经过魏晋南北朝的动荡，隋朝最终重新统一了中国，而隋朝统一的根基是由西魏北周奠定的。在西魏北周的国家治理中，有一个人物功不可没，这个人就是苏绰。南宋叶适曾经说过如此话语：“自宇文泰起接隋唐，百年中精神气脉，全在苏绰一人。”（《习学记言序目》）
　　苏绰是武功人，字令绰，出身官宦世家。“博览群书，尤善算术。”（《周书·苏绰传》）他的一个从兄苏让出任汾州刺史，西魏的实际执政者宇文泰问其家里还有谁堪任官职，苏让就推荐了苏绰。于是，苏绰被召为行台郎中。但是，很可能宇文泰也就是说说而已，没把这位新来的郎中当回事，一年多并未重用他。苏绰似乎也没有主动向高层靠拢的迹象，而是把自己的才能用在基础工作上，把主要精力用于公文格式的设计和规范。也许是这种格式化标准化的工作过于琐细，使宇文泰觉得苏绰不过如此，所以，尽管“台中咸称其能”，但宇文泰并未放在心上。
　　转机来自于一次大臣奏对。宇文泰有一天同行台仆射周惠达商量事情，周惠达不能应对，请求外出商议，返回后则说得头头是道，正中宇文泰下怀。宇文泰就问他出去同谁商议的，周惠达告知是苏绰，并顺着宇文泰的问话，推荐苏绰有“王佐之才”。由此，苏绰的名声再次上达最高当局。但重视归重视，并未当面恳谈，宇文泰依然把苏绰当做文人看待，令其转任著作佐郎。
　　宇文泰真正开始赏识苏绰，是在一次去昆明池观鱼的途中。昆明池在长安城西，是汉武帝时开凿的，附近有不少西汉古迹。宇文泰问周围大臣相关历史典故，谁也说不清楚。有人提议，苏绰“博物多通”，让他来解释。这一下，苏绰得到了进言机会，滔滔不绝，从“天地造化之始”，到“历代兴亡之迹”，侃侃而谈，应对如流。宇文泰听得高兴，竟然放弃了钓鱼，说了一路。回府后还不尽兴，留下苏绰，君臣对话，通宵达旦，很有点像秦孝公见了商鞅那样。“留绰至夜，问以治道，太祖卧而听之。绰于是指陈帝王之道，兼述申韩之要。太祖乃起，整衣危坐，不觉膝之前席。语遂达曙不厌。”天亮上朝后，宇文泰立即任命苏绰为大行台左丞，参典机密。此时，宇文泰的上面还有一位名义上的西魏皇帝，他以大将军兼宰相的身份掌控实权。苏绰的职务，相当于宰相府的办公厅主任。
　　苏绰在西魏中枢，一开始并未大刀阔斧全面改革，而是先整顿行政管理，建立规范的制度和流程。据史书记载，他这期间做的主要工作为“始制文案程式，朱出墨入，及计帐、户籍之法”，即建立公文制作与运行处理规范、财物账簿记录核算规范、户籍租税管理规范。这些制度，具有国家管理之基础建设的性质。虽然苏绰的具体措施已经不得其详，然而就凭财务记录用黑色表示收入、用红色表示支出这一创举，就可看出其价值所在。没有对行政管理的丰富经验和缜密思考，是无法想到这种记账方法的。其后，苏绰参与制定了西魏与东魏北齐对抗的重要军事决策，因功封爵，食美阳县五百户，职务也被提升为大行台度支尚书，领著作，兼司农卿，主管财政、文化、农业。
　　宇文泰来自鲜卑少数民族，出身于武川军人，他以尚书仆射出掌关西大行台起家，最终以大将军兼尚书令执掌西魏大政。在同东魏、南朝的拼争中，宇文泰本来处于劣势。但他励精图治，国势日兴。西魏刚刚建国的大统元年（535年），宇文泰就着力刷新政治，革除旧弊。“太祖以戎役屡兴，民吏劳弊，乃命所司斟酌今古，参考变通，可以益国利民便时适治者，为二十四条新制，奏魏帝行之。”（《周书·文帝纪》）经过十年积聚，西魏在国力上已经可以同北齐南朝争锋，号称“中兴”，而且最终形成了一整套新的制度体系，这套制度体系的文本是苏绰整理的。大统十年（544年），“魏帝以太祖前后所上二十四条及十二条新制，方为中兴永式，乃命苏绰更损益之，总为五卷，颁于天下。于是搜简贤才，以为牧守令长，皆依新制而遣焉。数年之间，百姓便之。”（同上）
　　真正展示苏绰治国才能的，是他在宇文泰改革期间提出的“六条诏书”。这六条诏书，构成了一个完整的治国方略框架。“太祖方欲革易时政，务弘强国富民之道，故绰得尽其智能，赞成其事。”（《周书·苏绰传》）从整体来看，苏绰的“六条诏书”，是宇文泰战略定位的实施方案及其原理阐释，详见后文。
