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评估政策的有效性对于决策者提高政策执行效率具有重要意义。要研究政策有效性问题，退耕还林政策是一个很好的切入点，它具有长周期、多目标、政策实施范围广、目标群体多等特点。本文提出了政策有效性包括政策设计的有效性、政策传导的有效性、政策执行的有效性和政策反馈的有效性四个方面，并从这四方面分析了哪些因素导致了退耕还林政策的无效性，并提出了提高政策效率的对策措施。
一、一个政策有效性评估框架
对政策有效性最为关键的就是政策设计的有效性。政策设计的有效性主要体现在政策是否具有合理性、明晰性、协调性、稳定性以及公平性诸方面。在政策设计好后，对政策有效性开始产生作用的就是政策传导的有效性和政策执行的有效性。
排除政策设计含糊不清的因素，政策传导者对政策的理解程度和传导者之间的政策竞争以及政策执行者自身的利益考量也会对政策最终的执行效果产生很大影响。在我国，政策从政策设计者到达政策最终执行者或者目标群体的过程还需要经历一级政策传导者（省级政府和部门）、二级政策传导者（市级政府和部门）、三级政策传导者（县（乡）级政府和部门）以及政策最终传导者和监管者（镇（村）级单位）。在这一政策传导链条上，各级政府和部门都有可能出现对政策传导偏差，导致政策传导的无效性。而政策的最终执行者或目标群体往往也会根据自身的利益考量对政策的要求进行自发的调整，同时也会根据自身的利益考量对政策设计者进行一些有效反馈，推动政策设计者对政策的范围、标准、目标进行调整。
因此，从政策的生命周期角度考虑，政策的有效性评估应该包括政策设计的有效性评估、政策传导的有效性评估、政策执行的有效性评估和政策反馈的有效性评估四个方面。
二、导致退耕还林政策无效性的因素分析
退耕还林工程始于1999年，是迄今为止我国政策性最强、投资量最大、涉及面最广、群众参与程度最高的一项生态建设工程，也是最大的强农惠农项目，仅中央投入的工程资金就超过4300多亿元，是迄今为止世界上最大的生态建设工程。在政策十几年的实施过程中，许多因素都对政策实施的效果产生了影响，主要包括以下方面。
（一）政策设计的无效性
1、单目标政策很难实现最优目标
单目标政策往往在政策设计时考虑不全面，在执行过程中会遇到较多复杂情况，预期的最优目标很难实现。这种情况在设计生态环境政策时最有可能出现，因为环境政策设计时的目标往往是单一而明确的，修复和保护生态环境。如退耕还林（草）的主要功能在于为环境条件的改善服务，为全国经济建设的重点向中西部转移的战略实施提供良好生态环境。但依赖林草业资源开发来促进西部地区经济发展的难度很大，而且造林收益低，农民的积极性不高。可以说，为解决生态环境问题而制定的生态环境政策如果没有考虑到经济因素，其政策设计的无效性将大大增加。退耕还林政策的外在目标是改善生态环境，但其内在目标是解决贫困问题。由经济增长催生的生态改善需求，最终还要靠经济增长来满足。只有当农村贫困问题解决了，与贫困相关的生态环境问题才能根本解决。由于退耕农户的私人利益与公共目标之间存在激励不相容的状况，退耕还林的生态目标没有实现最优，而是次优。
2、统一的政策标准难以满足不同区域、不同群体的需求
由于我国幅员广阔，不同区域自然和经济社会发展情况千差万别，由中央政府制定的统一的政策标准在实际实施过程中往往不能满足不同区域、不同群体的政策诉求。政策能否发挥其应有的效力与目标群体有着直接的关系，目标群体接受政策，政策就会得到成功的实施，目标群体不接受政策，政策的预期目标就难以实现，因此不仅政策对社会资源和利益进行的权威性分配必然会涉及到公平性问题，而且这种分配的公平与否更会直接影响到目标群体对政策的接受并进而严重地制约着政策的执行效果。从《退耕还林条例》和各省的实施情况来看，我国的退耕还林补偿政策基本上是“一刀切”政策，统一的政策标准在一定程度上节约了交易成本，易于操作，但其负面效果是政府的补贴大幅度增加，同时该政策没有考虑农户方面的差异性，使得补偿分配有失公平，不利于退耕还林工程的可持续性。
3、对竞争性政策考虑不足
