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国有企业改制,是社会主义市场经济条件下,进行国有企业产权制度、经营机制以及管理体制改革的一项重大课题。企业改制的核心是实行股份制改革,建立规范的公司制。随着改革的不断深入,企业改制的速度也会加快,这意味着组成我国经济基础的主体部分国有企业的经济组合形式,将由单一的公有制形式转变为股份制等多种经济成份共存的形式。企业档案作为这一历史变革的原始记录,既能真实地反映企业改革的客观实际,也能为企业改革和发展提供依据和参考,同时,又是企业资产与产权变动的原始凭证。企业改制势必带来法律方面的一些问题,本文就此问题谈点粗浅认识。
1.加强企业改制中的档案法制建设是现代企业改革发展的必然要求
现代企业要求有完整的档案法规体系,这主要是指业务规章和标准。对现代企业档案的保障和发展靠一部《档案法》是不够的,还必须有一系列相关的配套档案法规和规章。随着现代企业档案工作的发展,档案行政管理部门应在充分调查研究的基础上,尽快制定出符合现代企业特点的档案归档、整理、利用、保密、鉴定、销毁等规定。
2.现代企业制度的确立和传统档案管理的滞后,形成了一个相对的档案法规空白区
目前,现代企业档案工作走进了困惑期。用一句话概括就是处于两难之中。即一方面是企业在探索新的、高效的、符合现代企业发展需要的档案管理模式上感到困惑;另一方面是档案行政管理部门在指导企业转制过程中的档案工作时感到困惑。企业转制前的管理体制的最大特点是政府把企业当作自己的下级单位或所属部门来进行管理。企业档案管理也带有这种体制的特点。在具体工作中,企业档案部门一时还难从习惯性的上下级管理关系中脱离出来,有依靠政府档案行政管理部门上门指导、坐等上级下文帮助管理的愿望。政府档案行政管理部门有继续依靠政府的权威进行发号施令的习惯,其微观管理过细的作法的转变也需要时间。这种不适应是两方面,一方面,现代企业档案部门原有的档案管理工作难以适应企业新的要求;另一方面,档案行政管理部门在管理方法上的不适应,对企业档案工作管理一时难以到位。从而使目前企业档案管理出现以下的特点:以前的档案管理体制不可因袭,新的股份制企业档案部门的摸索还未成功,政府档案行政管理部门的指导也无从下手,各方面都在摸索和等待,摸索和找出符合股份制企业的新的档案管理方式和方法。
3.关于企业转制后带来的档案法律问题的分析及解决的思路
3.1档案所有权的分化与统一思想的确立
企业档案所有权的变更与分化,是随着企业改革而出现的,它影响到企业档案的归属。档案是一种特殊的文化遗产,不能将其分割为几部分,只能归一个部门所有,最终归国家所有。
原来我国国有企业的档案是国家全部档案的重要组成部分,这与档案归企业所有是一致。企业转制后,股份制企业与国家的关系发生变化,档案的归属问题变得模糊不清,现行的档案法规对这种新现象缺乏针对性,使一些企业在转制时出现了档案归属问题纠纷。一种观点认为,企业转制了,企业的性质发生了变化,企业不再完全属国家所有,档案应移交到国家档案馆。另一种观点认为,档案是企业继续生存和发展必须依赖的一种重要的信息和资料,改制前的档案所有权仍属国家,但档案实体可由改制后的企业托管,这是企业发展的需要。从现实情况看,一些企业在转制时,档案采取托管方式是行得通的,也很受欢迎。如果我们硬性地规定企业档案归国家所有,那么,国家档案只能受到损失。因为企业是以追求利润为主的,对不属于自己的东西,不会投入太多的精力和财力去保管它,为了应付国家,企业不会将真正有保存价值的档案归档,而是留作自用,时间一长,这部分文件就会丢失,归档的是一些作用不大的文件,这样国家档案中有关企业这部分实际是虚的。企业档案先让企业托管50年左右(例如50年或者30年),企业对档案拥有相当长时间的所有权,企业就会建立档案保管机构,将档案保存好。50年后,企业再将这些档案依法向国家档案馆移交,这对企业档案的完整性以及保存当地经济、文化、史料都是有益的。企业档案先归企业所有,后归国家所有,这种企业档案所有权的分化与统一的思想,在工作实践中已经得到确立,应当以法律予以固定。
