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摘 要：近年来，生态环境保护受到党和国家的高度关注，我国检察机关积极履行检察公益诉讼职能，落实检察职能在生态环境保护中的重要作用，对生态环境进行司法保护。本文立足秦岭生态环境保护现状，结合检察工作实践，以检察环境公益诉讼制度为切入点，完善陕西省检察机关在秦岭生态环境保护方面发挥的作用。
关键词：检察机关;秦岭;生态保护;公益诉讼
一、陕西省检察机关对秦岭生态环境保护现状
保护秦岭生态环境，不仅关系陕西省的发展和还关乎全国大局。陕西省各级检察机关深刻认识到秦岭生态环境保护的重要性、紧迫性，基于其公益保护职能，对秦岭生态环境的保护也采取了一系列的措施。首先2019年陕西省人民检察院研究制定了《关于充分发挥检察职能全面加强秦岭生态环境保护工作措施》，此外陕西省检察院根据本省生态环境保护地域特点和检察公益诉讼工作规律，制定出台《关于发挥检察公益诉讼职能推进秦岭生态环境保护的指导意见（试行）》，为全面加强秦岭生态环境保护工作提供强有力的司法保障。其次，近两年陕西省检察机关通过开展秦岭生态环境保护专项活动，设置秦岭生态环境保护检察室，并于2019年成立了秦岭生态司法保护基地。通过驻派检察室，深入摸排破坏生态环境公益诉讼案件线索，充分发挥检察机关在生态环境保护方面的职能作用，积极参与到秦岭生态环境保护工作中来。最后，陕西省检察机关积极发挥检察公益诉讼职能，自2019年以来，陕西省检察机关突出重点、深化监督，共发现涉秦岭生态环境保护线索970件，提出检察建议913件，起诉39件[8]。陕西省检察机关通过一系列举措，有力的推动了秦岭生态检察工作的开展，取得了初步成效。但是目前秦岭北麓生态环境治理中还存在一系列突出问题，旅游区建设违法建筑、非法挖沙、污染河水、毁林开荒、非法采矿等现象仍然存在。
二、陕西省检察机关提起环境公益诉讼的焦点问题分析
（一）线索发现
案件线索是检察机关提起公益诉讼试点工作的基础，而摸排出高质量的公益诉讼案件线索是案件办理的先导。《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》对案件线索的发现、评估和管理做了具体的规定：民事公益诉讼案件线索限于检察机关在履行职责中发现的情形，即检察机关各业务部门在履行职责中，发现有破坏生态环境和资源保护行为的，应当将案件线索及有关材料及时移送公益诉讼案件办理部门。公益诉讼案件办理部门在收到案件线索后虽其真实性、可查性以及风险性进行初步审查评估，将符合标准的案件线索交由公益诉讼案件办理部门进行统一的备案管理。
目前，我国环境公益诉讼实践中发现案件线索的做法主要有以下几种：一是充分利用“两法衔接”平台，通过对行政执法单位已生效的处罚决定进行审查发现线索或者从环保、林业等部门已经督办的案件中发现线索;二是检察机关通过其履行生态保护检察工作中发现线索，即通过;三是通过对各种新闻媒介及电子平台的关注，以及走访群众的方式积极发现案件线索，例如检察机关干警通过网络浏览关注群眾在网络媒体上发布的当地环境污染、生态破坏等侵害公益事件的反映，及时获得公益诉讼案件线索。 但通过近几年检察机关提起环境民事公益诉讼司法实践，我们可以发现检察机关在案件线索发现环节还面临一定的困境，主要表现在线索来源渠道来源过窄，主要靠检察机关主动去寻找案件线索。此外还存在检察机关干警发现线索的敏锐度不够以及发现的案件线索质量过低的情况。
（二）诉前程序
环境民事公益诉讼诉前程序主要是检察机关通过向法律规定的机关或有关组织签发督促起诉意见书或者检察建议书，督促相关主体在一定期限内提出诉讼或纠正违法行为，维护国家利益和社会公共利益，并及时将办理情况书面回复检察机关，该程序是检察机关解决公益受损问题的一种重要方式。在环境民事公益诉讼实践中，通过诉前检察建议纠正了绝大部分因破坏生态或污染环境致使公益受损问题。
