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摘要《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)在总则中创造性地规定了一套行政许可的原则体系。这些原则同行政法的一般原则一样,旨在高屋建瓴地指导和规范行政許可的设定与实施,解决行政许可权与公民权益保障、行政许可中的具体法律规则的价值导向以及应用等问题。
关键词法定原则 诚信原则 公平公正原则
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-194-02
行政许可法的原则,大体也可称之为行政许可的原则,即行政许可法所规定的适用于行政许可设定与实施的基本规则。根据《行政许可法》总则以及相关条文的规定,我们将这些原则概括为以下几点原则:
一、许可法定原则
许可法定原则,是指行政许可的设定、行政许可的范围、行政许可的机关及其权限、行政许可的条件和标准、行政许可的程序及其法律后果等都必须依据法律,不能同法律相抵触。行政机关作出行政许可的具体行政行为同样也必须受到行政法基本原则的约束,即合法性原则,行政机关作出的行政行为必须合法,“法无授权不可行”。现行《行政许可法》第四条明确规定:“设定和实施行政许可,应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”就许可法定原则的内容来说,具体包括以下几个方面的要求:
(一)许可的设定主体必须法定
行政许可主体法定原则是指设立行政许可的主体必须是法律、行政法规明确确定的,不能由行政机关擅自设定,更不能仅凭长官意志甚至是掌握行政管理权的官员个人决定。由于行政许可常常涉及到公民的权利行使问题,特别是政治权利、人身权利、财产权利等基本权利的行使,如果设定不当,极易造成对公民基本权利的侵害。但是,行政机关作为与人民群众联系最为密切的国家机关,为了更好地维护公共安全,更有效地配置稀缺资源,特别是针对现实政治经济生活中突然出现的重大问题进行的效控制,又必须发挥行政机关反应迅速、措施得力的优势,赋予行政机关一定的许可设定权。而众所周知的事实是,行政权天然具有扩张的秉性,为了防止因设立不当而给人民群众的切身利益造成损害,因此,就必须对行政许可的主体进行严格限制,包括设立许可的主体级别、权限等等许多方面。根据《行政许可法》第十四条、第十五条、第十六条、第十七条的规定,当前行政许可的具体设定主体包括:全国人大及其常委会、国务院、省级政府、省级和较大的市级权力机关。
(二)许可的设定形式必须法定
可以说,促使《行政许可法》出台的一个重要因素就是现行政许可制度的极度混乱。许可法定原则要求,只有法律、行政法规、地方性法规、省级政府规章才能设定行政许可,其他规范文件一律不得设定行政许可,即使部门规章也不得设定任何许可权事项。
(三)许可实施机关及其职权必须法定
由于行政许可是一种行政行为方式,既有对公民和公共利益进行保护的功能,又有容易侵害私权利和公共利益的一面。为了实现最大限度地保护、最低限度地侵害的目的,许可的实施机关及其所行使的职权也必须法定,即在法定的职权范围内受理许可申请、进行审查判断并作出是否准许的决定,不得超越法定职权作出许可或不予许可的决定,特别是对于法律、法规授权组织和受委托行使行政行为的行政机关,更要严格遵守法律的规定,不得在法律、法规授权的职权范围以外或委托权限以外作出决定。
(四)许可的范围必须法定
