论文部分内容阅读
摘 要：我国旅游景区门票价格的政府规制研究问题一直研究领域的热点问题，本文将以政府规制理论和公共产品理论为依据，运用对比分析法、、实证分析法、文献资料分析法等方法深入剖析了我国当前旅游景区门票价格政府规制的不足和问题。并找出了导致问题的原因，进一步提出了解决问题的对策。
关键词：政府规制 门票价格 规制机构 旅游景区
一、引言
随着市场经济的不断发展和人民生活水平的不断提高，我国国内旅游市场日趋繁荣 ，2009年12月1日国务院正式出台了《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发[2009]41号）。[ 辽宁省人民政府网站，http：//www.ln.gov.cn/zfxx/zfwj/gwywj/200912/t20091218_461460.html，2009年12月1号]《意见》针对目前我国旅游景区门票价格过快上涨的现像做出规定：“景区门票价格调整要提前半年向社会公布，所有旅游收费均应按规定向社会公示。”以及“全面落实旅游景区对老年人和学生等特殊人群门票优惠政策。”国务院如此重视旅游景区门票价格问题，一方面是因为旅游景区本质上属于公共产品，另一方面是因为旅游行业近年来乱象频发，例如：景区的“跟风涨价”、“盲目涨价”、“三年必涨”现象。票价肆意走高的旅游景区门票已经成为全社会关注的热点问题。
二、旅游景区门票价格政府规制存在的问题
1.门票收入成为地方财政来源。随着政府改革的不断深入，旅游景区日常管理权逐渐下放到地方政府，地方政府在旅游景区的管理过程中扮演起了主要监管者的角色。同时由于地方政府的趋利性，常常简单地把旅游景区门票收入的高低当做检验景区运行绩效的唯一标准，没有站在全局角度上分析旅游资源对本地区相关行业的整体效应，对旅游资源在整条旅游产业链上的作用与地位认识不清、定位不准，紧紧地将所有精力放在提高门票收入上，存在严重的“短视效应”。
2.门票价格过高导致其公益属性缺失。政府规制是政府针对保证社会公正和效率和市场失灵等规制需求做出的反应，以期达到增进提高资源配置效率、社会福利的目的。旅游景区从本质上具备公共产品的属性，属于准公共产品，归全体国民所有。显然旅游景区门票价格政府规制的目的应是为了实现经济利益和社会利益的最大化，提高国民满意度。因此在旅游景区门票的实际定价过程中应遵循既要能够补偿景区的服务成本又要能体现旅游景区的公共产品属性的原则，确保旅游景区门票价格维持在一个合理区间内。但在实践过程中，政府规制却忽视了旅游景区的公共产品属性，一路走高的旅游门票价格，表明政府更加注重对景区的经济激励，同时也导致了国民待遇的差异化。
3.听证制度在旅游景区规制中的缺位和不到位。在实际的规制过程中，政府、景区和旅游者三者存在着严重的信息不对称，这也是听证会流于形式的重要原因之一，价格听证会这种规制手段在实际的规制过程中没有扮演好“规制利器”的角色，让社会成员对价格听证会丧失了信心。此外，在调价信息来源和成本分析方面，到底哪些成本可以进入哪些成本不能进入，没有明确的标准，甚至法律都没有明确的规定，一直处于空白阶段。
三、门票价格规制存在问题的原因分析
1.旅游景区行政管理机制不合理。按照《风景名胜区管理条例暂行条例》有关规定，旅游景区的主管部门城乡建设环境保护部，旅游景区具体管理工作是由所在地的各级地方政府的城乡建设部门负责；1988年5月，第七届全国人民代表大会第七次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，该决定撤销以前的“城鄉建设环境保护部”，新设立“建设部”；2008年3月15日，十一届全国人民代表大会一次会议召开，会议通过国务院机构改革方案，又将“建设部”更名为“住房和城乡建设部”，作为我国重点风景名胜区工作的主管部门。但在实际管理过程中，情况更为复杂。据笔者不完全统计，一个旅游景区目前需要对接的政府管理部门达十几个之多，基本涉及环保、宗教、文物、建设、林业、文化、国土资源、交通、水利、、园林矿产等。
2.景区经营者和地方政府的门票价格认识偏差。景区经营者和地方政府在门票价格上存在偏差，错误地认为景区质量与门票价格成直线正相关关系，认为“景区越好，票价越高；不涨票价就会掉了景区的身价”。因此，当三年的调价期来临时，景区经营者在旅游景区涨价风潮的时候，受景区经济效益的驱使，无论景区的经营成本是否变动，就盲目地提出涨价申请，一定是选择跟风涨价。此外，部分消费者也认为票价越高，景区的档次和环境就越好。
