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我国国家级开发区开发建设近30年来，成效显著，但也存在较为突出的矛盾和问题。为了在新时期进一步提高国家级开发区的发展水平，更好地发挥其窗口、示范、辐射和带动作用，有必要明确进一步规范发展的思路和政策。一般来说，国家级开发区包括国家经开区、国家高新区、保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、综合保税区等，本研究所指的国家级开发区特指国家经开区和国家高新区。
一、“十一五”以来我国国家级开发区发展的新特点
（一）数量增长较快，“十一五”以来成为国家级开发区数量增长最快的时期
“十一五”以来，我国加快了开发区的升级工作，一批省级开发区先后进入国家级经开区、高新区行列，国家级开发区数量大幅增长，从2005年底的107个增加到2011年底的220个，成为我国国家级开发区数量增长最快的时期。
（二）区域分布更趋合理，总体符合我国区域发展的宏观战略调整方向
一是体现了我国实施区域发展总体战略的战略意图，中西部及东北地区国家级开发区数量大幅增加。东部、中部、西部、东北4大地区国家级开发区比重由2005 年的52.3∶15.9∶22.4∶9.3调整为2011年的48.6∶21.4∶19.1∶10.9，实现了全国所有的省（直辖市、自治区）都至少有一个国家级经开区和一个国家级高新区，部分省份如江苏、广东、山东等基本实现了每个地级市有一个国家级开发区。
二是体现了我国实施主体功能区战略的战略意图，新增国家级开发区主要分布在我国优化开发区域和重点开发区域。从2005年到2011年，我国三大优化开发区环渤海、长三角、珠三角地区共新增国家级开发区43个，增长87.8%；重点开发区新增国家级开发区63个，增长116.7%，两者合计新增106个，占全国新增国家级开发区的93.8%。
（三）产业发展更加协调，由以制造业为主加快向二、三产业协调并重发展转变
自1984年国务院设立第一家国家经济技术开发区以来，国家级开发区呈现较为明显的以制造业为主的产业特点。“十一五”以来，我国已整体进入二、三产业联动发展阶段，为适应产业结构优化升级的需要，国家级开发区也加快了现代服务业的发展。到目前为止，我国国家级开发区产业发展基本呈现“以制造业为主”向“二三产业协调发展”转变的局面。大部分国家级开发区都把积极推进服务业发展作为产业结构调整的重要着力点，坚持制造业和服务业互动并进，把发展生产性服务业放在优先位置，突出发展金融、物流、科技研发、商务服务、信息咨询等服务业。积极引进国际外包企业，部分具备条件的开发区大力承接软件外包、业务流程外包，目前已有40多家国家级开发区正在积极申报国家服务外包示范区。
（四）空间组织更趋多元，“政区合一”、“一区多园”成为国家级开发区空间扩张新趋向
目前，不少国家级经开区和国家级高新区，在管理体制上出现了较为明显的从政府派出机构模式向“政区合一”模式的转变趋势，通常是在开发区的基础上设立行政区或者准行政区，实行两块牌子一班人马和管理职能合一，并推动空间的扩张。如广州经开区先后与高新区、出口加工区、保税区实现合署办公，成为全国第一个“四区合一”管理模式的综合经济功能区，并最终于2005年在经开区基础上成立萝岗区，实行经开区与萝岗行政区合一的管理体制；常州高新区经历了几次大的行政区界调整及几番大规模的乡镇撤并后，于2002年在高新区基础上成立新北区，实行高新区与新北区合一的管理体制。“政区合一”为国家级开发区的发展带来了行政管理等方面诸多的方便，但最关键的是解决了开发区空间资源不足的问题。
