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摘要：当前我国农村义务教育经费的投入在总量以及分配结构上存在缺口，长期制约农村义务教育的发展。导致上述经费投入问题的原因并不单一，涉及到缺乏强有力的法律制度的保障、各方主体的责任不明确以及不完善的财政转移支付监督体系等因素。故建立一套规范、完善的农村义务教育转移支付制度的建立尤为迫切和重要，加快关于义务教育转移支付及经费管理的立法步伐。义务教育法律制度作为政府意志的体现，通过立法来保证义务教育财政经费投入，促进义务教育发展。
关键词：农村义务教育教育经费转移支付法律制度
1 国外义务教育经费转移支付的法律制度
1.1 国外义务教育经费转移支付相关立法的法律地位 以韩国、日本、德国、美国和英国为例，韩国义务教育是由1948年通过的《大韩民国宪法》最先规定的，之后不断得以完善，1971年末公布《地方教育财政交付金法》，把义务教育财政交付金法和地方教育税法结合，实现地方教育财源一体化。1981年制定《教育税法》，并于1982年1月开始征收教育税。同年4月，修订《地方教育财政交付金法》。[1]涵盖经费投入、运用、支付等各个方面，相当完善；根据韩国立法体制，上述《地方教育财政交付金法》等相关法是由国会制定，相当于我国全国人大及其常务委员会。日本1946年的《日本国宪法》、1947 年的《教育基本法》以及《学校教育法》、1952 年制定的《义务教育费国库负担法》及1958年又制定了《义务教育诸学校设施费国库负担法》。[2]有关义务教育经费负担方面的法律同样是由国会制定的。作为义务教育立法最早的国家之一，德国虽然没有全国统一的义务教育法，但在16个联邦州中，其中15个州通过各州的《学校法》，1个州(萨尔州)则专门制定《义务教育法》来规范义务教育。[3]并在其《基本法》中明确规定了转移支付的目标，赋予教育经费转移支付制度很高的法律地位。[4]相比之下，受法律体制的影响美国义务教育经费支付的相关法律制度则分为联邦和州两层，以各州为例，法律形式为州立法机关制定的法律、行政机关制定的行政法规及各法院判例。[5]相比之下由于所属法系、立法传统和习惯的差异英国没有制定像日本的《义务教育费国库负担法》或美国的《1984年拨款法》等专门的教育经费法，其有关教育经费的内容都包含在其他的教育法之中，教育经费作为教育立法内容的一部分，成为国家加强对教育改革与管理的手段。英国几部重大影响的教育法案，如初等教育法、巴尔福法、费舍法等。[6]纵观各国教育经费转移支付制度，最大的共性是均具有较高的立法层次和法律效力，在本国法律体系中占有很高的法律地位。
1.2 各国针对弱势地区义务教育经费保障的法律制度 各国义务教育经费投入，均坚持地区间均衡发展的原则。一方面对于农村等教育弱势地区定为各国教育经费转移支付的重点。日本为保障学生均等的受教育机会，提升偏僻地区教育质量，于1954年制定了《偏僻地区教育振兴法》。该法规定，为振兴偏僻地区的教育，中央财政补助市町村下列项目所需经费的一半：完善学校的教材和教具，教员的进修；教职员的住宅建造及其他生活福利；体育和音乐教育设施的配置；师生的保健。此外法律还规定，对在偏僻地区学校工作的教员，应发给地区授课津贴等。再者，教育经费应对农村地区分配标准的科学化和规范化，建立一套完善的计算公式和测算方法，此方面英国的相关制度值得借鉴。英国政府法律规定，教育经费的转移支付以学生人数为基础，保证经费的划拨是以现实为依据。如果两所学校处于同一地区，学生人数相当，学校特点相仿，其经费水平应该相对持平，从而体现公平原则。教育经费的计算还考虑到其他一些影响因素。如由于不同地区经济发展和消费水平不同，教育费用的支出水平也存在差异。在政府向地方划拨学校教育经费的计算公式中，最后用“地区消费调节系数”进行总调节。在2006至2007年度的学校费用预算中，伦敦的地区消费调节指数为1.47，利物浦为1.00，萨瑞为1.14。针对弱势群体和有特殊需求的学生，教育经费都给予支持和帮助。这部分拨款按有特殊需求的学生人数计算，2005至2006年度占学校教育经费的10.4％，2006至2007年度为10.5％，2007至2008年度预计为10.6％。[7]