3.2鉴定与评估档案价值的问题
企业转制前,企业档案属国家所有。企业转制后,转制前的档案既是企业的财产,也是国家的财产,这部分档案无偿地转让会造成国有资产的流失,所以,是不允许的。但有价转让,就涉及到档案价值的鉴定与评估问题。
企业档案的鉴定以及与鉴定有关的档案的价值认定工作,在企业转制过程中难以开展或被忽略,这是一个值得重视的问题。企业多年来积累下来的管理经验和开拓市场占有的经验,行政管理方面的成功作法等形成的档案,都是企业的财富。然而,在企业转制过程中,这种财富没有引起注意,多数企业把它作为没有价值的信息转让了,有的将它作为设备或者基建档案的附属品无偿移交给了新的企业。有些企业虽然对此予以关注,也没有办法对档案的价值进行鉴定和评估。例如,沙隆达郑州农药有限公司在转让苯胺产品设备时,曾把设备档案无偿给了购买单位,无形中造成企业资产的流失。目前,我国还没有这方面的档案法规来规范,企业无法操作。郑州农药厂改制为沙隆达郑州农药有限公司时,就对如何评估近万卷档案的价值产生了疑难,沙隆达集团公司认为要评估档案价值,但没有行之有效的办法。由于时间紧,当时只是粗略地估算了档案的价值,离其实际价值相差甚远。我国目前的档案鉴定方法是比较原则的,它基本上是对文书档案而制定的,鉴定的目的主要在于档案的保存。企业档案保存价值的鉴定,就档案的保管目的而言,是对企业无形资产的鉴定,即只是粗略的价值。企业档案实际价值的鉴定,是将企业档案视为企业有形资产,即可以测算出实际价值的财产。企业档案的有形资产和无形资产的特性决定了鉴定工作的复杂性,国家档案管理部门应对此引起高度重视,并尽快研究解决。
3.3档案的利用、保密与控制问题
社会主义市场经济条件下的现代企业之间的关系是既有竞争又有协作的关系。这种关系反映在档案管理上是控制利用与有偿协作的关系。这种利用关系与我国以计划经济管理时期的档案利用工作是有区别的。计划经济时期档案的利用是全国一盘棋,各企业以大局为重,无偿利用与相互协作。企业转制后,档案的利用情况发生了根本性的变化,以股份制企业为例,股东按投入的比例控股,这种股权的占有和分配方式的经济模式,反映在档案利用上是为企业的生存和竞争进行合理的封锁。在市场经济条件下,企业档案利用是企业间有偿利用,是属于档案信息和档案载体的技术转让的范畴。企业可通过出让或出卖技术赢利,实现企业间档案的有偿利用,这是利用工作质的转变。所以,在现代企业档案的利用上,应研究制定新的法律规定来规范企业的行为。保密是为了竞争的需要,企业档案中涉及更多的是企业的商业秘密,商业秘密是企业档案保密的重点对象。对于这个问题,我国现有的档案法则是很少涉及。对于违反企业档案商业秘密,造成企业损失的,怎样追究责任,必须研究规范。一般涉及商业秘密的行为大部分发生在企业外部的社会行为,但其实质是泄漏档案内容而造成的。对这个问题的界定是国家有关管理部门或档案行政管理部门的职责,因为企业自己所作的规定在社会中没有实际效用。
3.4调整完善档案法律法规的原则
立法是执法的前提,立法的质量直接决定着执法的效果。企业转制带来的档案法律问题若不予以解决,将给档案行政执法工作带来很大的阻力和困难。因此,对有关法律、法规进行调整、完善的工作已势在必行。调整、完善档案法律、法规应把握以下原则:
3.4.1法制统一的原则
法制统一是我国法制建设的基本要求,不仅要求档案法律、法规、规章要协调一致,而且达到横向相关法律的协调统一,以形成共同的行为规范和统一的执法标准。企业转制后的档案资料的归属、流向,涉及复杂的背景因素和法律关系,需要充分注意、认真研究、合理协调好与档案相关的法律法规,使它们在内容上相关衔接,有机联系,形成规范一致,互相适应的法律依据。
3.4.2保护档案原件的原则
同其他档案一样,技术档案也具有现实性和历史性的双重性,除了具有显著的技术经济功用外,其历史溯源、法律见证的作用和意义也不可轻视。如果说满足现行技术、经济工作的需要仅需提供档案信息(如档案复制件)的话,那么发挥历史记录作用必须依据档案原件。因此,对法律、法规的调整,要充分考虑并满足保护档案原件的需要,无论是档案法律还是其他专业法律应严格限制档案原件的转移,除立档单位消亡外,其他情形的产权变化需要档案转移的,以档案复制件为主。
3.4.3体现专业管理的原则
资产转让中的技术档案转移,是一种从属性、适应性行为,已不仅仅是档案范畴的活动,涉及到不同层面、不同角度、不同专业的管理需要。由于伴随资产转让的可能是档案信息(档案复制件),也可能是档案实体(档案原件),又由于两者的转移可能导致不同的结果:前者仅仅提供了档案所含的信息内容,而后者可能影响档案实体安全并因之使历史记录消失。因此,技术档案转移过程中应该有档案信息监管和档案实体监管之分。档案信息监管主要从经济、技术、专业的角度判断和审查转让项目的适用性、保密性,由专业主管部门负责,并结合于项目监管的程序中实施;档案实体监管主要从档案管理的角度由档案行政部门实施,依照档案实体转移是否会影响和破坏其重要的历史记录、法律见证作用而决定是否准予转移。
总之,制定企业档案法律法规要有系统性,既要考虑现代企业档案工作中各个业务环节的特点和可操作性,又要考虑到档案法规对企业档案工作的管理与发展所起的保障和约束作用。因此,要在充分调查研究的基础上,先由政府部门制定一些新的单项的档案规章,并对现有的档案法规作些必要的修改,以供企业档案工作参照执行,待到成熟后再将规章上升为国家法律。
1.加强企业改制中的档案法制建设是现代企业改革发展的必然要求
现代企业要求有完整的档案法规体系,这主要是指业务规章和标准。对现代企业档案的保障和发展靠一部《档案法》是不够的,还必须有一系列相关的配套档案法规和规章。随着现代企业档案工作的发展,档案行政管理部门应在充分调查研究的基础上,尽快制定出符合现代企业特点的档案归档、整理、利用、保密、鉴定、销毁等规定。
2.现代企业制度的确立和传统档案管理的滞后,形成了一个相对的档案法规空白区
目前,现代企业档案工作走进了困惑期。用一句话概括就是处于两难之中。即一方面是企业在探索新的、高效的、符合现代企业发展需要的档案管理模式上感到困惑;另一方面是档案行政管理部门在指导企业转制过程中的档案工作时感到困惑。企业转制前的管理体制的最大特点是政府把企业当作自己的下级单位或所属部门来进行管理。企业档案管理也带有这种体制的特点。在具体工作中,企业档案部门一时还难从习惯性的上下级管理关系中脱离出来,有依靠政府档案行政管理部门上门指导、坐等上级下文帮助管理的愿望。政府档案行政管理部门有继续依靠政府的权威进行发号施令的习惯,其微观管理过细的作法的转变也需要时间。这种不适应是两方面,一方面,现代企业档案部门原有的档案管理工作难以适应企业新的要求;另一方面,档案行政管理部门在管理方法上的不适应,对企业档案工作管理一时难以到位。从而使目前企业档案管理出现以下的特点:以前的档案管理体制不可因袭,新的股份制企业档案部门的摸索还未成功,政府档案行政管理部门的指导也无从下手,各方面都在摸索和等待,摸索和找出符合股份制企业的新的档案管理方式和方法。