在行政许可法立法的过程中,对法律、法规设定行政许可事项的范围是否应加以限制,同样引起很大的争议。有人认为,行政审批、许可是政府管理经济、社会事务的基本方式和基本手段,如果对之加以限制,行政管理将无法进行。笔者是不同意这种观点的。笔者赞成姜明安教授的观点,他认为,长时期以来,我国行政审批、许可过多过滥是阻碍市场公平竞争和导致政府官员腐败的最重要因素之一,因而制定行政许可法的重要任务之一是解决行政审批、许可过多过滥的问题。经过长时间的探索,《行政许可法》第十二条列举了直接涉及国家安全等六类事项可以设定行政许可;同时,第十三条规定这六类事项在特定情况下能够予以规范的,可以不设行政许可。我们可以作两方面的理解。因此,笔者以为,对于许可范围法定可以从两个方面来理解:一方面,鉴于许可范围的重要性,许可范围只能由法律、法规来确定;另一方面,当法律、法规明确了具体的范围之后,许可范围便不得被随意突破,除非是通过适当的法定程序。在确定许可范围时,有必要强调两项子原则,一是控制危险原则,二是市场机制优先原则。控制社会危险、保障社会安全,是国家和政府的基本职能,其他诸如促进经济发展、增进人民福祉的职能均以此为前提。
(五)许可的条件和标准必须法定
当事人提出许可申请,只是行政许可的启动程序,其最终能否获得行政机关的许可,还取决于是否符合一定的条件和标准。对于符合许可的条件和标准的许可申请,作出行政许可机关应当及时作出许可决定,对于不符合许可的条件和标准的许可申请,作出行政许可机关不得违法法律规定,违法滥用职权而作出许可决定。
(六)许可的程序必须法定
行政机关在接到申请人的许可申请之后,应当按照设定许可的法律法规的具体程序规定,对申请材料的实质内容进行核实,在法定期限内作出决定并按照要求送达。这种程序法定的要求,具体体现在《行政许可法》关于行政许可实施的一般程序和特别程序规定之中。
二、信赖利益保护原则
信赖利益保护原则可以说是诚信原则的最核心的内容之体现。因为具体指行政相对人对授意行政行为形成值得保护的信赖时,行政主体不得随意撤消或废止该行为,否则必须合理补偿相对人信赖该行为有效存续而获得利益。当初在立法时,行政许可法是否要确立信赖保护原则,行政许可作出后是否可以变更或撤销?这在立法过程中是有争议的。有人认为,行政行为不同于立法行为,不能以法律赋予其确定力和稳定性,而应根据客观情况的变化而变化,不能要求行政机关给予相对人行政许可后就不能改变、撤销许可。行政行为亦不同于民事行为,不能要求行政机关对因改变、撤销行政许可行为给行政相对人造成的损失予以赔偿或补偿。否则,国家利益和公共利益将得不到有效维护。但以北京大学姜明安教授为代表的大部分参与行政许可法草案草拟专家认为,制定行政许可法,一个重要原因就是长期以来许多行政机关缺乏诚信,行政行为往往反复无常,行政相对人取得行政许可后,行政机关随意撤销、变更,常常给行政相对人造成重大的损失。行政行为虽然不同于立法行为,没有立法行为那样的确定力和稳定性,但也必须有相对的确定力和稳定性。行政行为虽然不同于民事行为,不能将行政机关因公共利益需要改变、撤销已作出的行为视为“违约”,但行政机关对因改变、撤销已作出的行为给行政相对人造成的损失也应给予相应补偿。笔者赞成此观点。最终现行行政许可法确立了信赖保护原则,其第八条规定:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。”
三、许可的公正与公平原则
公正与公平,理论上是一个令人困惑的谜团。有人将二者相等同,认为只是提法有异而已,二者并无实质上的区别;有学者则将公平作为公正的组成部分加以阐释;而另有学者则相反,认为“公正”是“公平的一个方面”。可见,公平与公正之间的关系究竟应当如何界定,确是一个颇值得思量的问题。换言之,公正原则,即行政主体与行政相对人之间的实质平等原则;公平原则,即行政主体应平等地对待一切当事人,从而实现行政相对人之间的平等。
(一)许可公正原则
行政公正原则旨在行政主体与行政相对人之间实现一种实质上的平等。因而,它不仅要求行政主体与行政相对人在法律适用上平等,双方应平等地遵守法律,而还要求行政主体与行政相对人在权利义务方面实现总体上的对等,即行政机关负有更多的程序义务而行政相对人负有更多的实体义务,行政机关有行政决定权而行政相对人则拥有程序以及监督和救济的权利。行政公正原则在行政许可领域中同样具有上述内容,因而所谓许可公正原则实则是行政公正原则在许可领域中的具体化。