3.旅游景区门票价格规制立法不完善。目前我国旅游景区门票价格规制还没有一部专门的法律作为依据，同时关于旅游景区和旅游行业的有针对性的法律也不完善，且存在滞后性。我国于1985年颁布了规范旅游行业经营的第一部法规——《旅行社管理暂行条例》，随后政府又陆续出台了《旅行社管理条例》、《旅游安全管理暂行办法》、《导游人员管理条例》等几十部专门法规。另外《消费者权益保护法》和《中华人民共和国价格法》的适用领域也包括旅游景区门票价格的政府规制，但缺乏针对性。我国目前仍旧没有出台一部专门规范旅游行业具体管理措施与原则发展的法律。
四、旅游景区门票价格政府规制问题的对策与建议
1.设置科学合理的政府规制机制。改变原来旅游景区行政管理领域“九龙治水”的乱象，实施旅游景区分级别管理，原则分为两个级别，中央级（国家级）旅游景区和地方级（省级）旅游景区，原则上省级以下地方政府不再行使景区的管理权。我国目前旅游景区的政府规制突出问题在于政府规制主体的缺位，因而出现了在利益面前相关主管部门互相争夺，在保护义务面前互相扯皮，互相推诿的现象。由于政府规制主体的权力分散和条块分割，导致了在政府在规制过程中既扮演“裁判员”又扮演“运动员”现象。因而，设立专门的政府机构来规制旅游景区门票价格及景区管理势在必行，尽管这涉及了政府机构改革和职能调整等敏感问题，但是旅游业作为绿色朝阳产业具有强大的经济拉动力以及国外经验都表明，推动相关的机构调整和改革是必要的并且是迫切的。 2.完善政府规制法律体系。在设置科学合理的旅游景区政府规制机制的同时，必须加大关于旅游景区的立法建设力度，确保各级政府部门在管理过程中有法可依，加强立法建设同时也可以完善对规制者的监督。只有完善的政府规制法律体系，才能从根本上改变目前旅游景区门票价格规制中执法不严的现象。完善旅游景区政府规制法律体系，要同时强调旅游景区的公益属性，景区门票收入只能用于景区的日常维护，在景区管理过程中要提高公共财政的支持比例。完善政府规制法律体系还要提高处罚力度，明确各个行为主体的法律后果。从根本上改变现实生活中，“国家所有”就是可以肆意侵占的误区。
3.进一步完善价格听证制度。第一，要明确听证会代表比例构成和推选办法。在召开旅游景区门票价格听证会时，消费者代表要不低于参会代表人数的30%。第二，准许利益相关方组织召开听证会。组织召开听证会要创新形式，原则不再指定主办单位和部门，对听证会代表发言时间不作要求，社会对听证会结果强烈质疑的，听证会需要再次召开，充分保障听证会的作用。最后，提高对旅游景区的财务审查力度。旅游门票价格听证会出现最多的问题就就人民群众对旅游景区提供的成本信息不信任。同时要提高对旅游景区门票收入流向的监督力度，详细列支经营成本，低值易耗品的补偿、设备、房屋和职工工资等等各项的比例和数据。
参考文献：
[1]Stiegler·G·J， The economic effects of the antitrust laws[J]，Journal of Law and Economics，1971，9，225–258.
[2]Barry Mackintosh，Visitor Fees in the National Park System：A Look Back[J]，Trends， Vol.21，1984， 4-8.
[3]James C. Nicholas and Arthur C. Nelson，Determining the Appropriate Development Impact Fee Using the Rational Nexus Test[J]，Journal of the American Planning Association；winter 1988；54， 1；56-66.
[4]江山，黃勇，论自然垄断行业价格规制与反价格垄断[J]，价格理论与实践，2011（3）.
[5]赵雅萍、吴丰林，北京市旅游景区门票价格变迁、管理现状与发展趋势研究[J]，经济研究导刊，2012（4）.
[6]高畅.浅析旅游景区门票价格定价模型[J].China's Foreign Trade，2011（2）.
[7]谢培培，国内旅游景区门票价格形成机制及价格管理研究[D]，硕士学位论文，成都理工大学，2011.
[8]刘华涛，发达国家政府管制的改革趋势及其启示[J]，行政论坛，2010（2），93页，有改动.
[9]刘思敏，刘民英.杭州西湖免费模式的实质和可复制性分析[J].旅游学刊，2011（10）.
