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【摘 要】近几年来，我国各地陆续出现过不少令人痛心的校车安全事故，本文以2011年甘肃正宁校车事故为例，分析了我国校车事故中多个参与主体存在的问题，从法律、体制等方面探讨了校车安全管理中多元主体协同难以实现的原因，并提出了实现多元主体有效协同的相关改进意见和建议。
【关键词】校车安全；多元主体协同；应急管理
近年来，我国各地陆续出现不少令人痛心的校车安全事故。如2011年11月16日上午，甘肃省庆阳市正宁县榆林子镇一辆货车与当地小博士幼儿园校车迎面相撞，共造成21人死亡、43人受伤，其中19名死者是幼儿，场面惨烈。触目惊心的数字对我国的校车安全打上了一个巨大的问号。
1 从多元主体角度分析正宁校车事故中反映的问题
1.1 学校
1.1.1 相关责任人安全意识淡薄
一辆核载9人的面包车，驾驶员竟载了64人，且事发当时，这辆校车正左道超速逆行。另外，园内共737名孩子，却只有4辆校车接送。幼儿园私自将9座改装为无座，孩子们只能站立在车中。
1.1.2 学校经费不足，财政紧张
由于学前教育不属于义务教育，民办私立学校获得的政府补贴少，学费也不高，经费一直比较紧张，园方无力增添新的校车。
1.2 政府
1.2.1 相关部门监管不力
当地人称，本地司机违章现象普遍，交警常常是罚完钱便放行。小博士幼儿园校车超载现象存在已久，家长向有关部门反映也无人治理。幼儿园方面则称，有关部门从未到学校来进行过安全检查。
1.2.2 教育资源投入不足
（1）教育资源缺乏
我国的教育经费投入总量虽然在逐年增加，但在庞大的学生数量面前依然捉襟见肘。另外，教育投入的分配严重不均衡，我国使用校车的一般都是中西部经济欠发达地区，其本身经济能力有限，又难以得到国家财政在教育方面的扶持，地方政府不得不将权力和责任边界模糊，将交通成本转嫁到了学校和家长身上。
（2）“撤点并校”的政策背景
2001年，国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，要求大量撤销农村原有的中小学，使学生集中到小部分乡镇学校。农村学生上学平均距离延长，成本低且较灵活的校车成为接送孩子的最优选择。正宁县的幼儿园均位于县城或乡镇中心，只有不到10%的孩子会因为地理条件便利、经济条件稍好等原因去县城或乡镇上幼儿园。
1.3 家长
此次事故中伤亡的多为留守儿童，父母常年在外，家中年迈的老人又无力每天接送，孩子上学只能依赖校车。此外，乡镇中多数人家并不富裕，孩子乘坐校车虽存在安全隐患，但可以降低出行成本，也是家长们无奈之下的选择。
1.4 社会力量
9点15左右事发时，现场村民及时参与抢救，但直到9点39分才有人拨打110，最佳救援时间有所延误。村民们相关安全意识还有待提高。
此外，我国媒体在前期预防宣传、舆论监督等方面还有很多不足。而企业、社会组织、志愿者、社区等社会力量在校车安全问题中的参与十分有限。在此次事件引起全国广泛关注之后，仅有长庆油田采油二厂为新开的榆林子镇幼儿园捐赠了一辆45座的校车。
2 校车安全事故中多元主体协同难的原因
2.1 缺乏相关法律法规保障
我国于2012年4月才正式出台第一部《校车安全管理条例》，此前校车监管方面的法规一直是空白。法律不健全、缺乏多渠道共同参与和承担各自责任的规范，使得多元参与行为呈无法可依的无序状态。
放眼国外，美国为校车制定的法律有500多项，明确规定了校车的“优先权”。[1]日本各地方政府通过制定校车运行规则，明确地方政府、乘车学生、校车司机等各方责任。
2.2 传统体制结构的制约
长期以来，我国的应急管理体系都是构建在“大政府、小社会”传统全能政府理念之下，政府作为唯一的管理中心控制所有社会资源。虽然现在我国已开始强调转变政府职能，但长期形成的体制和观念难以在短期内彻底消除，社会受到的制度性压抑仍有待缓解，其他管理主体对资源的掌握和控制力仍不成熟。
2.3 多元主体协同平台缺失
2.3.1 缺乏统一的校车运营管理模式
目前我国存在的校车运营管理模式主要有三类：完全市场化模式、半市场模式和政府主导。校车供给作为政府公共服务，目前只在少数地区试点。没有统一的运营管理模式，也就难以将各方的职责、权限划归到位。
