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摘要：为有效应对全球金融危机，增强地方政府扩大投资、安排配套资金的能力，国务院批准由财政部代发2000亿元的地方政府债券，并列入省级预算。这一帮助地方政府解决资金不足问题的举措，引起了社会各界的关注。加之，地方融资平台快速发展，地方负债率迅速攀升，地方融资平台融资模式中的风险问题已不容忽视。在此背景下，能否以此为契机开始地方政府独立发债，构建地方公债的监管体系，以防范地方公债放行可能诱发的道德风险和财政风险，成为一个迫切需要研究的现实问题。
关键词：地方公债；建设；思考
一、地方公债的含义
公债指的是政府为筹措财政资金，凭借其信用按照一定程序向投资者出具的，承诺在一定时期支付利息和到期偿还本金的一种格式化的债权债务凭证。按发行主体的不同，公债可分为中央债(又称国债)和地方债。其中，地方公债一般是地方政府在经常性财政收支不足的情况下，为满足地方经济与社会公益事业发展的需要，按照有关法律规定向社会发行的一种债券。在西方发达国家，通常把它称为市政债券，由地方政府或其授权代理机构发行，用于当地城市基础设施和社会公益性项目建设。现在，我国地方政府无权以自身名义发行债务，故人们常将公债与国债等同起来。
二、发行地方公债的意义
1 有利于理顺财政管理体制，匹配收入和支出的对应关系。
一是有利于清晰界定中央与地方的事权、财权关系，减轻中央财政的负担。1994年“分税制”财政体制的建立，使中央政府集中了全国大部分财力，地方政府财力却相对不足。为缓解地方经济建设资金压力，中央政府采取了代发地方公债和默许地方政府建立融资平台融资的做法。中央政府代发地方公债，中央政府仍然是名义上的发债主体，债务风险最终还是中央政府承担，与发行国债无异。地方融资平台融资，满足了地方建设资金的迫切需要，但也形成了以地方财力为支撑的的地方政府债务体系，不利于地方债务的管理。因而放松对地方举债权的限制，既有利于清晰界定中央与地方的事权、财权关系，也有利于缓解中央财政的压力。二是有利于政府提供公共物品的费用支出与服务收入之间在时间上相匹配。地方性公共物品的供给主体是地方政府，许多公共物品尤其是基础设施类的公共物品，一般具有一次性投资规模大和使用年限长的特点。如果仅靠建设使用期内的税收和其他政府收入，既不可能满足建设的资金需求，也会加大建设期内纳税人的负担。而通过发债融资使债务负担在受益期进行分摊，则可较好的解决税收收入与长期经济建设支出在时间上的错配问题。
2 有利于丰富、活跃债券市场，推动中国资本市场均衡发展。一是有利于我国债券市场结构的完善。国外成熟的债券市场中，除国债、金融债和公司债外，地方公债是重要的融资工具。地方公债通过信用形式为地方政府筹集资金，不但增强了地方政府的配置职能，还丰富了资本市场的交易品种。二是有利于分散金融市场风险。多年来，我国的基础设施建设主要采取以银行贷款为主的间接融资方式。长此下去，融资风险主要集中在银行业，不利于全社会资本的有效配置。三是有利于推动中国投融资体制改革，提高政府投资项目的资金配置效率。地方政府独立发债会对资金使用承担的责任和风险更加关注，最终达到提高资金配置效率的目的。四是地方公债市场需求前景广阔。地方公债以地方政府信用为保证，以项目的未来收入为基础，安全性高，收益稳定，通过合理设计与操作，能够成为高质量的债券品种。
3 有利于清正廉洁高效透明政府建设
一是债券市场公开、公正与公平的信息披露机制，增强了地方财政收支行为的透明度，这在一定程度上约束政府更加注重资金的节约、减少浪费与腐败。二是在市场因素的约束下，地方政府为提高其融资能力也必将更加注重资金的使用效率，提高信誉等级，增加投资者的信心。以上这些都会大大有利于清正廉洁高效透明政府的建设，进而提高政府的运行效率，更好的为社会公众服务。
4 有利于规范政府融资行为，减轻对民间资本的挤出效应