在我国，由于政策制定主体比较多，各政策制定主体本身又都是独立的利益主体，特别是现阶段我国正处在新旧体制的转轨时期，在政策制定方面的协调机制尚不健全，所以政策之间相互抵触、彼此冲突的情况时有发生。竞争性政策的出现会对现有的政策体系形成冲击。对退耕还林政策形成竞争的最典型政策就是种粮直补政策。在农业生产资料价格快速上涨和种植业利润继续走低的情况下，国家为了鼓励农民生产粮食，通过直接补贴、间接补贴形式来激发农民种粮的积极性。随着农业补贴力度的逐年加强，退耕还林补助的激励作用也在逐年减弱，在局部地区已经退位于农业补贴，特别是让农民能直接感受到的农业直接补贴政策，再一次激起了农村农林用地的矛盾，对巩固退耕还林成果的压力逐年增大。
4、激励机制设计缺乏连续性和稳定性
政策的稳定性是政策得以有效执行的重要前提条件，因为政策是否稳定在很大程度上关系到政策执行主体对政策的认同和接受程度。政策的稳定性要求在政策条款中明确规定其有效期限，在这个有效期限内，政策设计者需要动员各种资源并采取各种手段来维护该政策的权威性并保证其有效地执行，而且还要求非因特殊原因政府不对其作重大调整或废弃，即便是政府有必要对政策进行调整或废弃也应当考虑对利益受到损害的相关目标群体进行适当的补偿，并且在必要的政策变迁过程中新政策和旧政策之间保持着一定的连续性和继承性。退耕还林政策激励机制在设计时也存在激励机制设计缺乏稳定性和连续性的问题，如生态林补助时间相对较短，不足以保证农民在补助期满后能够获得稳定的收益，这也使得相当一部分农民不愿意也不敢冒风险还生态林。如宁夏原州区生态林至少需要30年时间才能成材，贵州关岭县生态林至少需要20年的成材时间。又如每次退耕还林政策补助标准调整时都会对农户的生计产生影响。以甘肃省定西市安定区为例，2009 年当地小麦价格在0.55元/千克，按原补助2100元/公顷的标准，可购粮63.5千克，按延长期1050元/公顷的标准，仅可购粮32千克，分别比购买100千克粮的原实物量标准缩水36%和68%。 （二）政策传导的无效性
1、一级和二级政策传导者存在对政策的惯性预期
在政策传导的过程中，由于各级政策传导者对于政策设计者的理解不同，或者政策传导者从自身利益出发都会出现政策传导无效的情况。在退耕还林工程开展过程中，由于部分退耕地造林采用的是秋季造林方式，为了减少造林生产受季节性限制，需要提前进行退耕地选择、丈量土地以及种苗、作业设计、整地等准备工作。为了保证退耕还林工作如期完成，在下年度计划没有下达的情况下，一些地方政府参照上一年的计划任务，超前开展了退耕地整地、还林和育苗工作从而产生了一系列问题。如在2004年国家对退耕还林任务进行结构性、适应性调整的背景下，2004年的退耕计划任务较2003年出现较大幅度的压缩，而一些在任务下达前已经提前退耕的面积难以全部纳入到2004年度的退耕计划中去，退耕规模与退耕政策发生偏离使退耕农户反响强烈。
2、政策主导部门与协助部门缺乏统筹推进机制
由于政策主导部门与协助部门间缺乏统筹协调推进机制，使得退耕还林政策在传导过程中也出现了偏差。一些农户的退耕地领取林权证后，并没有进行土地利用变更，使一些地方出现了一块地既拿退耕补助又享受农业直补政策的现象。根据政府相关文件规定，发放林权证的承办部门为林业部门，土地承包经营权证书和合同的变更登记部门为农业部门。很多地方是林业部门按规定对退耕地发放了林权证，而农业部门并未通过变更登记注销已退耕土地的土地承包经营权证，更没有调整土地承包合同内容，造成一块地上存在两个权利凭证。
（三）政策执行的无效性
1、政策执行成本不断增加影响政策执行效果
有关部门同意自2004年起，退耕还林工程前期工作费中央按退耕地造林每亩补助1元的标准进行补助，省配套每亩补助2元，并将这些资金转移支付给县级政府。但随着管理范围的扩大和管理内容增多，尤其是宜林荒山荒地造林任务较多的2002年和2003年，退耕地造林未被纳入支持范围，这些资金远远不能满足实际工作需要，工作管理收费的缺口越来越大。由于绝大多数的地方政府无力承担退耕还林工程所需的工作经费，在没有中央财政的支持下而不得不完成退耕还林任务，这些地方政府往往从政府给农民提供的补助上寻找出路，尤其是在政府提供的苗木补助上寻找出路。为了尽可能地争取工作经费，许多地方政府倾向于向农民提供一些低价的苗木。由此也不可避免地导致了某些地方出现劣质的苗木，从而最终影响到退耕还林的成效。