[10]刘华涛，论公众知情权与政府规制[J]，理论与改革，2007（2），33页-35页.
作者简介：王魁，男，河南科技学院经济与管理管理学院教师，助教，主要研究方向为公共管理。
关键词：政府规制 门票价格 规制机构 旅游景区
一、引言
随着市场经济的不断发展和人民生活水平的不断提高，我国国内旅游市场日趋繁荣 ，2009年12月1日国务院正式出台了《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发[2009]41号）。[ 辽宁省人民政府网站，http：//www.ln.gov.cn/zfxx/zfwj/gwywj/200912/t20091218_461460.html，2009年12月1号]《意见》针对目前我国旅游景区门票价格过快上涨的现像做出规定：“景区门票价格调整要提前半年向社会公布，所有旅游收费均应按规定向社会公示。”以及“全面落实旅游景区对老年人和学生等特殊人群门票优惠政策。”国务院如此重视旅游景区门票价格问题，一方面是因为旅游景区本质上属于公共产品，另一方面是因为旅游行业近年来乱象频发，例如：景区的“跟风涨价”、“盲目涨价”、“三年必涨”现象。票价肆意走高的旅游景区门票已经成为全社会关注的热点问题。
二、旅游景区门票价格政府规制存在的问题
1.门票收入成为地方财政来源。随着政府改革的不断深入，旅游景区日常管理权逐渐下放到地方政府，地方政府在旅游景区的管理过程中扮演起了主要监管者的角色。同时由于地方政府的趋利性，常常简单地把旅游景区门票收入的高低当做检验景区运行绩效的唯一标准，没有站在全局角度上分析旅游资源对本地区相关行业的整体效应，对旅游资源在整条旅游产业链上的作用与地位认识不清、定位不准，紧紧地将所有精力放在提高门票收入上，存在严重的“短视效应”。
2.门票价格过高导致其公益属性缺失。政府规制是政府针对保证社会公正和效率和市场失灵等规制需求做出的反应，以期达到增进提高资源配置效率、社会福利的目的。旅游景区从本质上具备公共产品的属性，属于准公共产品，归全体国民所有。显然旅游景区门票价格政府规制的目的应是为了实现经济利益和社会利益的最大化，提高国民满意度。因此在旅游景区门票的实际定价过程中应遵循既要能够补偿景区的服务成本又要能体现旅游景区的公共产品属性的原则，确保旅游景区门票价格维持在一个合理区间内。但在实践过程中，政府规制却忽视了旅游景区的公共产品属性，一路走高的旅游门票价格，表明政府更加注重对景区的经济激励，同时也导致了国民待遇的差异化。
3.听证制度在旅游景区规制中的缺位和不到位。在实际的规制过程中，政府、景区和旅游者三者存在着严重的信息不对称，这也是听证会流于形式的重要原因之一，价格听证会这种规制手段在实际的规制过程中没有扮演好“规制利器”的角色，让社会成员对价格听证会丧失了信心。此外，在调价信息来源和成本分析方面，到底哪些成本可以进入哪些成本不能进入，没有明确的标准，甚至法律都没有明确的规定，一直处于空白阶段。
三、门票价格规制存在问题的原因分析
1.旅游景区行政管理机制不合理。按照《风景名胜区管理条例暂行条例》有关规定，旅游景区的主管部门城乡建设环境保护部，旅游景区具体管理工作是由所在地的各级地方政府的城乡建设部门负责；1988年5月，第七届全国人民代表大会第七次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，该决定撤销以前的“城鄉建设环境保护部”，新设立“建设部”；2008年3月15日，十一届全国人民代表大会一次会议召开，会议通过国务院机构改革方案，又将“建设部”更名为“住房和城乡建设部”，作为我国重点风景名胜区工作的主管部门。但在实际管理过程中，情况更为复杂。据笔者不完全统计，一个旅游景区目前需要对接的政府管理部门达十几个之多，基本涉及环保、宗教、文物、建设、林业、文化、国土资源、交通、水利、、园林矿产等。
2.景区经营者和地方政府的门票价格认识偏差。景区经营者和地方政府在门票价格上存在偏差，错误地认为景区质量与门票价格成直线正相关关系，认为“景区越好，票价越高；不涨票价就会掉了景区的身价”。因此，当三年的调价期来临时，景区经营者在旅游景区涨价风潮的时候，受景区经济效益的驱使，无论景区的经营成本是否变动，就盲目地提出涨价申请，一定是选择跟风涨价。此外，部分消费者也认为票价越高，景区的档次和环境就越好。