一是中央代地方发行公债，加重了公债资金分配的行政性，会弱化地方政府的偿债责任。二是一些地方政府為从银行筹措到资金，多采取将用于偿债的财政资金进行重复担保的方式，并将高额短期资金用于一些长期的市政建设项目。资金的高杠杆和资金回收与支付时间的错配导致银行承受较大风险。三是一些地方融资平台公司以企业债形式筹资，对一些亟需融资的生产性企业产生了“挤出效应”。而通过地方公债融资则能比较好的解决非正常渠道融资，所带来的累积债务风险危害问题，并能减轻地方经济建设效率不高的代价。
三、我国地方公债市场建设存在的障碍
1 法律保障瓶颈制约。我国《预算法》第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。《担保法》第8条“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或国际经济组织贷款进行转贷的除外”规定，政府提供的担保因违反了前述强制性规定而无效。这些规定从法律上否定了我国地方政府发行公债的合法性。法律是发行地方公债的依据，是地方政府发债最为重要的条件。没有完备的法律做后盾，放开地方公债发行，就有可能造成地方公债的发行随着领导人意志的改变而改变。缺乏有效法律的保障成为制约我国地方公债发行的瓶颈。
2 中央与地方的财权与事权划分不十分合理、明确和规范。我国现阶段中央与地方的事权和财权划分不够规范，地方财政负债缺乏强有力的制度约束。在地方财政不独立的背景下，中央财政往往成为地方负债的最终实际债务人。这就使得地方政府发债的主体资格成为问题。
3 缺乏有效的约束与监督机制，透明度和信息披露要求不达标。现阶段，我国地方政府对债务进行管理的有效监督机制还没有形成。在债务期限与任期制不匹配、偿债责任不明确的前提下，地方领导人有强烈的发展经济、改善市政基础设施的政绩倾向。加之在现有政治体制下，地方政府和立法机构容易出现合谋，使得地方政府在缺乏足够硬的债务约束下，发行地方债券存在较大的道德风险。同时，在目前地方政府普遍负有较大隐性债务的背景下，地方财政的透明度难以提高，地方债券的信息披露要求不能达标。
4 地方政府财务状况不理想，缺乏明确的偿还与救援机制。一是目前我国地方政府债务负担普遍较大，财政状况不甚理想，债务的偿还面临极大压力。二是地方公债一般是在地区范围内发行，购买者主要是当地投资者，在地方政府信用存在一些问题的情况下，使得地方政府公债的发行面临严峻的市场考验。三是我国公债市场现今还缺乏明确的偿还与救援机制，难以抵御严重的债务风险。
四、如何建设
1 根据国情选择合适的债务管理模式，循序渐进确立我国地方公债的发展路径。
Teresa和Craig(1997)在国际比较的基础上，将世界各国地方政府债务的监管划分为四种类型，分别为市场约束模式、 合作管理模式、制度约束模式和行政控制模式。市场约束模式是指中央对地方政府债务管理不作限制规定，由地方政府基于市场秩序自我约束举借债务；合作管理模式是指地方政府通过参与宏观经济政策目标及其相关指标的制定，与中央政府就各级政府的总赤字目标以及收支项目的增减情况达成协议；制度约束模式是指通过法律条款及财经法规对地方政府借款实行管理和控制；行政控制模式是指中央政府运用行政手段管理地方政府债务，控制范围涉及债务规模、单笔借款、中央转贷地方等。就我国目前发债的先行条件来看，采取合作模式与制度约束相结合的模式比较适合我国国情，这两种模式的结合既能有利于加強国家对地方政府债务的监控管理，又有利于地方政府对债务的自主运行管理；既有利于我国债务管理制度的完善，又有利于债务管理向市场约束模式的转变，最终通过市场来调节地方公债发行，达到资源的优化配置。其实施路径可采取先借鉴合作模式中的中央总量控制地方发债规模和结构，对地方公债发行进行宏观指导；制度约束中通过完善法律法规来规范地方公债发行的方式、方法及运行机制问题，来初步运行地方公债市场；待地方政府财政情况的覆盖面、质量和时效性都达到一定的程度，我国社会主义市场经济体制完善时，完全采取市场约束模式来运行地方公债市场的循序渐进的地方公债市场发展路径。
2 进行制度建设，解决制约地方公债发行的瓶颈问题。
(1)修改和制定相关法律法规，为地方发债提供法律保障和监管依据。一是修改《预算法》和《担保法》中禁止地方政府发债和提供担保的规定，授予地方政府发债权。二是制定、颁布《地方债券法》，对地方举债的主体资格、门槛标准、报批程序、发行规模、资金用途等作出规定。