2、政策直接执行者（农民）的自利行为
政策实际上可以被视为政府与相关目标群体之间的一种契约。当相关的政策执行者，尤其是目标群体接受政策的约束并承担了一定的义务时，他们同时也就享受了相应的权利。政策的执行者会根据政策中的约定，在政策许可的范围内选择自己的行为方式，并通过理性的计算，寻求效用最大化的期待利益。他们之所以有这种行为取向，其原因在于政策具有精确的“可度量的互惠性”，以及他们有理由相信在未来的一定时期即政策的有效期限内政府会像他们一样遵守政策中的约定，否则他们将会得到合适的补偿。在退耕还林工程实施过程中，对于作为政策直接执行者的农户而言，他们往往直观地认为把现在可以收获粮食以直接或者间接获取货币收益的耕地种植树苗是不合算的。200—300元的补助金额是无法弥补可以收获的实实在在的2000—3000斤粮食和换取的2000—3000元现金收入的。但象征性的政策执行过后就可以直接获取200—300元的现金收入，对农户来说也是一种极大的诱惑。因此套种或者田边种植树苗就成为了他们选择双赢的合作模式之一。
3、政策最终传导者和监管者（村干部）的自利行为
在政策执行过程中，村委会与政府和农户的博弈过程都不是零和博弈，他们更多的是非零和博弃，他们在与不同主体博弈过程中寻找着平衡。为了维护自身的利益，政策最终传导者和监管者（村干部）可能会选择性地解读退耕还林政策：只介绍退耕还林政策的福利，并不强调其义务，以作为获取老百姓信任的资源。为了完成镇级政府的硬性指标，村干部很有可能选择性的执行上级政府部门的政策要求，对于村民在退耕地中进行套种和对退耕林地不及时进行管护问题视而不理，以此对政策目标进行置换。
（四）政策反馈的无效性
1、基于粮食安全问题的政策反馈
自1999年实施退耕还林政策之后，我国粮食产量连续4年大幅减少，加上国土资源部公布的2003年、2004年生态退耕减少的耕地分别占到全国耕地面积减少总数的64%和80%，对于退耕还林是否导致粮食减产和粮食安全问题的质疑一直存在。但事实上，根据退耕还林工程社会经济效益监测结果，退耕还林对粮食的影响仅限于农户层面，在县及国家层面上并不存在粮食安全问题。从全国的水平看，从2004年起粮食产量也开始止跌回涨，到2008年粮食产量超过了退耕前1998年的水平，2009年同1998年相比粮食产量增长3. 6%。因此，对于粮食安全的担忧实际上是对于退耕还林政策的一个无效反馈。
2、政策执行者通过复耕等行为向政策设计者进行反馈
从现实情况看，由于退耕地立地条件较差，生态区位重要，大部分生态林生长周期长，其经营利用方式和强度又受到严格限制，短期内难以发挥经济效益;退耕后营造的经济林，受经营管理水平较低、品种不具优势、立地条件不好等因素影响，其大部分也很难在5年内获得较好的经济效益，即使是采取林草、林药等林下间种模式的，也随着树木的生长而失去继续间种的条件。因此，国家政策补助的停止，将直接意味着退耕农户收入的大幅度减少，可能反弹回退耕前的困难境地，甚至比退耕前更加贫困，所以也存在政策的最终执行者农户通过复耕、间作等行为向政策设计者进行反馈，要求政策设计者延长原有政策执行期限，提高补助标准等。 三、如何提高政策的有效性
有效地实现政策目标必须在确保政策设计的合理性、明晰性、协调性、稳定性以及公平性的前提基础上，在政策设计、政策传导、政策执行、政策反馈等各个环节考虑到传导者和执行者的利益诉求，同时根据有效的政策反馈对政策进行调整和修正。
（一）如何设计更为有效的政策
1、预设多个政策目标
政策的目标设计实际上是政策设计者的价值观和政策出发点的体现。一旦这种价值观和出发点偏离了政策实施的经济社会环境和阶段，外部环境对政策的修正力度就会加大。因此，有必要根据政策实施的经济社会环境和阶段，并按照博弈论的思想，考虑到政策作用的目标群体对政策的可能反应，从初始政策设计时就预设多个政策目标。
2、避免一刀切的政策标准
政策设计者总是倾向于制定简单的政策，但简单的政策对不同地域、不同群体并不具有普适性。如退耕还林政策设计者们会简单的将全国划分为长江流域及南方地区和黄河流域及北方地区实施钱粮补偿政策。事实证明，对政策目标区域和群体的识别和细分程度越深，政策实施的有效性越高。当政策设计必须制定标准时，制定复杂的标准的有效性往往高于简单的标准，但这必然会提高政策的设计成本。在一些政策设计领域如果不需要制定标准，可以考虑以行为理论引导的助推政策，它既优于对市场和个人行为放任的政策，也优于计划经济体制中习惯的“一刀切”管制政策。