2 我国农村义务教育经费转移支付的立法现状
2.1 相关立法层次低，权威性不高 当前我国关于农村义务教育经费的法律依据几乎均以通知或者意见的形式存在，如2006年财政部与教育部联合发布的《农村义务教育经费保障机制改革中央专项资金支付管理办法》、《确保农村义务教育经费投入加强财政预算管理的通知》、《关于中部地区农村义务教育经费保障机制改革情况进行专项督导检查的通知》等。[1]虽然无论是经费投入的财政资金的转移支付还是经费的分配，及经费运作的监督检查，均纳入到我国当前农村义务教育经费保障工作，然而法律效力较低，影响实际工作的有效性。造成这一问题的原因一方面源于我国整体教育立法的不完善，欠缺经费投入及保障的专项立法；再者监管主体的错位，如果继续维持由国务院及其部委作为教育立法的主体这一现状，农村义务教育经费相关立法无法逃出规章的形式。例如有关经费中的转移支付问题，主要由财政部于1995年颁发的《过渡时期财政转移支付办法》(以下简称《办法》)进行规制，其法律渊源属于部门规章。而转移支付制度，对上涉及到中央政府及其各部委的财政划拨支出权限，对下涉及全国各个地方存在财政差异前提下的公共服务均衡化目标，而该《办法》只是在政府权力层级中仅属于国务院某一特定的职能部门制定的行政规章，其规制的效果及自身的权威性，常为学者所诟病，立法层次太低。[8]立法层级太底直接导致的后果:除财政部和地方上的财政部门外，其他政府和工作部门的财政权力、财政义务、财政程序和财政责任均处于法律真空状态，基于行政权力天然的扩张性基础上派生的权力滥用的随意性，财政资金的在政府间的支出流向不具有稳定的预期。
2.2 经费转移支付分配及运用缺乏规范性 “以县为主”的农村义务教育管理体制，在我国各地经济发展水平差距较大及分税制后财政薄弱的县级政府却承担了农村义务教育经费的主要责任，这远远超出了中、西部地区县级政府的实际财政能力[9]，农村义务教育发展所不可或缺的社会公平目标很难得以保证和实现。因此，还必须依靠中央和省级政府在农村义务教育经费筹资问题上强化责任分担，而目前各级政府在新的管理体制中的事权责任规定不够明确，省级政府没有发挥应有的作用[10]。省级政府事权行使的不充分，导致中央不得不在分税制划分事权范围之外，当局部地区出现问题时，直接承担部分农村义务教育的筹资责任。如近些年来，中央财政针对农村义务教育问题，分别启动了“贫困地区义务教育工程”、“农村中小学危房改造工程”，以及专门用于中西部困难地区中小学教师工资发放、对家庭经济困难的中小学生免费提供教科书等专项投入。但如此一来，陡增中央财政压力的同时，由于跨度大、信息不对称及没有可操作的预算基础等客观原因，中央政府直接对省级以下政府进行转移支付存在实际操作困难，所以，这种事权分担方式作用虽然明显，却难以完全从根本上解决农村义务教育发展与稳定的问题。