目前在实践中，环境民事公益诉讼诉前程序仍存在一定的问题。主要是检察建议的可操作性不强。根据规定，机关和组织应当在收到督促起诉意见书或检察建议书一个月内办理并书面回复检察机关，从客观上来看，一些行政机关或有关组织可能无法在这么短的期限内完成被督促或被建议的工作。且检察机关缺乏对检察建议执行情况的跟踪监督，一些社会组织在接受建议后，虽在期限内对检察机关进行了书面回复，但在后期因各种因素多出现迟诉甚至不诉的情况，不利于问题的有效解决。
（三）举证责任
目前我国的法律法规并没有对检察机关在环境民事公益诉讼中的举证责任有特别的规定，故检察机关在环境民事公益诉讼中的举证责任的分配主要有“谁主张，谁举证”和举证责任倒置两种，就目前我国的司法实践看来，检察机关承担了较重的举证责任。但在环境民事公益诉讼中，环境污染、生态破坏因具有间接性，积累性、潜伏性、长期性、滞后性的特点导致其侵害的主体众多，侵害范围广，证据难以收集。且检察机关在环境民事公益诉讼中，是代表公共利益提起诉讼的，并不是直接利益的损害者，其介入诉讼的时间较晚，在很多情况下，一些重要的证据容易由被告掌握。虽然相关法律赋予检察机关调查核实权，但该权力并不具有强制性且是有限的，此外法律对行政机关、其他组织以及个人不配合检察机关调查取证的后果以及补救的措施并没有明确的规定。故在实务中，仍存在检察机关因受限而不能自行调取证据以致举证困难的情形。
三、对陕西省检察机关推进秦岭生态环境保护的建议
1.扩展案件线索收集渠道。首先陕西省检察机关要主动作为，通过实地查看，集中摸排涉及秦岭生态环境和资源保护等领域的公益诉讼案件线索。其次，开通秦岭生态环境线索举报平台和举报热线，并通过对举报者给予一定的物质奖励来鼓励当地群众向陕西省检察机关积极提供其发现的案件线索，助力检察机关对生态环境保护工作的开展。最后陕西省检察机关应当建立同省内相关主管部门及有关组织的沟通协调机制，建立有关案件线索双向移送及办案协作机制，通过相关行政执法信息和数据库的开放，实现案件信息共享，完善环境公益诉讼相关线索移送。 2.规范诉前程序，积极发挥检察建议作用。陕西省检察机关还要进一步完善诉前程序检察建议的制发程序，规范其格式内容，适当延长整改期限，还要加强对发出的督促起诉书和检察建议书的回复和整改情况跟进监督，以确保诉前程序办案质量，以更好的发挥对秦岭生态环境保护的检察职能。
3.加强与高校的联系，提升秦岭生态环境司法保护工作水平。环境民事公益诉讼中会涉及到大量有关环境污染、生态破坏方面的专业知识，陕西省检察机关可以同省内诸多高校建立合作机制，加强联系，借助高校平台对检察机关人员进行专业知识及技能培训，提高其业务能力水平。此外陕西省检察机关可以加强同省内政法高校的合作，通过建立相关实践研究基地，借助校内优秀专家学者的力量进一步提升省内检察机关公益诉讼检察监督能力与水平。
4.积极探索跨省区工作协作机制。秦岭东西绵延千余公里，跨越中国陕西、甘肃、四川、山西、河南数个省份。陕西省检察机关开展秦岭生态环境保护工作时，应当积极探索跨省区秦岭保护工作协作机制，可以同甘肅、四川、河南、山西各省的相关检察院联合开展专项监督活动，互相学习交流公益诉讼工作特别是对秦岭生态环境保护的经验和做法，取长补短，进一步提升了检察公益诉讼工作水平。
5.加大宣传力度，鼓励民众和有关组织积极参与秦岭生态环境保护。陕西省检察机关可以通过开展保护秦岭生态环境的法律宣传活动，向群众发放检察公益诉讼以及秦岭生态环境保护相关法律政策制度宣传单，增强相关主体依法、合法开发利用秦岭资源的意识，助力形成全社会共同关注秦岭生态文明建设的良好氛围。
四、结语
为了深入贯彻习近平总书记来陕考察重要讲话精神，严格落实关于秦岭生态环境保护的重要指示精神，陕西省检察机关要发挥好检察公益保护的作用，提高全省检察机关保护秦岭生态环境工作水平的方法与途径，充分发挥检察公益诉讼职能，深入推进陕西省环境民事公益诉讼试点工作，切实保护秦岭生态环境和自然资源，促进我国秦岭生态环境资源的可持续发展，守护秦岭的绿水青山。
参考文献：
[1] 孙洪.检察机关参与环境公益诉讼的程序研究[M].北京：法律出版社，2014.
[2] 最高人民检察院民事行政检察厅.检察机关提起公益诉讼实践与探索[M].北京：中国检察出版社，2017.
[3] 肖康康.环境民事公益诉讼诉前程序之反思与重构—基于学理和实践的视角[J].洛阳理工学院学报（ 社会科学版），2019（5）.