3、将对竞争性政策的评估纳入到政策设计的框架内
在我国，由于政策制定主体比较多，各政策制定主体本身又都是独立的利益主体，特别是现阶段我国正处在经济社会发展转轨时期，在政策制定方面的协调机制尚不健全，所以政策之间相互抵触、彼此冲突的情况时有发生。因此，在政策设计时，必须考虑到对现有政策实施可能产生影响的政策，对现有竞争性政策对该政策的影响进行分析研究，尽量实现竞争性政策和本政策目标的双赢。
4、设计政策的过渡期和退出期
从退耕还林政策的实施过程上看，设计政策的过渡期和退出期至关重要，这能够避免因为政策的突然终止或者变化导致的政策目标群体对政策设计者和执行者的信誉危机。政策过渡期和退出期的设计是为了让政策目标群体有足够的时间和空间应对政策的调整和变化。
（二）如何推动政策更为有效地传导
1、推动政策设计者和传导者之间的政策预期相衔接
在政策设计和实施初期，由于政策的存续时间和稳定性存在诸多的不确定因素，政策传导者和政策设计者之间在政策预期上缺乏有效的衔接，政策传导者往往倾向于不断增加本区域和本领域的政策任务以获取更多的国家支持，因此政策设计者在对政策进行正式调整或修订之前应该与政策传导者进行充分沟通，改变政策传导者固有的政策预期。
2、对政策传导者和监督者自身局限和利益的预判
由于我国以行政区为单元的经济发展竞争仍将持续较长时间，政策传导者在政策传导过程中也将扮演利益相关者的角色，而政策执行的监督者由于与政策执行者或者目标群体间存在或多或少的利益关系，在对政策执行情况进行监督时也会将自身利益牵涉其中。因此，在从政策设计到政策传导的环节，要充分考虑到政策传导者和监督者自身的局限存利益进行预判，避免政策传导者出于自身经济发展和获取政策优惠考虑偏离政策规定任务的情景，避免政策监督者从自身利益考虑部分执行或者偏离执行政策规定任务的情景。
（三）如何提高政策执行的有效性
1、将政策执行成本纳入政策设计范围
政策执行成本是政策执行者在推动政策实施过程中所需要的工作经费，它不同于政策对目标群体的补助经费，是政策设计中必须要考虑的内容，因为在政策实际推进过程中往往出现因为缺乏工作经费导致政策执行者对政策执行力度不够或者积极性不高的情况，影响了政策的实际执行效果。
2、推动建立政策设计者与政策执行者之间的激励相容机制
建立政策设计者与政策执行者之间的激励相容机制是政策目标有效实现的前提。实现激励相容可能是政策设计的结果，也可能是政策设计时未考虑，但外部环境不断变化推动的结果。如在退耕还林政策实施过程中，随着经济快速发展吸纳了大量农村青壮劳动力，新农村建设加强了交通、能源、通信、电力等基础设施建设，改善了退耕区的生产生活条件，农村医疗和社会保障体系的建立，提高了社会福利水平，增强了广大退耕农户安全感。农户已从单纯对土地资源的关注，逐渐转移到如何充分有效地投入劳动获得最佳效益上来，因补助标准减少或停止补助导致退耕农户因贫复耕几率小于预期水平，国家要生态、农户要效益的激励相容机制初步建立。
（四）如何选择政策的有效反馈
政策设计者识别有效的政策反馈对于政策的调整和修订至为重要。首先，政策设计者应该明确政策反馈的渠道和方式，确保反馈的信息真实的来自政策目标群体的意见而没有经过整合处理，其次，对合理的反馈和不合理的反馈进行识别和筛选，对大多数政策目标群体共同反馈的问题进行及时吸纳并对政策进行修订和调整。
注：
按照《退耕还林条例》和《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》，国家无偿向退耕户提供粮食、现金补助;具体标准（粮食按每千克1.4元折价计算后）为长江流域及南方地区的退耕地每公顷每年粮食补贴3150元，现金补助300元;黄河流域及北方地区的退耕地每公顷每年粮食补贴2100 元，现金补贴300元。此外，《意见》还规定补助年限“还草按2年计算，还经济林按5年计算，还生态林暂按8年计算”。为巩固退耕还林成果，改善退耕农民的长期生计和防止复耕，2007年《国务院关于完善退耕还林政策的通知》明确中央财政继续对退耕农户进行直接补助，新的补助标准除现金补助和补助年限与上一轮补贴期保持不变以外，每年粮食补助降低为原来的一半。