(二)许可公平原则
在法律上,公平不但仍然与平等密切相关,而且还成为行为人的一种道德约束。在民商法中,公平原则是对平等主体之间行使民事权利、履行民事义务时的基本道德要求。相对于行政公正而言,行政公平主要解决的是行政相对人之间的平等问题。《行政许可法》规定的公平原则,与公正原则一样,同样包括了设定和实施两个方面。
1.设定上的公平。行政许可设定上的公平,主要包括两个方面:一是法律赋予了行政相对人在申请和获得许可上的同等的权利和义务。任何申请人符合法定条件和标準的,都有取得行政许可的平等权。在设定行政许可时,不能对个人和组织因为地位、规模大小、地域不同等而规定不同的条件。二是法律确定了行政机关保证行政相对人平等获得许可的义务,要求行政机关在实施中不得歧视,否则即应承担相应的法律责任。
2.实施上的公平。行政公平原则对行政活动的要求,简言之就是行政机关在行政管理活动中应做到平等对待一切当事人。其具体内容主要为:其一,法定依据的同等性,包括法律、法规和规章依据以及法定条件和标准的相同性。如果针对不同的对象,法律规定了不同的条件与标准,则应依据不同的规定,此即依据的同等性的另一面。在行政许可活动中,除了法定条件之外,任何人、任何事项均不应再被附加额外的条件,也不应被降低要求或者豁免。其二,事件处理的同等性,对同样的事件应作出相同的处理,而不得作出不同的处理,以保持同类事件处理的前后一致性、连续性和统一。其三,对同样情况的人予以相同的对待,对不同条件的人则适用不同的法律依据。其四,不得歧视。许可机关应当保护申请人依法取得行政许可的平等权利,对申请人一视同仁,对于不符合法定条件的申请,许可机关不得放宽条件,应当不予许可;对于符合法定条件和标准的申请,许可机关不得歧视,应当依法作出许可决定。在行政许可的实施中搞歧视待遇,主要是对具有同等情况人实行不同的对待、对具有不同情况的人却实行同样的对待。《行政许可法》的制定是我国行政法治建设的重要里程碑。它必将推进我国行政许可行为的法制化、规范化,推进我国建设法治社会的整个进程。
参考文献:
[1]王名扬.美国行政法.中国出版社.1995年版.
[2]牛津法律大辞典.光明日报出版社.1988年版.
[3]周佑勇主编.行政许可的理论与实务.武汉大学出版社.2004年版.
关键词法定原则 诚信原则 公平公正原则
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-194-02
行政许可法的原则,大体也可称之为行政许可的原则,即行政许可法所规定的适用于行政许可设定与实施的基本规则。根据《行政许可法》总则以及相关条文的规定,我们将这些原则概括为以下几点原则:
一、许可法定原则
许可法定原则,是指行政许可的设定、行政许可的范围、行政许可的机关及其权限、行政许可的条件和标准、行政许可的程序及其法律后果等都必须依据法律,不能同法律相抵触。行政机关作出行政许可的具体行政行为同样也必须受到行政法基本原则的约束,即合法性原则,行政机关作出的行政行为必须合法,“法无授权不可行”。现行《行政许可法》第四条明确规定:“设定和实施行政许可,应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”就许可法定原则的内容来说,具体包括以下几个方面的要求:
(一)许可的设定主体必须法定