(2)理顺事权、改革财税管理体制，为地方公债发行提供财力保障。通过深化分税制改革，从体制上明确界定各级政府事权范围，按照事权与财权相匹配的原则划分财权，赋予地方相应的税收管理权，确保地方税源稳定，使之具备偿债的财力。
(3)加强中央政府对地方政府债务的宏观管理，颁布地方发债的财政规则，防范债务风险。中央政府可总量控制地方发债规模和结构，对地方公债发行进行宏观指导，让各省根据自己的实际情况细化发债规则，以实现中央与地方联动进行债务管理共防债务风险的机制。
3 搭建地方公债市场运行技术平台，确立有效的地方公债运行内控制度，防范金融风险。
(1)理清地方债务市场现状，搭建好地方公债市场运行技术平台。
一是理清地方债务现状，分类化解历史旧账。在地方独立发债之前，要对已有的地方债务进行摸底清算，分类、分阶段处理，避免新旧债的混淆及责任的转嫁。二是建立地方政府债务的统计、报告和风险监测体系。目前，地方政府债务的有关数据分散于不同部门，统计口径也有很大差别，可通过建立一个标准化的、口径一致的地方债务监测体系，掌握债务的总体情况，来加强政府债务的管理。
(2)通过事前、事中、事后公债管理环节的操作设计，健全公债市场运行行政监控机制。
一是实施中央宏观调控、限额管理制度。国家通过对发债总量的控制和各省发债限额协调分配，使其与国家产业政策、财政金融秩序相协调，并对某些地方不符合实际发债行为进行及时纠正。二是完善审计监督制度。审计部门要充分发挥其职能，对地方公债的发行、购销、用途及偿还过程进行全面的审计，以规范、约束地方政府行为。三是建立追溯问责制度。通过建立地方发债的责任追究与处罚制度，有效解决地方领导执政的短期性与地方还债的长期性之间的矛盾。
(3)通过引入市场监管机制，用社会评价体系来规范地方公债市场运行。
一是加强信息披露机制建设。建立规范的信息披露制度一方面能增强中央政府评估地方政府债务规模的预测能力，及时防范、化解地方债务风险。另一方面政府负债情况的社会披露，也有助于公众和市场对政府的财政状况进行监督。二是建立信用评级制度。通过信用评级机构的信用评价来解决不同地区财政风险差异与政府和投资者之间信息不对称的问题，以促进地方公债市场自我约束发展。
(4)引入债券保险制度，防范金融风险。地方政府债券与其他金融债券一样存在信用风险，通过保险公司的作用，可使债券的安全性和信用度得以提高，从而有利于地方公债的发行，防范金融风险。
关键词：地方公债；建设；思考
一、地方公债的含义
公债指的是政府为筹措财政资金，凭借其信用按照一定程序向投资者出具的，承诺在一定时期支付利息和到期偿还本金的一种格式化的债权债务凭证。按发行主体的不同，公债可分为中央债(又称国债)和地方债。其中，地方公债一般是地方政府在经常性财政收支不足的情况下，为满足地方经济与社会公益事业发展的需要，按照有关法律规定向社会发行的一种债券。在西方发达国家，通常把它称为市政债券，由地方政府或其授权代理机构发行，用于当地城市基础设施和社会公益性项目建设。现在，我国地方政府无权以自身名义发行债务，故人们常将公债与国债等同起来。
二、发行地方公债的意义
1 有利于理顺财政管理体制，匹配收入和支出的对应关系。
一是有利于清晰界定中央与地方的事权、财权关系，减轻中央财政的负担。1994年“分税制”财政体制的建立，使中央政府集中了全国大部分财力，地方政府财力却相对不足。为缓解地方经济建设资金压力，中央政府采取了代发地方公债和默许地方政府建立融资平台融资的做法。中央政府代发地方公债，中央政府仍然是名义上的发债主体，债务风险最终还是中央政府承担，与发行国债无异。地方融资平台融资，满足了地方建设资金的迫切需要，但也形成了以地方财力为支撑的的地方政府债务体系，不利于地方债务的管理。因而放松对地方举债权的限制，既有利于清晰界定中央与地方的事权、财权关系，也有利于缓解中央财政的压力。二是有利于政府提供公共物品的费用支出与服务收入之间在时间上相匹配。地方性公共物品的供给主体是地方政府，许多公共物品尤其是基础设施类的公共物品，一般具有一次性投资规模大和使用年限长的特点。如果仅靠建设使用期内的税收和其他政府收入，既不可能满足建设的资金需求，也会加大建设期内纳税人的负担。而通过发债融资使债务负担在受益期进行分摊，则可较好的解决税收收入与长期经济建设支出在时间上的错配问题。