由于我国财政性教育投入长期以来都向城市倾斜，致使农村义务教育投入更显不足。“以县为主”的义务教育财政体制实施以来，确实在一定程度上缓解了农村义务教育经费紧缺的矛盾，减轻了过去“以乡为主”时乡镇财政负担沉重的尴尬局面，保证了县域内义务教育投入的公平性。但是，由于我国县级财政的种种困境，“以县为主”的教育经费投入体制依然难以承担起农村义务教育发展财政投入主体的责任。据国家审计署于2008年对16个省区、市的54个县市、区的教育经费的投入、适用及管理等项目的调查数据，存在部分县级政府减少了农村义务教育经费投入，2006年与2005年相比，共计减少3186.90万元，减幅为13.2％；部分地区未落实应由地方承担的资金1.22亿元。审计调查的16个省中，有3个省未按照规定的分担比例落实资金，少承担资金1.08亿元，占应承担资金总额的8.65％。审计调查的54个县，有8个县未按规定落实应承担的资金1350.58万元，占应承担资金总额的71.78％。据统计，资金拨付不及时，长期滞留在财政或教育部门。这说明，“以县为主”的义务教育财政投入体制仍然不能从根本上解决农村义务教育发展的瓶颈问题，无法保障农村义务教育的健康发展。根据《教育法》第45条的规定，农村义务教育应当成为整体教育经费的倾斜点，而非进一步的加剧其不利地位。这不仅是教育均衡发展的需要，同时也关系到农村发展，缩小城乡差距等一系列宏观问题。
2.3 农村义务经费转移支付的法律监督体系不健全 法律上经费转移支付的监督不仅需要明确监督主体、监督事项和范围、监督方法，还需针对事后监督予以规定，而目前我国关于农村义务教育经费的相关监督的规章将此权力授予各级教育行政部门，并设置便民的监督途径，然而却对违法者的法律责任及如何启动司法救济程序缺乏明确的规定，易造成实质上的监督形式化。美国经济学家斯蒂格列茨认为：代理人本身是具有理性的单独个体，在信息不对称的情况下，代理人的目标和委托人的目标必然存在差异，代理人更倾向于为自己谋利。在教育经费转移支付过程中，涉及各环节信息的披露问题，作为政府应当履行信息披露职责，提高支付的透明度，而这一目标的实现需要一定的法律制度的制约，法律存在的价值即当出现违法行为时，可以追究相应的法律责任，如果法本身缺少责任的追究条款无疑是变相地激励违法行为的发生。从某种程度上也加剧农村义务教育转移支付资金分配和使用上存在资金安排带有严重的随意性、截留、克扣、挪用现象。[11]审计调查的16个省中，有6个省的财政、教育部门共滞留中央“两免一补”专项经费1.89亿元。2个省教育部门滞留或结余以前年度安排的贫困地区义务教育工程、农村中小学现代远程教育等专项经费1.27亿元。审计调查的54个县中，有29个县的财政、教育部门未按规定期限分配并拨付到有关中小学校账资金1.10亿元，占这29个县农村义务教育同类经费总额的45.32％。其中有13个县资金滞留平均超过6个月；最长的超过1年，金额为3301万元，占滞拨资金总额的30％。以致有学者提出监督制度的不健全和责任制度的缺失是转移支付领域腐败的原因之一。加强支付活动的法律责任制约是当前我国农村义务教育经费保障工作的主要任务。
参考文献：
[1]胡苹.韩国义务教育财政经费投入的经验与启示.基础教育参考.2005年第9期.
[2]林钧.日本教育立法及其发展对我国的启示.太原师范学院学报.2006年第6期.
[3]胡劲松.不履行义务教育入学义务的违法责任.华南师范大学.2006年第5期.
[4]李燕.适时修改《预算法》的几点建议.中央财经大学学报.2002年第1期.
[5]蔡金花.美国义务教育免费的法律规定性.比较教育研究.2006年第12期.
[6]洪柳：英美日韩教育财政特点的比较及对我国教育财政改革的启示.世界教育信息.2005年第3期.
[7]刘春.D.N.Gardner：简析英美韩日等国义务教育经费保障机制的特点.中国教育报.2006年3月10日第3版.
[8]刘剑文.中国财政转移支付立法探讨，北大法律信息网－经济法－财税法.2005年.
[9]田贤国.完善“以县为主”的农村基础教育投资体制.理论界.2006.(9):88-89页.
