论文部分内容阅读
摘要：随着全国各高校工程投资项目的增长，为高校的发展奠定了坚实的物质技术基础，同时也促进了地方经济的发展。但是，高校开展工程绩效审计项目还存在很多不容忽视的问题，包括宏观和微观的因素。本文对改进高校工程投资项目绩效审计工作进行了探讨。
关键词：高校；工程投资项目；绩效审计
近几年来，全国各高校工程投资项目增长速度较快，为高校的发展奠定了坚实的物质技术基础，同时也促进了地方经济的发展。但是，现行的投资体制及审计监督还存在不少问题，高校开展工程绩效审计项目（Performance auditing）还存在很多不容忽视的问题，包括宏观和微观的因素。改进工程绩效审计工作任重而道远。
一、改革我国现行的审计体制
我国现行审计体制的弊端，主要源于审计机关地位上的独立性不强，而独立性不强的根源在于我国实行的行政性审计体制，即审计机构在国家政权中的地位。基于以上认识和我国的实际情况，笔者认为，我国审计体制改革的重点应为：建立隶属于政府的内部审计结构和隶属于人大的国家审计机关，实行审计“双轨制”。即在人大和政府分别建立履行不同审计职责的审计组织，人大所属的审计组织主要从事财政预算审计监督，政府所属的审计组织从事政府经济监管工作所需的各项审计监督任务。在“双轨制”体制下，隶属于人大的审计组织，成为我国最高国家审计机关，而隶属于国务院的审计组织仍同目前审计署的性质一样属于政府内部的一个专门从事“内部审计”监督工作的职能部门。这一体制的最大特点是，既发挥审计机关的专业资源优势与人大的权力监督优势，积极开辟和扩展人大在财政监督预算的新途径，同时又继续保持政府为履行经济职能所必需的审计监督体系。与其他各种审计体制改革观点相比，“双轨制”既可以从整体上提高审计独立性，又有较强的现实可能性，成为我国目前审计体制的改革方向，从而更加有利于高校工程投资绩效审计的开展。
二、建立评价指标体系
目前尚无高校工程投资项目绩效审计评价指标体系。由于高校工程项目千差万别，因此，评价指标不统一，即使是同一项目，由于自然环境的影响，会有多种不同的衡量指标，采用不同的衡量尺度，得出的结论会有天壤之别。
建立高校工程投资项目绩效审计评价体系（Evaluation system），必须从被审计单位建设项目的实际出发，围绕审计目标，力求做到全面、客观、科学、适用，既要考虑建设行业的一般考核要求，又要考虑被审计项目的特殊方面；既要考虑审计期间通用的考核标准和水平，又要考虑被审计项目的具体标准和规定：既要考虑理论的必要性，又要考虑实际的可行性。评价指标应该全面，要考虑不同类型的项目及项目的方方面面，根据项目的具体情况及社会环境、社会需求来评价各个指标的优劣程度，确定项目的综合绩效。根据高校工程的特点，对其绩效审计评价指标可以分为办学效益评价指标、经济效益评价指标、社会效益评价指标、环境效益评价指标。此外，还应将各个绩效指标细化，根据重要性确定各指标分值，因为高校工程投资项目要对高校教学服务，所以项目是否满足教学工作需要影响最为重要；高校的工程投资项目除了满足教学需要以外，还要为社会提供服务，所以社会性指标次之；高校的工程投资项目本身并不直接产生经济效益，或产生的经济效益很少，故经济性指标再次；而高校的工程投资项目对于环境的影响一般而言都是较小的，所以它的分值最少。
三、进行全过程跟踪审计
目前，我们开展的高校工程项目绩效审计基本是事后审计（Post audit）。事后审计虽然可以更多地评价项目的办学效益、经济效益、社会效益及环境效益，但在项目前期阶段中“立项是否适当、项目可研报告论证是否充分客观、项目概算批复是否合理恰当、项目是否严格按照招投标法进行招标及是否遵守项目的建设程序”等问题不能进行全面评价；项目建设过程中管理体制的不完善、管理方式的不科学、管理行为的不恰当所造成的建设资金的损失浪费、工程质量差等问题，即使在审计中发现，也无法纠正和弥补已经形成的缺陷和损失。而存在的这些问题，往往关系到国家经济的发展、社会的进步、环境的好坏。因此，绩效审计要起到审计的“预警作用”，对工程的绩效开展全过程跟踪审计（Follow-up audit），把好项目建设的源头关，将存在的问题处于能改善、解决的时间段，为政府的宏观调控服务，当好守卫国家经济发展的“卫士”。