[4] 陈海嵩.环境民事公益诉讼程序规则的争议与完善[J].政法论丛，2017（3）.
[5] 肖建国，蔡梦非.环境公益诉讼诉前程序模式设计与路径选择[J].人民司法（应用），2017（13）.
[6] 张建伟.检察机关提起环境公益诉讼若干问题研究 [M]//曾晓东，周珂.中国环境法治·2011年卷（上）北京：法律出版社，2011.
[7] 杨秀清，谢凡.环境民事公益诉讼法律适用困境及其破解[J].河北法学，2020（5）
关键词：检察机关;秦岭;生态保护;公益诉讼
一、陕西省检察机关对秦岭生态环境保护现状
保护秦岭生态环境，不仅关系陕西省的发展和还关乎全国大局。陕西省各级检察机关深刻认识到秦岭生态环境保护的重要性、紧迫性，基于其公益保护职能，对秦岭生态环境的保护也采取了一系列的措施。首先2019年陕西省人民检察院研究制定了《关于充分发挥检察职能全面加强秦岭生态环境保护工作措施》，此外陕西省检察院根据本省生态环境保护地域特点和检察公益诉讼工作规律，制定出台《关于发挥检察公益诉讼职能推进秦岭生态环境保护的指导意见（试行）》，为全面加强秦岭生态环境保护工作提供强有力的司法保障。其次，近两年陕西省检察机关通过开展秦岭生态环境保护专项活动，设置秦岭生态环境保护检察室，并于2019年成立了秦岭生态司法保护基地。通过驻派检察室，深入摸排破坏生态环境公益诉讼案件线索，充分发挥检察机关在生态环境保护方面的职能作用，积极参与到秦岭生态环境保护工作中来。最后，陕西省检察机关积极发挥检察公益诉讼职能，自2019年以来，陕西省检察机关突出重点、深化监督，共发现涉秦岭生态环境保护线索970件，提出检察建议913件，起诉39件[8]。陕西省检察机关通过一系列举措，有力的推动了秦岭生态检察工作的开展，取得了初步成效。但是目前秦岭北麓生态环境治理中还存在一系列突出问题，旅游区建设违法建筑、非法挖沙、污染河水、毁林开荒、非法采矿等现象仍然存在。
二、陕西省检察机关提起环境公益诉讼的焦点问题分析
（一）线索发现
案件线索是检察机关提起公益诉讼试点工作的基础，而摸排出高质量的公益诉讼案件线索是案件办理的先导。《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》对案件线索的发现、评估和管理做了具体的规定：民事公益诉讼案件线索限于检察机关在履行职责中发现的情形，即检察机关各业务部门在履行职责中，发现有破坏生态环境和资源保护行为的，应当将案件线索及有关材料及时移送公益诉讼案件办理部门。公益诉讼案件办理部门在收到案件线索后虽其真实性、可查性以及风险性进行初步审查评估，将符合标准的案件线索交由公益诉讼案件办理部门进行统一的备案管理。
目前，我国环境公益诉讼实践中发现案件线索的做法主要有以下几种：一是充分利用“两法衔接”平台，通过对行政执法单位已生效的处罚决定进行审查发现线索或者从环保、林业等部门已经督办的案件中发现线索;二是检察机关通过其履行生态保护检察工作中发现线索，即通过;三是通过对各种新闻媒介及电子平台的关注，以及走访群众的方式积极发现案件线索，例如检察机关干警通过网络浏览关注群眾在网络媒体上发布的当地环境污染、生态破坏等侵害公益事件的反映，及时获得公益诉讼案件线索。 但通过近几年检察机关提起环境民事公益诉讼司法实践，我们可以发现检察机关在案件线索发现环节还面临一定的困境，主要表现在线索来源渠道来源过窄，主要靠检察机关主动去寻找案件线索。此外还存在检察机关干警发现线索的敏锐度不够以及发现的案件线索质量过低的情况。
（二）诉前程序
环境民事公益诉讼诉前程序主要是检察机关通过向法律规定的机关或有关组织签发督促起诉意见书或者检察建议书，督促相关主体在一定期限内提出诉讼或纠正违法行为，维护国家利益和社会公共利益，并及时将办理情况书面回复检察机关，该程序是检察机关解决公益受损问题的一种重要方式。在环境民事公益诉讼实践中，通过诉前检察建议纠正了绝大部分因破坏生态或污染环境致使公益受损问题。
目前在实践中，环境民事公益诉讼诉前程序仍存在一定的问题。主要是检察建议的可操作性不强。根据规定，机关和组织应当在收到督促起诉意见书或检察建议书一个月内办理并书面回复检察机关，从客观上来看，一些行政机关或有关组织可能无法在这么短的期限内完成被督促或被建议的工作。且检察机关缺乏对检察建议执行情况的跟踪监督，一些社会组织在接受建议后，虽在期限内对检察机关进行了书面回复，但在后期因各种因素多出现迟诉甚至不诉的情况，不利于问题的有效解决。