2 有利于丰富、活跃债券市场，推动中国资本市场均衡发展。一是有利于我国债券市场结构的完善。国外成熟的债券市场中，除国债、金融债和公司债外，地方公债是重要的融资工具。地方公债通过信用形式为地方政府筹集资金，不但增强了地方政府的配置职能，还丰富了资本市场的交易品种。二是有利于分散金融市场风险。多年来，我国的基础设施建设主要采取以银行贷款为主的间接融资方式。长此下去，融资风险主要集中在银行业，不利于全社会资本的有效配置。三是有利于推动中国投融资体制改革，提高政府投资项目的资金配置效率。地方政府独立发债会对资金使用承担的责任和风险更加关注，最终达到提高资金配置效率的目的。四是地方公债市场需求前景广阔。地方公债以地方政府信用为保证，以项目的未来收入为基础，安全性高，收益稳定，通过合理设计与操作，能够成为高质量的债券品种。
3 有利于清正廉洁高效透明政府建设
一是债券市场公开、公正与公平的信息披露机制，增强了地方财政收支行为的透明度，这在一定程度上约束政府更加注重资金的节约、减少浪费与腐败。二是在市场因素的约束下，地方政府为提高其融资能力也必将更加注重资金的使用效率，提高信誉等级，增加投资者的信心。以上这些都会大大有利于清正廉洁高效透明政府的建设，进而提高政府的运行效率，更好的为社会公众服务。
4 有利于规范政府融资行为，减轻对民间资本的挤出效应
一是中央代地方发行公债，加重了公债资金分配的行政性，会弱化地方政府的偿债责任。二是一些地方政府為从银行筹措到资金，多采取将用于偿债的财政资金进行重复担保的方式，并将高额短期资金用于一些长期的市政建设项目。资金的高杠杆和资金回收与支付时间的错配导致银行承受较大风险。三是一些地方融资平台公司以企业债形式筹资，对一些亟需融资的生产性企业产生了“挤出效应”。而通过地方公债融资则能比较好的解决非正常渠道融资，所带来的累积债务风险危害问题，并能减轻地方经济建设效率不高的代价。
三、我国地方公债市场建设存在的障碍
1 法律保障瓶颈制约。我国《预算法》第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。《担保法》第8条“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或国际经济组织贷款进行转贷的除外”规定，政府提供的担保因违反了前述强制性规定而无效。这些规定从法律上否定了我国地方政府发行公债的合法性。法律是发行地方公债的依据，是地方政府发债最为重要的条件。没有完备的法律做后盾，放开地方公债发行，就有可能造成地方公债的发行随着领导人意志的改变而改变。缺乏有效法律的保障成为制约我国地方公债发行的瓶颈。
2 中央与地方的财权与事权划分不十分合理、明确和规范。我国现阶段中央与地方的事权和财权划分不够规范，地方财政负债缺乏强有力的制度约束。在地方财政不独立的背景下，中央财政往往成为地方负债的最终实际债务人。这就使得地方政府发债的主体资格成为问题。
3 缺乏有效的约束与监督机制，透明度和信息披露要求不达标。现阶段，我国地方政府对债务进行管理的有效监督机制还没有形成。在债务期限与任期制不匹配、偿债责任不明确的前提下，地方领导人有强烈的发展经济、改善市政基础设施的政绩倾向。加之在现有政治体制下，地方政府和立法机构容易出现合谋，使得地方政府在缺乏足够硬的债务约束下，发行地方债券存在较大的道德风险。同时，在目前地方政府普遍负有较大隐性债务的背景下，地方财政的透明度难以提高，地方债券的信息披露要求不能达标。
4 地方政府财务状况不理想，缺乏明确的偿还与救援机制。一是目前我国地方政府债务负担普遍较大，财政状况不甚理想，债务的偿还面临极大压力。二是地方公债一般是在地区范围内发行，购买者主要是当地投资者，在地方政府信用存在一些问题的情况下，使得地方政府公债的发行面临严峻的市场考验。三是我国公债市场现今还缺乏明确的偿还与救援机制，难以抵御严重的债务风险。
四、如何建设
1 根据国情选择合适的债务管理模式，循序渐进确立我国地方公债的发展路径。