四、建立绩效审计联席制度
高校工程项目绩效审计涉及的面比较广，要求评价的内容比较宽，而且要有一定深度，不仅要评价项目自身的效益，而且还要评价项目建设对经济发展、对社会、对环境的影响。因而，需要对项目可研论证、立项审批部门、项目主管部门、设计单位、监理等单位进行审计调查，了解项目论证、立项、管理情况。但由于审计部门对这些部门没有管辖权、有些部门既不重视又不积极配合，影响审计人员了解掌握相关情况、收集审计证据、影响审计问题的定性、审计工作的成果。笔者认为，应该在政府的支持、协调下，召集这些部门成立工程项目绩效审计联席协会，负责协调各部门配合绩效审计工作，为客观全面地评价项目提供依据，使绩效审计真正起到为经济可持续发展服务的作用。
五、建立和强化审计责任追究制度
在绩效审计中，对存在的问题往往落实不清责任，于是，很多这个项目存在的问题，下个项目及其他项目仍然存在，只要不是个人经济问题，最后都不了了之，大有法不责众或无法可依的趋势，所以时间久了，项目建设者对此类问题都不以为然，损失依旧、浪费依然，究其原因，就是法律法规不健全及执法不严，导致管理者责任心不强，没有风险意识。鉴于此，为了防止工程绩效审计成为一种形式化的程序，我们应该通过建立和完善工程投资决策失误追究制度，明确法律责任，使相关法律法规更加具体化和规范化，实现“谁决策，谁负责” 的审计监督目的。对发现问题的项目和单位要一查到底，坚决依法追究单位及其责任人的直接责任，对于审计中发现的投资浪费现象要坚决予以揭露和制止。在绩效审计的基础上，对那些没有效益的项目追加投资时，要严格把关，为今后的投资方法导向作用。同时审计机关还应对审计建议的落实情况进行监督，而不应该抱着“审过了也就完事了”的态度。 六、加强相关法规和工作规范的制定
目前在已颁布实施的政府审计准则和行业审计轨范中没有工程项目绩效审计方面的，这给工程绩效审计带来一定的难度。审计机关和审计人员在进行审计时，由于缺少审计规范，往往凭各自的想法来摸索，难免有各行其是的情况，不利于审计质量管理和审计风险控制，加大了审计风险。因此，必须尽快建立与完善工程绩效审计工作相关的审计规范，使工程绩效审计制度化、规范化、增加可操作性，减少审计活动中的偏差，保证工程绩效审计的质量。加强高校工程项目绩效审计法规建设主要包括两方面的内容：一是要做好高校工程绩效审计的有关立法工作，明确绩效审计的法律地位，使高校工程绩效审计有必要的法律保障和工作机制保障；二是制定和完善高校工程绩效审计准则、绩效审计的质量控制办法、绩效审计结果公告办法等规范，以确保审计质量和绩效审计规范有序进行。
七、努力提高审计人员的素质
由于高校工程绩效审计涉及的领域十分广泛，相应地也对审计人员提出了更高的要求。而要适应工程投资绩效审计的特点，就必须强调多元化的知识结构，这个多元化应该包含两个内容，一个是审计人员配置结构的多元化，如经济师、律师、工程师、电脑专家等人员的组合；另一个是审计人员自身知识结构的多元化，如经济、法律、工程、计算机等相关知识的积累。
要实现审计人员知识结构多元化的目标，就必须加强人才培养和队伍建设。可以通过以下一些途径：一是人才的外部引进。通过积极引进审计部门所急需的复合型人才，迅速提升绩效审计的审计力量；二是人才的内部培养。通过各种培训以及奖惩机制，使审计人员及时更新观念、知识和技能，尽快适应开展工程投资绩效审计的需要；三是系统内部的人才整合。充分利用审计部门内部相关人员各自的知识优势，实行资源整合，做到优势互补，强强结合，四是建立人才网络。加强同社会中介机构、咨询机构中的各类专家的合作，建立经常性的协作关系，利用他们的知识和经验，配合审计部门开展绩效审计。
总之，高校工程绩效审计必将在“经济性、效率性、效果性”的基础上，进一步向“环境性、适当性”审计方向拓展，突出绩效审计的综合性、提高绩效审计的有效性，是未来高校工程绩效审计的发展方向。
参考文献：
[1]时 现：建设项目审计.北京大学出版社，2002：18-20.