3.关于企业转制后带来的档案法律问题的分析及解决的思路
3.1档案所有权的分化与统一思想的确立
企业档案所有权的变更与分化,是随着企业改革而出现的,它影响到企业档案的归属。档案是一种特殊的文化遗产,不能将其分割为几部分,只能归一个部门所有,最终归国家所有。
原来我国国有企业的档案是国家全部档案的重要组成部分,这与档案归企业所有是一致。企业转制后,股份制企业与国家的关系发生变化,档案的归属问题变得模糊不清,现行的档案法规对这种新现象缺乏针对性,使一些企业在转制时出现了档案归属问题纠纷。一种观点认为,企业转制了,企业的性质发生了变化,企业不再完全属国家所有,档案应移交到国家档案馆。另一种观点认为,档案是企业继续生存和发展必须依赖的一种重要的信息和资料,改制前的档案所有权仍属国家,但档案实体可由改制后的企业托管,这是企业发展的需要。从现实情况看,一些企业在转制时,档案采取托管方式是行得通的,也很受欢迎。如果我们硬性地规定企业档案归国家所有,那么,国家档案只能受到损失。因为企业是以追求利润为主的,对不属于自己的东西,不会投入太多的精力和财力去保管它,为了应付国家,企业不会将真正有保存价值的档案归档,而是留作自用,时间一长,这部分文件就会丢失,归档的是一些作用不大的文件,这样国家档案中有关企业这部分实际是虚的。企业档案先让企业托管50年左右(例如50年或者30年),企业对档案拥有相当长时间的所有权,企业就会建立档案保管机构,将档案保存好。50年后,企业再将这些档案依法向国家档案馆移交,这对企业档案的完整性以及保存当地经济、文化、史料都是有益的。企业档案先归企业所有,后归国家所有,这种企业档案所有权的分化与统一的思想,在工作实践中已经得到确立,应当以法律予以固定。
3.2鉴定与评估档案价值的问题
企业转制前,企业档案属国家所有。企业转制后,转制前的档案既是企业的财产,也是国家的财产,这部分档案无偿地转让会造成国有资产的流失,所以,是不允许的。但有价转让,就涉及到档案价值的鉴定与评估问题。
企业档案的鉴定以及与鉴定有关的档案的价值认定工作,在企业转制过程中难以开展或被忽略,这是一个值得重视的问题。企业多年来积累下来的管理经验和开拓市场占有的经验,行政管理方面的成功作法等形成的档案,都是企业的财富。然而,在企业转制过程中,这种财富没有引起注意,多数企业把它作为没有价值的信息转让了,有的将它作为设备或者基建档案的附属品无偿移交给了新的企业。有些企业虽然对此予以关注,也没有办法对档案的价值进行鉴定和评估。例如,沙隆达郑州农药有限公司在转让苯胺产品设备时,曾把设备档案无偿给了购买单位,无形中造成企业资产的流失。目前,我国还没有这方面的档案法规来规范,企业无法操作。郑州农药厂改制为沙隆达郑州农药有限公司时,就对如何评估近万卷档案的价值产生了疑难,沙隆达集团公司认为要评估档案价值,但没有行之有效的办法。由于时间紧,当时只是粗略地估算了档案的价值,离其实际价值相差甚远。我国目前的档案鉴定方法是比较原则的,它基本上是对文书档案而制定的,鉴定的目的主要在于档案的保存。企业档案保存价值的鉴定,就档案的保管目的而言,是对企业无形资产的鉴定,即只是粗略的价值。企业档案实际价值的鉴定,是将企业档案视为企业有形资产,即可以测算出实际价值的财产。企业档案的有形资产和无形资产的特性决定了鉴定工作的复杂性,国家档案管理部门应对此引起高度重视,并尽快研究解决。
3.3档案的利用、保密与控制问题