Teresa和Craig(1997)在国际比较的基础上，将世界各国地方政府债务的监管划分为四种类型，分别为市场约束模式、 合作管理模式、制度约束模式和行政控制模式。市场约束模式是指中央对地方政府债务管理不作限制规定，由地方政府基于市场秩序自我约束举借债务；合作管理模式是指地方政府通过参与宏观经济政策目标及其相关指标的制定，与中央政府就各级政府的总赤字目标以及收支项目的增减情况达成协议；制度约束模式是指通过法律条款及财经法规对地方政府借款实行管理和控制；行政控制模式是指中央政府运用行政手段管理地方政府债务，控制范围涉及债务规模、单笔借款、中央转贷地方等。就我国目前发债的先行条件来看，采取合作模式与制度约束相结合的模式比较适合我国国情，这两种模式的结合既能有利于加強国家对地方政府债务的监控管理，又有利于地方政府对债务的自主运行管理；既有利于我国债务管理制度的完善，又有利于债务管理向市场约束模式的转变，最终通过市场来调节地方公债发行，达到资源的优化配置。其实施路径可采取先借鉴合作模式中的中央总量控制地方发债规模和结构，对地方公债发行进行宏观指导；制度约束中通过完善法律法规来规范地方公债发行的方式、方法及运行机制问题，来初步运行地方公债市场；待地方政府财政情况的覆盖面、质量和时效性都达到一定的程度，我国社会主义市场经济体制完善时，完全采取市场约束模式来运行地方公债市场的循序渐进的地方公债市场发展路径。
2 进行制度建设，解决制约地方公债发行的瓶颈问题。
(1)修改和制定相关法律法规，为地方发债提供法律保障和监管依据。一是修改《预算法》和《担保法》中禁止地方政府发债和提供担保的规定，授予地方政府发债权。二是制定、颁布《地方债券法》，对地方举债的主体资格、门槛标准、报批程序、发行规模、资金用途等作出规定。
(2)理顺事权、改革财税管理体制，为地方公债发行提供财力保障。通过深化分税制改革，从体制上明确界定各级政府事权范围，按照事权与财权相匹配的原则划分财权，赋予地方相应的税收管理权，确保地方税源稳定，使之具备偿债的财力。
(3)加强中央政府对地方政府债务的宏观管理，颁布地方发债的财政规则，防范债务风险。中央政府可总量控制地方发债规模和结构，对地方公债发行进行宏观指导，让各省根据自己的实际情况细化发债规则，以实现中央与地方联动进行债务管理共防债务风险的机制。
3 搭建地方公债市场运行技术平台，确立有效的地方公债运行内控制度，防范金融风险。
(1)理清地方债务市场现状，搭建好地方公债市场运行技术平台。
一是理清地方债务现状，分类化解历史旧账。在地方独立发债之前，要对已有的地方债务进行摸底清算，分类、分阶段处理，避免新旧债的混淆及责任的转嫁。二是建立地方政府债务的统计、报告和风险监测体系。目前，地方政府债务的有关数据分散于不同部门，统计口径也有很大差别，可通过建立一个标准化的、口径一致的地方债务监测体系，掌握债务的总体情况，来加强政府债务的管理。
(2)通过事前、事中、事后公债管理环节的操作设计，健全公债市场运行行政监控机制。
一是实施中央宏观调控、限额管理制度。国家通过对发债总量的控制和各省发债限额协调分配，使其与国家产业政策、财政金融秩序相协调，并对某些地方不符合实际发债行为进行及时纠正。二是完善审计监督制度。审计部门要充分发挥其职能，对地方公债的发行、购销、用途及偿还过程进行全面的审计，以规范、约束地方政府行为。三是建立追溯问责制度。通过建立地方发债的责任追究与处罚制度，有效解决地方领导执政的短期性与地方还债的长期性之间的矛盾。
(3)通过引入市场监管机制，用社会评价体系来规范地方公债市场运行。
一是加强信息披露机制建设。建立规范的信息披露制度一方面能增强中央政府评估地方政府债务规模的预测能力，及时防范、化解地方债务风险。另一方面政府负债情况的社会披露，也有助于公众和市场对政府的财政状况进行监督。二是建立信用评级制度。通过信用评级机构的信用评价来解决不同地区财政风险差异与政府和投资者之间信息不对称的问题，以促进地方公债市场自我约束发展。
(4)引入债券保险制度，防范金融风险。地方政府债券与其他金融债券一样存在信用风险，通过保险公司的作用，可使债券的安全性和信用度得以提高，从而有利于地方公债的发行，防范金融风险。