与此同时，我国大多数国家级开发区实行了“一区多园”的空间组织模式，即由一个主园区加上几个分园区共同构成，主园区通常为国家批准的政策空间范围，分园区则大多经由地方政府认可而实行与主园区同样的政策，称之为空间“软”扩张。“一区多园”通常有两种形式，一种是由于原来批准的范围已满，或由于园区发展被包围在城市内部，失去进一步发展的空间，故跳出原有范围设立子园区。如天津经开区在原国家批准的33平方公里东区范围外，自1996年起先后建立了位于武清区的逸仙科学工业园、西青区的微电子工业园、汉沽区的化学工业园等3个区外小区和西区，分园区规划面积达到87平方公里。另一种，也是更为常见的形式，是将原先已有的低等级开发区“收编”成为下挂的“子园”。如大连高新区，在其主区外，先后在甘井子区、旅顺口区、金州区、普兰店、瓦房店、庄河等区县建立了10 个高新技术产业分园。
二、目前我国国家级开发区存在的突出问题
（一）外延粗放型发展模式尚未实质性改变
在以“做大经济总量”为发展导向下，我国许多国家级开发区热衷于拓宽用地面积，走上了土地面积扩张式的外延发展路径。一些国家级开发区没有按照实事求是的原则，把开发的规划建设与当地的经济发展水平联系起来，盲目扩张用地面积，低效率利用土地资源，甚至造成开发区规模过大，总量失控。据对世界上22个国家和地区的33个出口加工区的统计，占地1 平方公里以上的仅有1/4。其中香港三个工业区平均规模为0.76平方公里，台湾工业区平均规模为2.38平方公里。而我国开发区用地规模都较大，大多在10平方公里以上，远大于国外开发区的一般规模。
（二）发展水平差距悬殊
一是区域间国家级开发区产出规模上存在较大的差异。2010年东、中、西部地区平均每个国家级开发区的地区生产总值之比为3.03∶1.69∶1，进出口总额之比为13.26∶1.47∶1，实际利用外资之比为7.05∶3.04∶1。2010年90个国家级经开区中，地区生产总值超1000亿元的有上海虹桥经开区、广州经开区、天津经开区、苏州工业园、昆山经开区、大连经开区、青岛经开区等9个，且全部位于东部地区。
二是国家级开发区之间地均产出水平差距较大。2010年地均GDP排名第一的国家级开发区是上海虹桥经济技术开发区，地均GDP达到147.89亿元/km2，但排名第二的广州南沙经济技术开发区，其地均GDP仅有68.79亿元/ km2，不到上海虹桥经济技术开发区的一半。地均财政收入排名第一的是广州南沙经济技术开发区，为35.01亿元/ km2，而排名第二的天津经济技术开发区仅为9.03亿元/km2，相当于前者的1/4。
一、“十一五”以来我国国家级开发区发展的新特点
（一）数量增长较快，“十一五”以来成为国家级开发区数量增长最快的时期
“十一五”以来，我国加快了开发区的升级工作，一批省级开发区先后进入国家级经开区、高新区行列，国家级开发区数量大幅增长，从2005年底的107个增加到2011年底的220个，成为我国国家级开发区数量增长最快的时期。
（二）区域分布更趋合理，总体符合我国区域发展的宏观战略调整方向
一是体现了我国实施区域发展总体战略的战略意图，中西部及东北地区国家级开发区数量大幅增加。东部、中部、西部、东北4大地区国家级开发区比重由2005 年的52.3∶15.9∶22.4∶9.3调整为2011年的48.6∶21.4∶19.1∶10.9，实现了全国所有的省（直辖市、自治区）都至少有一个国家级经开区和一个国家级高新区，部分省份如江苏、广东、山东等基本实现了每个地级市有一个国家级开发区。
二是体现了我国实施主体功能区战略的战略意图，新增国家级开发区主要分布在我国优化开发区域和重点开发区域。从2005年到2011年，我国三大优化开发区环渤海、长三角、珠三角地区共新增国家级开发区43个，增长87.8%；重点开发区新增国家级开发区63个，增长116.7%，两者合计新增106个，占全国新增国家级开发区的93.8%。
（三）产业发展更加协调，由以制造业为主加快向二、三产业协调并重发展转变