3.旅游景区门票价格规制立法不完善。目前我国旅游景区门票价格规制还没有一部专门的法律作为依据，同时关于旅游景区和旅游行业的有针对性的法律也不完善，且存在滞后性。我国于1985年颁布了规范旅游行业经营的第一部法规——《旅行社管理暂行条例》，随后政府又陆续出台了《旅行社管理条例》、《旅游安全管理暂行办法》、《导游人员管理条例》等几十部专门法规。另外《消费者权益保护法》和《中华人民共和国价格法》的适用领域也包括旅游景区门票价格的政府规制，但缺乏针对性。我国目前仍旧没有出台一部专门规范旅游行业具体管理措施与原则发展的法律。
四、旅游景区门票价格政府规制问题的对策与建议
1.设置科学合理的政府规制机制。改变原来旅游景区行政管理领域“九龙治水”的乱象，实施旅游景区分级别管理，原则分为两个级别，中央级（国家级）旅游景区和地方级（省级）旅游景区，原则上省级以下地方政府不再行使景区的管理权。我国目前旅游景区的政府规制突出问题在于政府规制主体的缺位，因而出现了在利益面前相关主管部门互相争夺，在保护义务面前互相扯皮，互相推诿的现象。由于政府规制主体的权力分散和条块分割，导致了在政府在规制过程中既扮演“裁判员”又扮演“运动员”现象。因而，设立专门的政府机构来规制旅游景区门票价格及景区管理势在必行，尽管这涉及了政府机构改革和职能调整等敏感问题，但是旅游业作为绿色朝阳产业具有强大的经济拉动力以及国外经验都表明，推动相关的机构调整和改革是必要的并且是迫切的。 2.完善政府规制法律体系。在设置科学合理的旅游景区政府规制机制的同时，必须加大关于旅游景区的立法建设力度，确保各级政府部门在管理过程中有法可依，加强立法建设同时也可以完善对规制者的监督。只有完善的政府规制法律体系，才能从根本上改变目前旅游景区门票价格规制中执法不严的现象。完善旅游景区政府规制法律体系，要同时强调旅游景区的公益属性，景区门票收入只能用于景区的日常维护，在景区管理过程中要提高公共财政的支持比例。完善政府规制法律体系还要提高处罚力度，明确各个行为主体的法律后果。从根本上改变现实生活中，“国家所有”就是可以肆意侵占的误区。
3.进一步完善价格听证制度。第一，要明确听证会代表比例构成和推选办法。在召开旅游景区门票价格听证会时，消费者代表要不低于参会代表人数的30%。第二，准许利益相关方组织召开听证会。组织召开听证会要创新形式，原则不再指定主办单位和部门，对听证会代表发言时间不作要求，社会对听证会结果强烈质疑的，听证会需要再次召开，充分保障听证会的作用。最后，提高对旅游景区的财务审查力度。旅游门票价格听证会出现最多的问题就就人民群众对旅游景区提供的成本信息不信任。同时要提高对旅游景区门票收入流向的监督力度，详细列支经营成本，低值易耗品的补偿、设备、房屋和职工工资等等各项的比例和数据。
参考文献：
[1]Stiegler·G·J， The economic effects of the antitrust laws[J]，Journal of Law and Economics，1971，9，225–258.
[2]Barry Mackintosh，Visitor Fees in the National Park System：A Look Back[J]，Trends， Vol.21，1984， 4-8.
[3]James C. Nicholas and Arthur C. Nelson，Determining the Appropriate Development Impact Fee Using the Rational Nexus Test[J]，Journal of the American Planning Association；winter 1988；54， 1；56-66.
[4]江山，黃勇，论自然垄断行业价格规制与反价格垄断[J]，价格理论与实践，2011（3）.
[5]赵雅萍、吴丰林，北京市旅游景区门票价格变迁、管理现状与发展趋势研究[J]，经济研究导刊，2012（4）.
[6]高畅.浅析旅游景区门票价格定价模型[J].China's Foreign Trade，2011（2）.
[7]谢培培，国内旅游景区门票价格形成机制及价格管理研究[D]，硕士学位论文，成都理工大学，2011.
[8]刘华涛，发达国家政府管制的改革趋势及其启示[J]，行政论坛，2010（2），93页，有改动.
[9]刘思敏，刘民英.杭州西湖免费模式的实质和可复制性分析[J].旅游学刊，2011（10）.
[10]刘华涛，论公众知情权与政府规制[J]，理论与改革，2007（2），33页-35页.
作者简介：王魁，男，河南科技学院经济与管理管理学院教师，助教，主要研究方向为公共管理。