2.3.2 多元主体协同无制度保障
在我国目前的危机事件中，除政府之外的多元主体参与往往带有被动和政治动员色彩，通常是政府统一部署安排，随意性很大。缺乏相关制度保障，也就难以令多元主体积极主动地参与其中，往往只对涉及切身利益的事务参与热情较高。
2.4 安全意识淡薄
安全意识淡薄问题普遍存在。相关部门监管不力；学校及家长将孩子的人身安全与问题校车相连；校车驾驶员随意改装车辆、不按交规行使；媒体关注重大事故的播报，却缺少平日对公众的宣传教育；社会力量无法正确认识自己应承担的社会责任等。
3 如何有效实现校车安全管理中的多元主体协同
3.1 建立健全相关法律法规
尽快完善立法，明确校车地位，为多元主体的参与和协同提供准则，对其权力与职责、行为规则、监督关系等进行权威规定，使政府、企业、媒体、社会组织、社区等的参与权落到实处，及时化解不同主体之间的矛盾。
3.2 完善多元主體协同机制
确立统一的校车运营模式，对校车设计和制造做出明确规定，将购置、运营等费用纳入财政管理体系。构建以政府为核心的公共危机管理权责分配机制；加强协同治理的资源保障，全方位调动人力物力等社会资源；搭建协同治理的信息平台，将地方公共危机管理指挥中心和财政、公安、消防、医疗等相关部门，及各种救援机构都纳入到智能化信息处理和通讯平台中[2]，充分而高效地协调各方力量。
3.3 加强安全意识
有必要对校车驾驶人员采取严格的准入制度，进行岗前培训和例行检查认证。长期坚持在学校中开展安全教育，提升学生及家长安全意识。另外，媒体也要加强对交通安全的宣传，配合政府做好公共安全教育，重视对相关部门的舆论监督，尽量避免在悲剧发生之后再做“事后诸葛亮”。
4 结语
校车的安全管理不可一蹴而就，也不是政府一方的“独角戏”，需要在法制背景下，由政府联合学校家长、媒体、企业、社会组织、社区、志愿者等多方力量长期协同进行。我国的校车安全管理依然任重而道远。
参考文献：
[1] 丁芝华：《美国的校车安全立法研究》，《道路交通与安全》，2010年第1期
[2] 张立荣，冷向明：《协同治理与我国公共危机管理模式创新——基于协同理论的视角》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版），2008年第2期
【关键词】校车安全；多元主体协同；应急管理
近年来，我国各地陆续出现不少令人痛心的校车安全事故。如2011年11月16日上午，甘肃省庆阳市正宁县榆林子镇一辆货车与当地小博士幼儿园校车迎面相撞，共造成21人死亡、43人受伤，其中19名死者是幼儿，场面惨烈。触目惊心的数字对我国的校车安全打上了一个巨大的问号。
1 从多元主体角度分析正宁校车事故中反映的问题
1.1 学校
1.1.1 相关责任人安全意识淡薄
一辆核载9人的面包车，驾驶员竟载了64人，且事发当时，这辆校车正左道超速逆行。另外，园内共737名孩子，却只有4辆校车接送。幼儿园私自将9座改装为无座，孩子们只能站立在车中。
1.1.2 学校经费不足，财政紧张
由于学前教育不属于义务教育，民办私立学校获得的政府补贴少，学费也不高，经费一直比较紧张，园方无力增添新的校车。
1.2 政府
1.2.1 相关部门监管不力
当地人称，本地司机违章现象普遍，交警常常是罚完钱便放行。小博士幼儿园校车超载现象存在已久，家长向有关部门反映也无人治理。幼儿园方面则称，有关部门从未到学校来进行过安全检查。
1.2.2 教育资源投入不足
（1）教育资源缺乏
我国的教育经费投入总量虽然在逐年增加，但在庞大的学生数量面前依然捉襟见肘。另外，教育投入的分配严重不均衡，我国使用校车的一般都是中西部经济欠发达地区，其本身经济能力有限，又难以得到国家财政在教育方面的扶持，地方政府不得不将权力和责任边界模糊，将交通成本转嫁到了学校和家长身上。
（2）“撤点并校”的政策背景
2001年，国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，要求大量撤销农村原有的中小学，使学生集中到小部分乡镇学校。农村学生上学平均距离延长，成本低且较灵活的校车成为接送孩子的最优选择。正宁县的幼儿园均位于县城或乡镇中心，只有不到10%的孩子会因为地理条件便利、经济条件稍好等原因去县城或乡镇上幼儿园。