自1984年国务院设立第一家国家经济技术开发区以来，国家级开发区呈现较为明显的以制造业为主的产业特点。“十一五”以来，我国已整体进入二、三产业联动发展阶段，为适应产业结构优化升级的需要，国家级开发区也加快了现代服务业的发展。到目前为止，我国国家级开发区产业发展基本呈现“以制造业为主”向“二三产业协调发展”转变的局面。大部分国家级开发区都把积极推进服务业发展作为产业结构调整的重要着力点，坚持制造业和服务业互动并进，把发展生产性服务业放在优先位置，突出发展金融、物流、科技研发、商务服务、信息咨询等服务业。积极引进国际外包企业，部分具备条件的开发区大力承接软件外包、业务流程外包，目前已有40多家国家级开发区正在积极申报国家服务外包示范区。
（四）空间组织更趋多元，“政区合一”、“一区多园”成为国家级开发区空间扩张新趋向
目前，不少国家级经开区和国家级高新区，在管理体制上出现了较为明显的从政府派出机构模式向“政区合一”模式的转变趋势，通常是在开发区的基础上设立行政区或者准行政区，实行两块牌子一班人马和管理职能合一，并推动空间的扩张。如广州经开区先后与高新区、出口加工区、保税区实现合署办公，成为全国第一个“四区合一”管理模式的综合经济功能区，并最终于2005年在经开区基础上成立萝岗区，实行经开区与萝岗行政区合一的管理体制；常州高新区经历了几次大的行政区界调整及几番大规模的乡镇撤并后，于2002年在高新区基础上成立新北区，实行高新区与新北区合一的管理体制。“政区合一”为国家级开发区的发展带来了行政管理等方面诸多的方便，但最关键的是解决了开发区空间资源不足的问题。
与此同时，我国大多数国家级开发区实行了“一区多园”的空间组织模式，即由一个主园区加上几个分园区共同构成，主园区通常为国家批准的政策空间范围，分园区则大多经由地方政府认可而实行与主园区同样的政策，称之为空间“软”扩张。“一区多园”通常有两种形式，一种是由于原来批准的范围已满，或由于园区发展被包围在城市内部，失去进一步发展的空间，故跳出原有范围设立子园区。如天津经开区在原国家批准的33平方公里东区范围外，自1996年起先后建立了位于武清区的逸仙科学工业园、西青区的微电子工业园、汉沽区的化学工业园等3个区外小区和西区，分园区规划面积达到87平方公里。另一种，也是更为常见的形式，是将原先已有的低等级开发区“收编”成为下挂的“子园”。如大连高新区，在其主区外，先后在甘井子区、旅顺口区、金州区、普兰店、瓦房店、庄河等区县建立了10 个高新技术产业分园。
二、目前我国国家级开发区存在的突出问题
（一）外延粗放型发展模式尚未实质性改变
在以“做大经济总量”为发展导向下，我国许多国家级开发区热衷于拓宽用地面积，走上了土地面积扩张式的外延发展路径。一些国家级开发区没有按照实事求是的原则，把开发的规划建设与当地的经济发展水平联系起来，盲目扩张用地面积，低效率利用土地资源，甚至造成开发区规模过大，总量失控。据对世界上22个国家和地区的33个出口加工区的统计，占地1 平方公里以上的仅有1/4。其中香港三个工业区平均规模为0.76平方公里，台湾工业区平均规模为2.38平方公里。而我国开发区用地规模都较大，大多在10平方公里以上，远大于国外开发区的一般规模。
（二）发展水平差距悬殊
一是区域间国家级开发区产出规模上存在较大的差异。2010年东、中、西部地区平均每个国家级开发区的地区生产总值之比为3.03∶1.69∶1，进出口总额之比为13.26∶1.47∶1，实际利用外资之比为7.05∶3.04∶1。2010年90个国家级经开区中，地区生产总值超1000亿元的有上海虹桥经开区、广州经开区、天津经开区、苏州工业园、昆山经开区、大连经开区、青岛经开区等9个，且全部位于东部地区。
二是国家级开发区之间地均产出水平差距较大。2010年地均GDP排名第一的国家级开发区是上海虹桥经济技术开发区，地均GDP达到147.89亿元/km2，但排名第二的广州南沙经济技术开发区，其地均GDP仅有68.79亿元/ km2，不到上海虹桥经济技术开发区的一半。地均财政收入排名第一的是广州南沙经济技术开发区，为35.01亿元/ km2，而排名第二的天津经济技术开发区仅为9.03亿元/km2，相当于前者的1/4。