[10]编辑部综述：加大转移支付力度挽救农村义务教育.领导决策信息.2004.(43):26-27页.
[11]陈维青.我国农村义务教育中的转移支付问题研究.中国农业大学博士学位论文.2005.
关键词：农村义务教育教育经费转移支付法律制度
1 国外义务教育经费转移支付的法律制度
1.1 国外义务教育经费转移支付相关立法的法律地位 以韩国、日本、德国、美国和英国为例，韩国义务教育是由1948年通过的《大韩民国宪法》最先规定的，之后不断得以完善，1971年末公布《地方教育财政交付金法》，把义务教育财政交付金法和地方教育税法结合，实现地方教育财源一体化。1981年制定《教育税法》，并于1982年1月开始征收教育税。同年4月，修订《地方教育财政交付金法》。[1]涵盖经费投入、运用、支付等各个方面，相当完善；根据韩国立法体制，上述《地方教育财政交付金法》等相关法是由国会制定，相当于我国全国人大及其常务委员会。日本1946年的《日本国宪法》、1947 年的《教育基本法》以及《学校教育法》、1952 年制定的《义务教育费国库负担法》及1958年又制定了《义务教育诸学校设施费国库负担法》。[2]有关义务教育经费负担方面的法律同样是由国会制定的。作为义务教育立法最早的国家之一，德国虽然没有全国统一的义务教育法，但在16个联邦州中，其中15个州通过各州的《学校法》，1个州(萨尔州)则专门制定《义务教育法》来规范义务教育。[3]并在其《基本法》中明确规定了转移支付的目标，赋予教育经费转移支付制度很高的法律地位。[4]相比之下，受法律体制的影响美国义务教育经费支付的相关法律制度则分为联邦和州两层，以各州为例，法律形式为州立法机关制定的法律、行政机关制定的行政法规及各法院判例。[5]相比之下由于所属法系、立法传统和习惯的差异英国没有制定像日本的《义务教育费国库负担法》或美国的《1984年拨款法》等专门的教育经费法，其有关教育经费的内容都包含在其他的教育法之中，教育经费作为教育立法内容的一部分，成为国家加强对教育改革与管理的手段。英国几部重大影响的教育法案，如初等教育法、巴尔福法、费舍法等。[6]纵观各国教育经费转移支付制度，最大的共性是均具有较高的立法层次和法律效力，在本国法律体系中占有很高的法律地位。
1.2 各国针对弱势地区义务教育经费保障的法律制度 各国义务教育经费投入，均坚持地区间均衡发展的原则。一方面对于农村等教育弱势地区定为各国教育经费转移支付的重点。日本为保障学生均等的受教育机会，提升偏僻地区教育质量，于1954年制定了《偏僻地区教育振兴法》。该法规定，为振兴偏僻地区的教育，中央财政补助市町村下列项目所需经费的一半：完善学校的教材和教具，教员的进修；教职员的住宅建造及其他生活福利；体育和音乐教育设施的配置；师生的保健。此外法律还规定，对在偏僻地区学校工作的教员，应发给地区授课津贴等。再者，教育经费应对农村地区分配标准的科学化和规范化，建立一套完善的计算公式和测算方法，此方面英国的相关制度值得借鉴。英国政府法律规定，教育经费的转移支付以学生人数为基础，保证经费的划拨是以现实为依据。如果两所学校处于同一地区，学生人数相当，学校特点相仿，其经费水平应该相对持平，从而体现公平原则。教育经费的计算还考虑到其他一些影响因素。如由于不同地区经济发展和消费水平不同，教育费用的支出水平也存在差异。在政府向地方划拨学校教育经费的计算公式中，最后用“地区消费调节系数”进行总调节。在2006至2007年度的学校费用预算中，伦敦的地区消费调节指数为1.47，利物浦为1.00，萨瑞为1.14。针对弱势群体和有特殊需求的学生，教育经费都给予支持和帮助。这部分拨款按有特殊需求的学生人数计算，2005至2006年度占学校教育经费的10.4％，2006至2007年度为10.5％，2007至2008年度预计为10.6％。[7]