（作者单位：国家发展改革委国地所）
一、一个政策有效性评估框架
对政策有效性最为关键的就是政策设计的有效性。政策设计的有效性主要体现在政策是否具有合理性、明晰性、协调性、稳定性以及公平性诸方面。在政策设计好后，对政策有效性开始产生作用的就是政策传导的有效性和政策执行的有效性。
排除政策设计含糊不清的因素，政策传导者对政策的理解程度和传导者之间的政策竞争以及政策执行者自身的利益考量也会对政策最终的执行效果产生很大影响。在我国，政策从政策设计者到达政策最终执行者或者目标群体的过程还需要经历一级政策传导者（省级政府和部门）、二级政策传导者（市级政府和部门）、三级政策传导者（县（乡）级政府和部门）以及政策最终传导者和监管者（镇（村）级单位）。在这一政策传导链条上，各级政府和部门都有可能出现对政策传导偏差，导致政策传导的无效性。而政策的最终执行者或目标群体往往也会根据自身的利益考量对政策的要求进行自发的调整，同时也会根据自身的利益考量对政策设计者进行一些有效反馈，推动政策设计者对政策的范围、标准、目标进行调整。
因此，从政策的生命周期角度考虑，政策的有效性评估应该包括政策设计的有效性评估、政策传导的有效性评估、政策执行的有效性评估和政策反馈的有效性评估四个方面。
二、导致退耕还林政策无效性的因素分析
退耕还林工程始于1999年，是迄今为止我国政策性最强、投资量最大、涉及面最广、群众参与程度最高的一项生态建设工程，也是最大的强农惠农项目，仅中央投入的工程资金就超过4300多亿元，是迄今为止世界上最大的生态建设工程。在政策十几年的实施过程中，许多因素都对政策实施的效果产生了影响，主要包括以下方面。
（一）政策设计的无效性
1、单目标政策很难实现最优目标
单目标政策往往在政策设计时考虑不全面，在执行过程中会遇到较多复杂情况，预期的最优目标很难实现。这种情况在设计生态环境政策时最有可能出现，因为环境政策设计时的目标往往是单一而明确的，修复和保护生态环境。如退耕还林（草）的主要功能在于为环境条件的改善服务，为全国经济建设的重点向中西部转移的战略实施提供良好生态环境。但依赖林草业资源开发来促进西部地区经济发展的难度很大，而且造林收益低，农民的积极性不高。可以说，为解决生态环境问题而制定的生态环境政策如果没有考虑到经济因素，其政策设计的无效性将大大增加。退耕还林政策的外在目标是改善生态环境，但其内在目标是解决贫困问题。由经济增长催生的生态改善需求，最终还要靠经济增长来满足。只有当农村贫困问题解决了，与贫困相关的生态环境问题才能根本解决。由于退耕农户的私人利益与公共目标之间存在激励不相容的状况，退耕还林的生态目标没有实现最优，而是次优。
2、统一的政策标准难以满足不同区域、不同群体的需求
由于我国幅员广阔，不同区域自然和经济社会发展情况千差万别，由中央政府制定的统一的政策标准在实际实施过程中往往不能满足不同区域、不同群体的政策诉求。政策能否发挥其应有的效力与目标群体有着直接的关系，目标群体接受政策，政策就会得到成功的实施，目标群体不接受政策，政策的预期目标就难以实现，因此不仅政策对社会资源和利益进行的权威性分配必然会涉及到公平性问题，而且这种分配的公平与否更会直接影响到目标群体对政策的接受并进而严重地制约着政策的执行效果。从《退耕还林条例》和各省的实施情况来看，我国的退耕还林补偿政策基本上是“一刀切”政策，统一的政策标准在一定程度上节约了交易成本，易于操作，但其负面效果是政府的补贴大幅度增加，同时该政策没有考虑农户方面的差异性，使得补偿分配有失公平，不利于退耕还林工程的可持续性。
3、对竞争性政策考虑不足
在我国，由于政策制定主体比较多，各政策制定主体本身又都是独立的利益主体，特别是现阶段我国正处在新旧体制的转轨时期，在政策制定方面的协调机制尚不健全，所以政策之间相互抵触、彼此冲突的情况时有发生。竞争性政策的出现会对现有的政策体系形成冲击。对退耕还林政策形成竞争的最典型政策就是种粮直补政策。在农业生产资料价格快速上涨和种植业利润继续走低的情况下，国家为了鼓励农民生产粮食，通过直接补贴、间接补贴形式来激发农民种粮的积极性。随着农业补贴力度的逐年加强，退耕还林补助的激励作用也在逐年减弱，在局部地区已经退位于农业补贴，特别是让农民能直接感受到的农业直接补贴政策，再一次激起了农村农林用地的矛盾，对巩固退耕还林成果的压力逐年增大。