　　关于西魏北周时期宇文泰稳定社会、发展经济的措施，学界已经多有介绍，在此不赘。值得注意的是其文化方面的“顶层设计”。读史稍微细心一点就可发现，从西魏到北周，有一个在历史上很少见的现象，即整个国家体制包括官职设置，几乎全部按照《周礼》一书操作。例如，魏晋南北朝的其他国家，都已经在官员品秩上实行九品等阶。唯独北周推行“九命之典”，一品官称九命，九品官称一命，以此类推。流外官也分为九秩，九为最高，一为最低。州郡名称，大都改动，能复古尽量复古。尤其是官职体系，西魏本来实行三省制，其政务中枢行台是行尚书台的简称。而宇文泰放着魏晋以来形成的三省制不用，硬要仿照“周官”改为六卿制，宇文泰自任大冢宰，下面并列有大司徒、大宗伯、大司马、大司寇、大司空。初涉历史者往往对此很不理解，在官名上如此大费周折，是否有点小题大做？如果理解了当时的情势，就不难看出其中奥秘。南北朝时期，南方以华夏正统自居，诋毁北朝是“索虏”，摆出一副以文明对抗野蛮的架势。来自鲜卑的宇文部落，急于洗刷自身的边塞胡族色彩，以同南朝争正统。前期北魏孝文帝的汉化措施，不过是向中原学习而已；到北周建立的周官系统，则等于向天下宣布自己才是文明正统。宇文泰小名黑獭，带有浓郁的草原味道，但他非要说自己是神农炎帝后人。关中是西周的古都旧地，周制是中原的文化象征，宇文泰全盘重建周制，以此表明自己才是西周的真正传人。孔子当年以不能恢复周礼而遗憾，宇文泰则以把周礼变成现实而自豪。《周书·儒林传》的序言，贬损魏晋以来的学术背离儒学正道，独赞宇文泰“雅好经术”，称道他“求阙文于三古，得至理于千载，黜魏晋之制度，复姬旦之茂典”。苏绰的“六条诏书”，就是西魏重建周制的操作性方案。
　　从这一意义上看，苏绰的“顶层设计”分为三步走。第一步，是从具体的工作流程、文件处理规范、公文格式等方面入手，建立标准化的政府运作方式，甚至包括公文撰写的文字和语句，也都仿照《尚书》撰写，在官府形成符合“周制”的细节性习惯。第二步，是从政府的管理内容和政策准则入手，在推行“六条诏书”的过程中，建立新的为政准则和价值理念，在周制的旗号下，实现治国方略的政策性转变。第三步，是在前两步进展的基础上，渐次推进官制变革，稳扎稳打，逐渐形成一套新的政府体系。这三步从宏观看是前后分明的，但从微观看又重叠嵌合于一体。大体上，在苏绰进入西魏中枢后的前几年，主要配合宇文泰的“二十四条新制”从事第一步。数年后开始进行第二步的探索，以“六条诏书”的颁布为标志，刷新政治，全面展开。随着第二步的深化，宇文泰又出台了新的“十二条制”，第三步一点一点上道，固化并扩大已经取得的成果。整个大统年间，苏绰和另一位著名儒士卢辩按照周制改创体制，却不急于求成。到苏绰死时，第三步尚未结束，但整个体制变革已成不可逆转之势，于西魏北周的王朝更替之间最终告成。包括北周的国号“周”，也是这种“顶层设计”的结晶。从苏绰的从政实践看，三步走并不是走完第一步再开始第二步，走完第二步再开始第三步，而是交错循环推进，重在实效。
　　苏绰的这种“顶层设计”和操作方式，在中国传统管理思想的演进上具有重大意义。他的思路是由上而下的，否则就不是“顶层”；但操作是由下而上的，否则就会使顶层变成空中楼阁。他的体系是建构的，否则就不是“设计”；但实施是逐步演化的，否则就会遇到习惯的反弹。
　　苏绰是一位天生的政治家，“绰性俭素，不治产业，家无馀财，以海内未平，常以天下为己任。博求贤俊，共弘治道，凡所荐达，皆至大官。”（《周书·苏绰传》）尤可称道的是，他与宇文泰君臣相得的程度可谓鱼水，史上罕见。“今太祖方欲革易时政，务弘强国富民之道，故绰得尽其智能，赞成其事。”“太祖亦推心委任，而无间言。太祖或出游，常预署空纸以授绰，若须有处分，则随事施行，及还，启之而已。”（同上）古代帝王信任下属的例子不少，但是像宇文泰这样，外出时把签过字的空白公文交给苏绰，一旦有事由他全权处理，回来只是看看就完事，这几乎相当于让下属代行帝王权力，古今少有。与苏绰获得的这种信任可以媲美的，恐怕只有前秦苻坚时的王猛算一个，其他都要逊色得多。所以苏绰可以尽情发挥自己的才干，施展自己的抱负。“绰尝谓治国之道，当爱民如慈父，训民如严师。每与公卿议论，自昼达夜，事无巨细，若指诸掌。”可惜的是苏绰积劳成疾，42岁就英年早逝。
　　苏绰去世，宇文泰恸哭不止，送其归葬武功。“太祖与群公，皆步送出同州郭门外。太祖亲于车后酹酒而言曰：‘尚书平生为事，妻子兄弟不知者，吾皆知之。惟尔知吾心，吾知尔意。方欲共定天下，不幸遂舍我去，奈何！’因举声恸哭，不觉失卮于手。”（《周书·苏绰传》）安葬之日，宇文泰以太牢为祭，并亲为祭文。苏绰虽然事业未竟而早逝，但从北周到隋唐指导国家治理的时代精神，是由苏绰确立的。史称：“太祖提剑而起，百度草创。施约法之制于竞逐之辰，修治定之礼于鼎峙之日。终能斫雕为朴，变奢从俭，风化既被，而下肃上尊；疆埸屡扰，而内亲外附。斯盖苏令绰之力也。”（《周书·苏绰传》赞语）正是在苏绰的辅佐下，在北齐、西魏、南梁的逐鹿中，宇文泰统领的西魏由最弱的一方迅速崛起，治理有方，政治清明，为后来的统一王朝奠定了根基。