级实验教学示范中心、省级院士工作站等重要平台零的突破；学校制定了“岗位按教学科研分类评聘、职称按文理学科分类评聘”的实施意见，并将专业技术职称资格的评审权全部交给学院，在编制限额内怎么评、聘用谁，悉数由学院决定；围绕学校的人才培养定位，学院可自主制订人才培养计划、培养方案和培养模式，自主开展教育教学质量的检查和评估。
（二）發展自主。组织经济学认为，组织内部主要靠权力来实现资源的配置和机构的运转。因此，校院两级管理，实际上是对资源配置决策权力的划分，对学院而言，体现在权与责的协调统一。首先有办学经费的支配权，这是学院实施其他自主权的基础和前提。学校将生均事业拨款、专项资金等条块的大部分资金交给了学院，只要不踩“红线”、不越“雷池”，即可自由支配。其次有绩效工资的分配权，在生产力发展中，人是最终起决定作用的因素。学校将绩效工资中部分津贴的二次分配权一并交给了学院，鼓励和支持其通过强化激励机制，树立效率优先、兼顾公平和多劳多得的导向，合理分配资源。三是有组织人事的决策权，高效的行政管理和高度的学术自主，是推动学院发展的两大支点。学校把科级干部的聘任、管理权限，教职员工的考核、评价权限等，与学术自主权一同放到了学院这一层面，实现了学院学术自主与管理高效的协调推进。
（三）开放自主。要给予学院开放办学的主导权和受益权，用制度和政策驱动学院充分发挥主体地位，积极主动地与政府部门对接，与高等院校、科研院所和行业企业对接，通过共建科技创新平台、人才培养基地，联合举办各种形式的学历和非学历教育等方式，立足市场推进协同创新、协同育人，在不断优化学院教育资源的同时，推动学院发展与经济社会发展的同向同行，同频共振。我校实施校院两级治理结构改革近2年来，各学院围绕产业升级开展科研攻关、围绕重大决策提供咨询服务的能动性和自觉性显著提高，先后与南车株洲电力机车有限公司、中国铁建大桥工程局集团有限公司等45家企业签订了战略合作协议，推动了百余项科研成果和项目的落地、生根。
有人说“一年可能办不成任何事，十年可能办成任何事”，华东交大在校院两级治理结构改革上进行了有益的探索，还需要在探索和实践的过程不断学习、不断完善，持之以恒、久久为功。