2 我国农村义务教育经费转移支付的立法现状
2.1 相关立法层次低，权威性不高 当前我国关于农村义务教育经费的法律依据几乎均以通知或者意见的形式存在，如2006年财政部与教育部联合发布的《农村义务教育经费保障机制改革中央专项资金支付管理办法》、《确保农村义务教育经费投入加强财政预算管理的通知》、《关于中部地区农村义务教育经费保障机制改革情况进行专项督导检查的通知》等。[1]虽然无论是经费投入的财政资金的转移支付还是经费的分配，及经费运作的监督检查，均纳入到我国当前农村义务教育经费保障工作，然而法律效力较低，影响实际工作的有效性。造成这一问题的原因一方面源于我国整体教育立法的不完善，欠缺经费投入及保障的专项立法；再者监管主体的错位，如果继续维持由国务院及其部委作为教育立法的主体这一现状，农村义务教育经费相关立法无法逃出规章的形式。例如有关经费中的转移支付问题，主要由财政部于1995年颁发的《过渡时期财政转移支付办法》(以下简称《办法》)进行规制，其法律渊源属于部门规章。而转移支付制度，对上涉及到中央政府及其各部委的财政划拨支出权限，对下涉及全国各个地方存在财政差异前提下的公共服务均衡化目标，而该《办法》只是在政府权力层级中仅属于国务院某一特定的职能部门制定的行政规章，其规制的效果及自身的权威性，常为学者所诟病，立法层次太低。[8]立法层级太底直接导致的后果:除财政部和地方上的财政部门外，其他政府和工作部门的财政权力、财政义务、财政程序和财政责任均处于法律真空状态，基于行政权力天然的扩张性基础上派生的权力滥用的随意性，财政资金的在政府间的支出流向不具有稳定的预期。
2.2 经费转移支付分配及运用缺乏规范性 “以县为主”的农村义务教育管理体制，在我国各地经济发展水平差距较大及分税制后财政薄弱的县级政府却承担了农村义务教育经费的主要责任，这远远超出了中、西部地区县级政府的实际财政能力[9]，农村义务教育发展所不可或缺的社会公平目标很难得以保证和实现。因此，还必须依靠中央和省级政府在农村义务教育经费筹资问题上强化责任分担，而目前各级政府在新的管理体制中的事权责任规定不够明确，省级政府没有发挥应有的作用[10]。省级政府事权行使的不充分，导致中央不得不在分税制划分事权范围之外，当局部地区出现问题时，直接承担部分农村义务教育的筹资责任。如近些年来，中央财政针对农村义务教育问题，分别启动了“贫困地区义务教育工程”、“农村中小学危房改造工程”，以及专门用于中西部困难地区中小学教师工资发放、对家庭经济困难的中小学生免费提供教科书等专项投入。但如此一来，陡增中央财政压力的同时，由于跨度大、信息不对称及没有可操作的预算基础等客观原因，中央政府直接对省级以下政府进行转移支付存在实际操作困难，所以，这种事权分担方式作用虽然明显，却难以完全从根本上解决农村义务教育发展与稳定的问题。
由于我国财政性教育投入长期以来都向城市倾斜，致使农村义务教育投入更显不足。“以县为主”的义务教育财政体制实施以来，确实在一定程度上缓解了农村义务教育经费紧缺的矛盾，减轻了过去“以乡为主”时乡镇财政负担沉重的尴尬局面，保证了县域内义务教育投入的公平性。但是，由于我国县级财政的种种困境，“以县为主”的教育经费投入体制依然难以承担起农村义务教育发展财政投入主体的责任。据国家审计署于2008年对16个省区、市的54个县市、区的教育经费的投入、适用及管理等项目的调查数据，存在部分县级政府减少了农村义务教育经费投入，2006年与2005年相比，共计减少3186.90万元，减幅为13.2％；部分地区未落实应由地方承担的资金1.22亿元。