[2]赵云青：政府固定资产投资审计发展趋势浅析.审计月刊，2006，（7）：12-13.
[3]余 霞：对开展国家建设项目绩效审计的思考.审计与理财，2005，（10）：9-10.
关键词：高校；工程投资项目；绩效审计
近几年来，全国各高校工程投资项目增长速度较快，为高校的发展奠定了坚实的物质技术基础，同时也促进了地方经济的发展。但是，现行的投资体制及审计监督还存在不少问题，高校开展工程绩效审计项目（Performance auditing）还存在很多不容忽视的问题，包括宏观和微观的因素。改进工程绩效审计工作任重而道远。
一、改革我国现行的审计体制
我国现行审计体制的弊端，主要源于审计机关地位上的独立性不强，而独立性不强的根源在于我国实行的行政性审计体制，即审计机构在国家政权中的地位。基于以上认识和我国的实际情况，笔者认为，我国审计体制改革的重点应为：建立隶属于政府的内部审计结构和隶属于人大的国家审计机关，实行审计“双轨制”。即在人大和政府分别建立履行不同审计职责的审计组织，人大所属的审计组织主要从事财政预算审计监督，政府所属的审计组织从事政府经济监管工作所需的各项审计监督任务。在“双轨制”体制下，隶属于人大的审计组织，成为我国最高国家审计机关，而隶属于国务院的审计组织仍同目前审计署的性质一样属于政府内部的一个专门从事“内部审计”监督工作的职能部门。这一体制的最大特点是，既发挥审计机关的专业资源优势与人大的权力监督优势，积极开辟和扩展人大在财政监督预算的新途径，同时又继续保持政府为履行经济职能所必需的审计监督体系。与其他各种审计体制改革观点相比，“双轨制”既可以从整体上提高审计独立性，又有较强的现实可能性，成为我国目前审计体制的改革方向，从而更加有利于高校工程投资绩效审计的开展。
二、建立评价指标体系
目前尚无高校工程投资项目绩效审计评价指标体系。由于高校工程项目千差万别，因此，评价指标不统一，即使是同一项目，由于自然环境的影响，会有多种不同的衡量指标，采用不同的衡量尺度，得出的结论会有天壤之别。
建立高校工程投资项目绩效审计评价体系（Evaluation system），必须从被审计单位建设项目的实际出发，围绕审计目标，力求做到全面、客观、科学、适用，既要考虑建设行业的一般考核要求，又要考虑被审计项目的特殊方面；既要考虑审计期间通用的考核标准和水平，又要考虑被审计项目的具体标准和规定：既要考虑理论的必要性，又要考虑实际的可行性。评价指标应该全面，要考虑不同类型的项目及项目的方方面面，根据项目的具体情况及社会环境、社会需求来评价各个指标的优劣程度，确定项目的综合绩效。根据高校工程的特点，对其绩效审计评价指标可以分为办学效益评价指标、经济效益评价指标、社会效益评价指标、环境效益评价指标。此外，还应将各个绩效指标细化，根据重要性确定各指标分值，因为高校工程投资项目要对高校教学服务，所以项目是否满足教学工作需要影响最为重要；高校的工程投资项目除了满足教学需要以外，还要为社会提供服务，所以社会性指标次之；高校的工程投资项目本身并不直接产生经济效益，或产生的经济效益很少，故经济性指标再次；而高校的工程投资项目对于环境的影响一般而言都是较小的，所以它的分值最少。
三、进行全过程跟踪审计
目前，我们开展的高校工程项目绩效审计基本是事后审计（Post audit）。事后审计虽然可以更多地评价项目的办学效益、经济效益、社会效益及环境效益，但在项目前期阶段中“立项是否适当、项目可研报告论证是否充分客观、项目概算批复是否合理恰当、项目是否严格按照招投标法进行招标及是否遵守项目的建设程序”等问题不能进行全面评价；项目建设过程中管理体制的不完善、管理方式的不科学、管理行为的不恰当所造成的建设资金的损失浪费、工程质量差等问题，即使在审计中发现，也无法纠正和弥补已经形成的缺陷和损失。而存在的这些问题，往往关系到国家经济的发展、社会的进步、环境的好坏。因此，绩效审计要起到审计的“预警作用”，对工程的绩效开展全过程跟踪审计（Follow-up audit），把好项目建设的源头关，将存在的问题处于能改善、解决的时间段，为政府的宏观调控服务，当好守卫国家经济发展的“卫士”。
四、建立绩效审计联席制度