4、激励机制设计缺乏连续性和稳定性
政策的稳定性是政策得以有效执行的重要前提条件，因为政策是否稳定在很大程度上关系到政策执行主体对政策的认同和接受程度。政策的稳定性要求在政策条款中明确规定其有效期限，在这个有效期限内，政策设计者需要动员各种资源并采取各种手段来维护该政策的权威性并保证其有效地执行，而且还要求非因特殊原因政府不对其作重大调整或废弃，即便是政府有必要对政策进行调整或废弃也应当考虑对利益受到损害的相关目标群体进行适当的补偿，并且在必要的政策变迁过程中新政策和旧政策之间保持着一定的连续性和继承性。退耕还林政策激励机制在设计时也存在激励机制设计缺乏稳定性和连续性的问题，如生态林补助时间相对较短，不足以保证农民在补助期满后能够获得稳定的收益，这也使得相当一部分农民不愿意也不敢冒风险还生态林。如宁夏原州区生态林至少需要30年时间才能成材，贵州关岭县生态林至少需要20年的成材时间。又如每次退耕还林政策补助标准调整时都会对农户的生计产生影响。以甘肃省定西市安定区为例，2009 年当地小麦价格在0.55元/千克，按原补助2100元/公顷的标准，可购粮63.5千克，按延长期1050元/公顷的标准，仅可购粮32千克，分别比购买100千克粮的原实物量标准缩水36%和68%。 （二）政策传导的无效性
1、一级和二级政策传导者存在对政策的惯性预期
在政策传导的过程中，由于各级政策传导者对于政策设计者的理解不同，或者政策传导者从自身利益出发都会出现政策传导无效的情况。在退耕还林工程开展过程中，由于部分退耕地造林采用的是秋季造林方式，为了减少造林生产受季节性限制，需要提前进行退耕地选择、丈量土地以及种苗、作业设计、整地等准备工作。为了保证退耕还林工作如期完成，在下年度计划没有下达的情况下，一些地方政府参照上一年的计划任务，超前开展了退耕地整地、还林和育苗工作从而产生了一系列问题。如在2004年国家对退耕还林任务进行结构性、适应性调整的背景下，2004年的退耕计划任务较2003年出现较大幅度的压缩，而一些在任务下达前已经提前退耕的面积难以全部纳入到2004年度的退耕计划中去，退耕规模与退耕政策发生偏离使退耕农户反响强烈。
2、政策主导部门与协助部门缺乏统筹推进机制
由于政策主导部门与协助部门间缺乏统筹协调推进机制，使得退耕还林政策在传导过程中也出现了偏差。一些农户的退耕地领取林权证后，并没有进行土地利用变更，使一些地方出现了一块地既拿退耕补助又享受农业直补政策的现象。根据政府相关文件规定，发放林权证的承办部门为林业部门，土地承包经营权证书和合同的变更登记部门为农业部门。很多地方是林业部门按规定对退耕地发放了林权证，而农业部门并未通过变更登记注销已退耕土地的土地承包经营权证，更没有调整土地承包合同内容，造成一块地上存在两个权利凭证。
（三）政策执行的无效性
1、政策执行成本不断增加影响政策执行效果
有关部门同意自2004年起，退耕还林工程前期工作费中央按退耕地造林每亩补助1元的标准进行补助，省配套每亩补助2元，并将这些资金转移支付给县级政府。但随着管理范围的扩大和管理内容增多，尤其是宜林荒山荒地造林任务较多的2002年和2003年，退耕地造林未被纳入支持范围，这些资金远远不能满足实际工作需要，工作管理收费的缺口越来越大。由于绝大多数的地方政府无力承担退耕还林工程所需的工作经费，在没有中央财政的支持下而不得不完成退耕还林任务，这些地方政府往往从政府给农民提供的补助上寻找出路，尤其是在政府提供的苗木补助上寻找出路。为了尽可能地争取工作经费，许多地方政府倾向于向农民提供一些低价的苗木。由此也不可避免地导致了某些地方出现劣质的苗木，从而最终影响到退耕还林的成效。
2、政策直接执行者（农民）的自利行为