审计调查的16个省中，有3个省未按照规定的分担比例落实资金，少承担资金1.08亿元，占应承担资金总额的8.65％。审计调查的54个县，有8个县未按规定落实应承担的资金1350.58万元，占应承担资金总额的71.78％。据统计，资金拨付不及时，长期滞留在财政或教育部门。这说明，“以县为主”的义务教育财政投入体制仍然不能从根本上解决农村义务教育发展的瓶颈问题，无法保障农村义务教育的健康发展。根据《教育法》第45条的规定，农村义务教育应当成为整体教育经费的倾斜点，而非进一步的加剧其不利地位。这不仅是教育均衡发展的需要，同时也关系到农村发展，缩小城乡差距等一系列宏观问题。
2.3 农村义务经费转移支付的法律监督体系不健全 法律上经费转移支付的监督不仅需要明确监督主体、监督事项和范围、监督方法，还需针对事后监督予以规定，而目前我国关于农村义务教育经费的相关监督的规章将此权力授予各级教育行政部门，并设置便民的监督途径，然而却对违法者的法律责任及如何启动司法救济程序缺乏明确的规定，易造成实质上的监督形式化。美国经济学家斯蒂格列茨认为：代理人本身是具有理性的单独个体，在信息不对称的情况下，代理人的目标和委托人的目标必然存在差异，代理人更倾向于为自己谋利。在教育经费转移支付过程中，涉及各环节信息的披露问题，作为政府应当履行信息披露职责，提高支付的透明度，而这一目标的实现需要一定的法律制度的制约，法律存在的价值即当出现违法行为时，可以追究相应的法律责任，如果法本身缺少责任的追究条款无疑是变相地激励违法行为的发生。从某种程度上也加剧农村义务教育转移支付资金分配和使用上存在资金安排带有严重的随意性、截留、克扣、挪用现象。[11]审计调查的16个省中，有6个省的财政、教育部门共滞留中央“两免一补”专项经费1.89亿元。2个省教育部门滞留或结余以前年度安排的贫困地区义务教育工程、农村中小学现代远程教育等专项经费1.27亿元。审计调查的54个县中，有29个县的财政、教育部门未按规定期限分配并拨付到有关中小学校账资金1.10亿元，占这29个县农村义务教育同类经费总额的45.32％。其中有13个县资金滞留平均超过6个月；最长的超过1年，金额为3301万元，占滞拨资金总额的30％。以致有学者提出监督制度的不健全和责任制度的缺失是转移支付领域腐败的原因之一。加强支付活动的法律责任制约是当前我国农村义务教育经费保障工作的主要任务。
参考文献：
[1]胡苹.韩国义务教育财政经费投入的经验与启示.基础教育参考.2005年第9期.
[2]林钧.日本教育立法及其发展对我国的启示.太原师范学院学报.2006年第6期.
[3]胡劲松.不履行义务教育入学义务的违法责任.华南师范大学.2006年第5期.
[4]李燕.适时修改《预算法》的几点建议.中央财经大学学报.2002年第1期.
[5]蔡金花.美国义务教育免费的法律规定性.比较教育研究.2006年第12期.
[6]洪柳：英美日韩教育财政特点的比较及对我国教育财政改革的启示.世界教育信息.2005年第3期.
[7]刘春.D.N.Gardner：简析英美韩日等国义务教育经费保障机制的特点.中国教育报.2006年3月10日第3版.
[8]刘剑文.中国财政转移支付立法探讨，北大法律信息网－经济法－财税法.2005年.
[9]田贤国.完善“以县为主”的农村基础教育投资体制.理论界.2006.(9):88-89页.
[10]编辑部综述：加大转移支付力度挽救农村义务教育.领导决策信息.2004.(43):26-27页.
[11]陈维青.我国农村义务教育中的转移支付问题研究.中国农业大学博士学位论文.2005.