高校工程项目绩效审计涉及的面比较广，要求评价的内容比较宽，而且要有一定深度，不仅要评价项目自身的效益，而且还要评价项目建设对经济发展、对社会、对环境的影响。因而，需要对项目可研论证、立项审批部门、项目主管部门、设计单位、监理等单位进行审计调查，了解项目论证、立项、管理情况。但由于审计部门对这些部门没有管辖权、有些部门既不重视又不积极配合，影响审计人员了解掌握相关情况、收集审计证据、影响审计问题的定性、审计工作的成果。笔者认为，应该在政府的支持、协调下，召集这些部门成立工程项目绩效审计联席协会，负责协调各部门配合绩效审计工作，为客观全面地评价项目提供依据，使绩效审计真正起到为经济可持续发展服务的作用。
五、建立和强化审计责任追究制度
在绩效审计中，对存在的问题往往落实不清责任，于是，很多这个项目存在的问题，下个项目及其他项目仍然存在，只要不是个人经济问题，最后都不了了之，大有法不责众或无法可依的趋势，所以时间久了，项目建设者对此类问题都不以为然，损失依旧、浪费依然，究其原因，就是法律法规不健全及执法不严，导致管理者责任心不强，没有风险意识。鉴于此，为了防止工程绩效审计成为一种形式化的程序，我们应该通过建立和完善工程投资决策失误追究制度，明确法律责任，使相关法律法规更加具体化和规范化，实现“谁决策，谁负责” 的审计监督目的。对发现问题的项目和单位要一查到底，坚决依法追究单位及其责任人的直接责任，对于审计中发现的投资浪费现象要坚决予以揭露和制止。在绩效审计的基础上，对那些没有效益的项目追加投资时，要严格把关，为今后的投资方法导向作用。同时审计机关还应对审计建议的落实情况进行监督，而不应该抱着“审过了也就完事了”的态度。 六、加强相关法规和工作规范的制定
目前在已颁布实施的政府审计准则和行业审计轨范中没有工程项目绩效审计方面的，这给工程绩效审计带来一定的难度。审计机关和审计人员在进行审计时，由于缺少审计规范，往往凭各自的想法来摸索，难免有各行其是的情况，不利于审计质量管理和审计风险控制，加大了审计风险。因此，必须尽快建立与完善工程绩效审计工作相关的审计规范，使工程绩效审计制度化、规范化、增加可操作性，减少审计活动中的偏差，保证工程绩效审计的质量。加强高校工程项目绩效审计法规建设主要包括两方面的内容：一是要做好高校工程绩效审计的有关立法工作，明确绩效审计的法律地位，使高校工程绩效审计有必要的法律保障和工作机制保障；二是制定和完善高校工程绩效审计准则、绩效审计的质量控制办法、绩效审计结果公告办法等规范，以确保审计质量和绩效审计规范有序进行。
七、努力提高审计人员的素质
由于高校工程绩效审计涉及的领域十分广泛，相应地也对审计人员提出了更高的要求。而要适应工程投资绩效审计的特点，就必须强调多元化的知识结构，这个多元化应该包含两个内容，一个是审计人员配置结构的多元化，如经济师、律师、工程师、电脑专家等人员的组合；另一个是审计人员自身知识结构的多元化，如经济、法律、工程、计算机等相关知识的积累。
要实现审计人员知识结构多元化的目标，就必须加强人才培养和队伍建设。可以通过以下一些途径：一是人才的外部引进。通过积极引进审计部门所急需的复合型人才，迅速提升绩效审计的审计力量；二是人才的内部培养。通过各种培训以及奖惩机制，使审计人员及时更新观念、知识和技能，尽快适应开展工程投资绩效审计的需要；三是系统内部的人才整合。充分利用审计部门内部相关人员各自的知识优势，实行资源整合，做到优势互补，强强结合，四是建立人才网络。加强同社会中介机构、咨询机构中的各类专家的合作，建立经常性的协作关系，利用他们的知识和经验，配合审计部门开展绩效审计。
总之，高校工程绩效审计必将在“经济性、效率性、效果性”的基础上，进一步向“环境性、适当性”审计方向拓展，突出绩效审计的综合性、提高绩效审计的有效性，是未来高校工程绩效审计的发展方向。
参考文献：
[1]时 现：建设项目审计.北京大学出版社，2002：18-20.
[2]赵云青：政府固定资产投资审计发展趋势浅析.审计月刊，2006，（7）：12-13.
[3]余 霞：对开展国家建设项目绩效审计的思考.审计与理财，2005，（10）：9-10.