政策实际上可以被视为政府与相关目标群体之间的一种契约。当相关的政策执行者，尤其是目标群体接受政策的约束并承担了一定的义务时，他们同时也就享受了相应的权利。政策的执行者会根据政策中的约定，在政策许可的范围内选择自己的行为方式，并通过理性的计算，寻求效用最大化的期待利益。他们之所以有这种行为取向，其原因在于政策具有精确的“可度量的互惠性”，以及他们有理由相信在未来的一定时期即政策的有效期限内政府会像他们一样遵守政策中的约定，否则他们将会得到合适的补偿。在退耕还林工程实施过程中，对于作为政策直接执行者的农户而言，他们往往直观地认为把现在可以收获粮食以直接或者间接获取货币收益的耕地种植树苗是不合算的。200—300元的补助金额是无法弥补可以收获的实实在在的2000—3000斤粮食和换取的2000—3000元现金收入的。但象征性的政策执行过后就可以直接获取200—300元的现金收入，对农户来说也是一种极大的诱惑。因此套种或者田边种植树苗就成为了他们选择双赢的合作模式之一。
3、政策最终传导者和监管者（村干部）的自利行为
在政策执行过程中，村委会与政府和农户的博弈过程都不是零和博弈，他们更多的是非零和博弃，他们在与不同主体博弈过程中寻找着平衡。为了维护自身的利益，政策最终传导者和监管者（村干部）可能会选择性地解读退耕还林政策：只介绍退耕还林政策的福利，并不强调其义务，以作为获取老百姓信任的资源。为了完成镇级政府的硬性指标，村干部很有可能选择性的执行上级政府部门的政策要求，对于村民在退耕地中进行套种和对退耕林地不及时进行管护问题视而不理，以此对政策目标进行置换。
（四）政策反馈的无效性
1、基于粮食安全问题的政策反馈
自1999年实施退耕还林政策之后，我国粮食产量连续4年大幅减少，加上国土资源部公布的2003年、2004年生态退耕减少的耕地分别占到全国耕地面积减少总数的64%和80%，对于退耕还林是否导致粮食减产和粮食安全问题的质疑一直存在。但事实上，根据退耕还林工程社会经济效益监测结果，退耕还林对粮食的影响仅限于农户层面，在县及国家层面上并不存在粮食安全问题。从全国的水平看，从2004年起粮食产量也开始止跌回涨，到2008年粮食产量超过了退耕前1998年的水平，2009年同1998年相比粮食产量增长3. 6%。因此，对于粮食安全的担忧实际上是对于退耕还林政策的一个无效反馈。
2、政策执行者通过复耕等行为向政策设计者进行反馈
从现实情况看，由于退耕地立地条件较差，生态区位重要，大部分生态林生长周期长，其经营利用方式和强度又受到严格限制，短期内难以发挥经济效益;退耕后营造的经济林，受经营管理水平较低、品种不具优势、立地条件不好等因素影响，其大部分也很难在5年内获得较好的经济效益，即使是采取林草、林药等林下间种模式的，也随着树木的生长而失去继续间种的条件。因此，国家政策补助的停止，将直接意味着退耕农户收入的大幅度减少，可能反弹回退耕前的困难境地，甚至比退耕前更加贫困，所以也存在政策的最终执行者农户通过复耕、间作等行为向政策设计者进行反馈，要求政策设计者延长原有政策执行期限，提高补助标准等。 三、如何提高政策的有效性
有效地实现政策目标必须在确保政策设计的合理性、明晰性、协调性、稳定性以及公平性的前提基础上，在政策设计、政策传导、政策执行、政策反馈等各个环节考虑到传导者和执行者的利益诉求，同时根据有效的政策反馈对政策进行调整和修正。
（一）如何设计更为有效的政策
1、预设多个政策目标
政策的目标设计实际上是政策设计者的价值观和政策出发点的体现。一旦这种价值观和出发点偏离了政策实施的经济社会环境和阶段，外部环境对政策的修正力度就会加大。因此，有必要根据政策实施的经济社会环境和阶段，并按照博弈论的思想，考虑到政策作用的目标群体对政策的可能反应，从初始政策设计时就预设多个政策目标。
2、避免一刀切的政策标准
政策设计者总是倾向于制定简单的政策，但简单的政策对不同地域、不同群体并不具有普适性。如退耕还林政策设计者们会简单的将全国划分为长江流域及南方地区和黄河流域及北方地区实施钱粮补偿政策。事实证明，对政策目标区域和群体的识别和细分程度越深，政策实施的有效性越高。当政策设计必须制定标准时，制定复杂的标准的有效性往往高于简单的标准，但这必然会提高政策的设计成本。在一些政策设计领域如果不需要制定标准，可以考虑以行为理论引导的助推政策，它既优于对市场和个人行为放任的政策，也优于计划经济体制中习惯的“一刀切”管制政策。