社会主义市场经济条件下的现代企业之间的关系是既有竞争又有协作的关系。这种关系反映在档案管理上是控制利用与有偿协作的关系。这种利用关系与我国以计划经济管理时期的档案利用工作是有区别的。计划经济时期档案的利用是全国一盘棋,各企业以大局为重,无偿利用与相互协作。企业转制后,档案的利用情况发生了根本性的变化,以股份制企业为例,股东按投入的比例控股,这种股权的占有和分配方式的经济模式,反映在档案利用上是为企业的生存和竞争进行合理的封锁。在市场经济条件下,企业档案利用是企业间有偿利用,是属于档案信息和档案载体的技术转让的范畴。企业可通过出让或出卖技术赢利,实现企业间档案的有偿利用,这是利用工作质的转变。所以,在现代企业档案的利用上,应研究制定新的法律规定来规范企业的行为。保密是为了竞争的需要,企业档案中涉及更多的是企业的商业秘密,商业秘密是企业档案保密的重点对象。对于这个问题,我国现有的档案法则是很少涉及。对于违反企业档案商业秘密,造成企业损失的,怎样追究责任,必须研究规范。一般涉及商业秘密的行为大部分发生在企业外部的社会行为,但其实质是泄漏档案内容而造成的。对这个问题的界定是国家有关管理部门或档案行政管理部门的职责,因为企业自己所作的规定在社会中没有实际效用。
3.4调整完善档案法律法规的原则
立法是执法的前提,立法的质量直接决定着执法的效果。企业转制带来的档案法律问题若不予以解决,将给档案行政执法工作带来很大的阻力和困难。因此,对有关法律、法规进行调整、完善的工作已势在必行。调整、完善档案法律、法规应把握以下原则:
3.4.1法制统一的原则
法制统一是我国法制建设的基本要求,不仅要求档案法律、法规、规章要协调一致,而且达到横向相关法律的协调统一,以形成共同的行为规范和统一的执法标准。企业转制后的档案资料的归属、流向,涉及复杂的背景因素和法律关系,需要充分注意、认真研究、合理协调好与档案相关的法律法规,使它们在内容上相关衔接,有机联系,形成规范一致,互相适应的法律依据。
3.4.2保护档案原件的原则
同其他档案一样,技术档案也具有现实性和历史性的双重性,除了具有显著的技术经济功用外,其历史溯源、法律见证的作用和意义也不可轻视。如果说满足现行技术、经济工作的需要仅需提供档案信息(如档案复制件)的话,那么发挥历史记录作用必须依据档案原件。因此,对法律、法规的调整,要充分考虑并满足保护档案原件的需要,无论是档案法律还是其他专业法律应严格限制档案原件的转移,除立档单位消亡外,其他情形的产权变化需要档案转移的,以档案复制件为主。
3.4.3体现专业管理的原则
资产转让中的技术档案转移,是一种从属性、适应性行为,已不仅仅是档案范畴的活动,涉及到不同层面、不同角度、不同专业的管理需要。由于伴随资产转让的可能是档案信息(档案复制件),也可能是档案实体(档案原件),又由于两者的转移可能导致不同的结果:前者仅仅提供了档案所含的信息内容,而后者可能影响档案实体安全并因之使历史记录消失。因此,技术档案转移过程中应该有档案信息监管和档案实体监管之分。档案信息监管主要从经济、技术、专业的角度判断和审查转让项目的适用性、保密性,由专业主管部门负责,并结合于项目监管的程序中实施;档案实体监管主要从档案管理的角度由档案行政部门实施,依照档案实体转移是否会影响和破坏其重要的历史记录、法律见证作用而决定是否准予转移。
总之,制定企业档案法律法规要有系统性,既要考虑现代企业档案工作中各个业务环节的特点和可操作性,又要考虑到档案法规对企业档案工作的管理与发展所起的保障和约束作用。因此,要在充分调查研究的基础上,先由政府部门制定一些新的单项的档案规章,并对现有的档案法规作些必要的修改,以供企业档案工作参照执行,待到成熟后再将规章上升为国家法律。