（三）举证责任
目前我国的法律法规并没有对检察机关在环境民事公益诉讼中的举证责任有特别的规定，故检察机关在环境民事公益诉讼中的举证责任的分配主要有“谁主张，谁举证”和举证责任倒置两种，就目前我国的司法实践看来，检察机关承担了较重的举证责任。但在环境民事公益诉讼中，环境污染、生态破坏因具有间接性，积累性、潜伏性、长期性、滞后性的特点导致其侵害的主体众多，侵害范围广，证据难以收集。且检察机关在环境民事公益诉讼中，是代表公共利益提起诉讼的，并不是直接利益的损害者，其介入诉讼的时间较晚，在很多情况下，一些重要的证据容易由被告掌握。虽然相关法律赋予检察机关调查核实权，但该权力并不具有强制性且是有限的，此外法律对行政机关、其他组织以及个人不配合检察机关调查取证的后果以及补救的措施并没有明确的规定。故在实务中，仍存在检察机关因受限而不能自行调取证据以致举证困难的情形。
三、对陕西省检察机关推进秦岭生态环境保护的建议
1.扩展案件线索收集渠道。首先陕西省检察机关要主动作为，通过实地查看，集中摸排涉及秦岭生态环境和资源保护等领域的公益诉讼案件线索。其次，开通秦岭生态环境线索举报平台和举报热线，并通过对举报者给予一定的物质奖励来鼓励当地群众向陕西省检察机关积极提供其发现的案件线索，助力检察机关对生态环境保护工作的开展。最后陕西省检察机关应当建立同省内相关主管部门及有关组织的沟通协调机制，建立有关案件线索双向移送及办案协作机制，通过相关行政执法信息和数据库的开放，实现案件信息共享，完善环境公益诉讼相关线索移送。 2.规范诉前程序，积极发挥检察建议作用。陕西省检察机关还要进一步完善诉前程序检察建议的制发程序，规范其格式内容，适当延长整改期限，还要加强对发出的督促起诉书和检察建议书的回复和整改情况跟进监督，以确保诉前程序办案质量，以更好的发挥对秦岭生态环境保护的检察职能。
3.加强与高校的联系，提升秦岭生态环境司法保护工作水平。环境民事公益诉讼中会涉及到大量有关环境污染、生态破坏方面的专业知识，陕西省检察机关可以同省内诸多高校建立合作机制，加强联系，借助高校平台对检察机关人员进行专业知识及技能培训，提高其业务能力水平。此外陕西省检察机关可以加强同省内政法高校的合作，通过建立相关实践研究基地，借助校内优秀专家学者的力量进一步提升省内检察机关公益诉讼检察监督能力与水平。
4.积极探索跨省区工作协作机制。秦岭东西绵延千余公里，跨越中国陕西、甘肃、四川、山西、河南数个省份。陕西省检察机关开展秦岭生态环境保护工作时，应当积极探索跨省区秦岭保护工作协作机制，可以同甘肅、四川、河南、山西各省的相关检察院联合开展专项监督活动，互相学习交流公益诉讼工作特别是对秦岭生态环境保护的经验和做法，取长补短，进一步提升了检察公益诉讼工作水平。
5.加大宣传力度，鼓励民众和有关组织积极参与秦岭生态环境保护。陕西省检察机关可以通过开展保护秦岭生态环境的法律宣传活动，向群众发放检察公益诉讼以及秦岭生态环境保护相关法律政策制度宣传单，增强相关主体依法、合法开发利用秦岭资源的意识，助力形成全社会共同关注秦岭生态文明建设的良好氛围。
四、结语
为了深入贯彻习近平总书记来陕考察重要讲话精神，严格落实关于秦岭生态环境保护的重要指示精神，陕西省检察机关要发挥好检察公益保护的作用，提高全省检察机关保护秦岭生态环境工作水平的方法与途径，充分发挥检察公益诉讼职能，深入推进陕西省环境民事公益诉讼试点工作，切实保护秦岭生态环境和自然资源，促进我国秦岭生态环境资源的可持续发展，守护秦岭的绿水青山。
参考文献：
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[2] 最高人民检察院民事行政检察厅.检察机关提起公益诉讼实践与探索[M].北京：中国检察出版社，2017.
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[4] 陈海嵩.环境民事公益诉讼程序规则的争议与完善[J].政法论丛，2017（3）.
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