3、将对竞争性政策的评估纳入到政策设计的框架内
在我国，由于政策制定主体比较多，各政策制定主体本身又都是独立的利益主体，特别是现阶段我国正处在经济社会发展转轨时期，在政策制定方面的协调机制尚不健全，所以政策之间相互抵触、彼此冲突的情况时有发生。因此，在政策设计时，必须考虑到对现有政策实施可能产生影响的政策，对现有竞争性政策对该政策的影响进行分析研究，尽量实现竞争性政策和本政策目标的双赢。
4、设计政策的过渡期和退出期
从退耕还林政策的实施过程上看，设计政策的过渡期和退出期至关重要，这能够避免因为政策的突然终止或者变化导致的政策目标群体对政策设计者和执行者的信誉危机。政策过渡期和退出期的设计是为了让政策目标群体有足够的时间和空间应对政策的调整和变化。
（二）如何推动政策更为有效地传导
1、推动政策设计者和传导者之间的政策预期相衔接
在政策设计和实施初期，由于政策的存续时间和稳定性存在诸多的不确定因素，政策传导者和政策设计者之间在政策预期上缺乏有效的衔接，政策传导者往往倾向于不断增加本区域和本领域的政策任务以获取更多的国家支持，因此政策设计者在对政策进行正式调整或修订之前应该与政策传导者进行充分沟通，改变政策传导者固有的政策预期。
2、对政策传导者和监督者自身局限和利益的预判
由于我国以行政区为单元的经济发展竞争仍将持续较长时间，政策传导者在政策传导过程中也将扮演利益相关者的角色，而政策执行的监督者由于与政策执行者或者目标群体间存在或多或少的利益关系，在对政策执行情况进行监督时也会将自身利益牵涉其中。因此，在从政策设计到政策传导的环节，要充分考虑到政策传导者和监督者自身的局限存利益进行预判，避免政策传导者出于自身经济发展和获取政策优惠考虑偏离政策规定任务的情景，避免政策监督者从自身利益考虑部分执行或者偏离执行政策规定任务的情景。
（三）如何提高政策执行的有效性
1、将政策执行成本纳入政策设计范围
政策执行成本是政策执行者在推动政策实施过程中所需要的工作经费，它不同于政策对目标群体的补助经费，是政策设计中必须要考虑的内容，因为在政策实际推进过程中往往出现因为缺乏工作经费导致政策执行者对政策执行力度不够或者积极性不高的情况，影响了政策的实际执行效果。
2、推动建立政策设计者与政策执行者之间的激励相容机制
建立政策设计者与政策执行者之间的激励相容机制是政策目标有效实现的前提。实现激励相容可能是政策设计的结果，也可能是政策设计时未考虑，但外部环境不断变化推动的结果。如在退耕还林政策实施过程中，随着经济快速发展吸纳了大量农村青壮劳动力，新农村建设加强了交通、能源、通信、电力等基础设施建设，改善了退耕区的生产生活条件，农村医疗和社会保障体系的建立，提高了社会福利水平，增强了广大退耕农户安全感。农户已从单纯对土地资源的关注，逐渐转移到如何充分有效地投入劳动获得最佳效益上来，因补助标准减少或停止补助导致退耕农户因贫复耕几率小于预期水平，国家要生态、农户要效益的激励相容机制初步建立。
（四）如何选择政策的有效反馈
政策设计者识别有效的政策反馈对于政策的调整和修订至为重要。首先，政策设计者应该明确政策反馈的渠道和方式，确保反馈的信息真实的来自政策目标群体的意见而没有经过整合处理，其次，对合理的反馈和不合理的反馈进行识别和筛选，对大多数政策目标群体共同反馈的问题进行及时吸纳并对政策进行修订和调整。
注：
按照《退耕还林条例》和《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》，国家无偿向退耕户提供粮食、现金补助;具体标准（粮食按每千克1.4元折价计算后）为长江流域及南方地区的退耕地每公顷每年粮食补贴3150元，现金补助300元;黄河流域及北方地区的退耕地每公顷每年粮食补贴2100 元，现金补贴300元。此外，《意见》还规定补助年限“还草按2年计算，还经济林按5年计算，还生态林暂按8年计算”。为巩固退耕还林成果，改善退耕农民的长期生计和防止复耕，2007年《国务院关于完善退耕还林政策的通知》明确中央财政继续对退耕农户进行直接补助，新的补助标准除现金补助和补助年限与上一轮补贴期保持不变以外，每年粮食补助降低为原来的一半。
（作者单位：国家发展改革委国地所）