1.3 家长
此次事故中伤亡的多为留守儿童，父母常年在外，家中年迈的老人又无力每天接送，孩子上学只能依赖校车。此外，乡镇中多数人家并不富裕，孩子乘坐校车虽存在安全隐患，但可以降低出行成本，也是家长们无奈之下的选择。
1.4 社会力量
9点15左右事发时，现场村民及时参与抢救，但直到9点39分才有人拨打110，最佳救援时间有所延误。村民们相关安全意识还有待提高。
此外，我国媒体在前期预防宣传、舆论监督等方面还有很多不足。而企业、社会组织、志愿者、社区等社会力量在校车安全问题中的参与十分有限。在此次事件引起全国广泛关注之后，仅有长庆油田采油二厂为新开的榆林子镇幼儿园捐赠了一辆45座的校车。
2 校车安全事故中多元主体协同难的原因
2.1 缺乏相关法律法规保障
我国于2012年4月才正式出台第一部《校车安全管理条例》，此前校车监管方面的法规一直是空白。法律不健全、缺乏多渠道共同参与和承担各自责任的规范，使得多元参与行为呈无法可依的无序状态。
放眼国外，美国为校车制定的法律有500多项，明确规定了校车的“优先权”。[1]日本各地方政府通过制定校车运行规则，明确地方政府、乘车学生、校车司机等各方责任。
2.2 传统体制结构的制约
长期以来，我国的应急管理体系都是构建在“大政府、小社会”传统全能政府理念之下，政府作为唯一的管理中心控制所有社会资源。虽然现在我国已开始强调转变政府职能，但长期形成的体制和观念难以在短期内彻底消除，社会受到的制度性压抑仍有待缓解，其他管理主体对资源的掌握和控制力仍不成熟。
2.3 多元主体协同平台缺失
2.3.1 缺乏统一的校车运营管理模式
目前我国存在的校车运营管理模式主要有三类：完全市场化模式、半市场模式和政府主导。校车供给作为政府公共服务，目前只在少数地区试点。没有统一的运营管理模式，也就难以将各方的职责、权限划归到位。
2.3.2 多元主体协同无制度保障
在我国目前的危机事件中，除政府之外的多元主体参与往往带有被动和政治动员色彩，通常是政府统一部署安排，随意性很大。缺乏相关制度保障，也就难以令多元主体积极主动地参与其中，往往只对涉及切身利益的事务参与热情较高。
2.4 安全意识淡薄
安全意识淡薄问题普遍存在。相关部门监管不力；学校及家长将孩子的人身安全与问题校车相连；校车驾驶员随意改装车辆、不按交规行使；媒体关注重大事故的播报，却缺少平日对公众的宣传教育；社会力量无法正确认识自己应承担的社会责任等。
3 如何有效实现校车安全管理中的多元主体协同
3.1 建立健全相关法律法规
尽快完善立法，明确校车地位，为多元主体的参与和协同提供准则，对其权力与职责、行为规则、监督关系等进行权威规定，使政府、企业、媒体、社会组织、社区等的参与权落到实处，及时化解不同主体之间的矛盾。
3.2 完善多元主體协同机制
确立统一的校车运营模式，对校车设计和制造做出明确规定，将购置、运营等费用纳入财政管理体系。构建以政府为核心的公共危机管理权责分配机制；加强协同治理的资源保障，全方位调动人力物力等社会资源；搭建协同治理的信息平台，将地方公共危机管理指挥中心和财政、公安、消防、医疗等相关部门，及各种救援机构都纳入到智能化信息处理和通讯平台中[2]，充分而高效地协调各方力量。
3.3 加强安全意识
有必要对校车驾驶人员采取严格的准入制度，进行岗前培训和例行检查认证。长期坚持在学校中开展安全教育，提升学生及家长安全意识。另外，媒体也要加强对交通安全的宣传，配合政府做好公共安全教育，重视对相关部门的舆论监督，尽量避免在悲剧发生之后再做“事后诸葛亮”。
4 结语
校车的安全管理不可一蹴而就，也不是政府一方的“独角戏”，需要在法制背景下，由政府联合学校家长、媒体、企业、社会组织、社区、志愿者等多方力量长期协同进行。我国的校车安全管理依然任重而道远。
参考文献：
[1] 丁芝华：《美国的校车安全立法研究》，《道路交通与安全》，2010年第1期
[2] 张立荣，冷向明：《协同治理与我国公共危机管理模式创新——基于协同理论的视角》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版），2008年第2期