行政许可主体法定原则是指设立行政许可的主体必须是法律、行政法规明确确定的,不能由行政机关擅自设定,更不能仅凭长官意志甚至是掌握行政管理权的官员个人决定。由于行政许可常常涉及到公民的权利行使问题,特别是政治权利、人身权利、财产权利等基本权利的行使,如果设定不当,极易造成对公民基本权利的侵害。但是,行政机关作为与人民群众联系最为密切的国家机关,为了更好地维护公共安全,更有效地配置稀缺资源,特别是针对现实政治经济生活中突然出现的重大问题进行的效控制,又必须发挥行政机关反应迅速、措施得力的优势,赋予行政机关一定的许可设定权。而众所周知的事实是,行政权天然具有扩张的秉性,为了防止因设立不当而给人民群众的切身利益造成损害,因此,就必须对行政许可的主体进行严格限制,包括设立许可的主体级别、权限等等许多方面。根据《行政许可法》第十四条、第十五条、第十六条、第十七条的规定,当前行政许可的具体设定主体包括:全国人大及其常委会、国务院、省级政府、省级和较大的市级权力机关。
(二)许可的设定形式必须法定
可以说,促使《行政许可法》出台的一个重要因素就是现行政许可制度的极度混乱。许可法定原则要求,只有法律、行政法规、地方性法规、省级政府规章才能设定行政许可,其他规范文件一律不得设定行政许可,即使部门规章也不得设定任何许可权事项。
(三)许可实施机关及其职权必须法定
由于行政许可是一种行政行为方式,既有对公民和公共利益进行保护的功能,又有容易侵害私权利和公共利益的一面。为了实现最大限度地保护、最低限度地侵害的目的,许可的实施机关及其所行使的职权也必须法定,即在法定的职权范围内受理许可申请、进行审查判断并作出是否准许的决定,不得超越法定职权作出许可或不予许可的决定,特别是对于法律、法规授权组织和受委托行使行政行为的行政机关,更要严格遵守法律的规定,不得在法律、法规授权的职权范围以外或委托权限以外作出决定。
(四)许可的范围必须法定
在行政许可法立法的过程中,对法律、法规设定行政许可事项的范围是否应加以限制,同样引起很大的争议。有人认为,行政审批、许可是政府管理经济、社会事务的基本方式和基本手段,如果对之加以限制,行政管理将无法进行。笔者是不同意这种观点的。笔者赞成姜明安教授的观点,他认为,长时期以来,我国行政审批、许可过多过滥是阻碍市场公平竞争和导致政府官员腐败的最重要因素之一,因而制定行政许可法的重要任务之一是解决行政审批、许可过多过滥的问题。经过长时间的探索,《行政许可法》第十二条列举了直接涉及国家安全等六类事项可以设定行政许可;同时,第十三条规定这六类事项在特定情况下能够予以规范的,可以不设行政许可。我们可以作两方面的理解。因此,笔者以为,对于许可范围法定可以从两个方面来理解:一方面,鉴于许可范围的重要性,许可范围只能由法律、法规来确定;另一方面,当法律、法规明确了具体的范围之后,许可范围便不得被随意突破,除非是通过适当的法定程序。在确定许可范围时,有必要强调两项子原则,一是控制危险原则,二是市场机制优先原则。控制社会危险、保障社会安全,是国家和政府的基本职能,其他诸如促进经济发展、增进人民福祉的职能均以此为前提。
(五)许可的条件和标准必须法定
当事人提出许可申请,只是行政许可的启动程序,其最终能否获得行政机关的许可,还取决于是否符合一定的条件和标准。对于符合许可的条件和标准的许可申请,作出行政许可机关应当及时作出许可决定,对于不符合许可的条件和标准的许可申请,作出行政许可机关不得违法法律规定,违法滥用职权而作出许可决定。
(六)许可的程序必须法定
行政机关在接到申请人的许可申请之后,应当按照设定许可的法律法规的具体程序规定,对申请材料的实质内容进行核实,在法定期限内作出决定并按照要求送达。这种程序法定的要求,具体体现在《行政许可法》关于行政许可实施的一般程序和特别程序规定之中。
二、信赖利益保护原则
信赖利益保护原则可以说是诚信原则的最核心的内容之体现。因为具体指行政相对人对授意行政行为形成值得保护的信赖时,行政主体不得随意撤消或废止该行为,否则必须合理补偿相对人信赖该行为有效存续而获得利益。当初在立法时,行政许可法是否要确立信赖保护原则,行政许可作出后是否可以变更或撤销?这在立法过程中是有争议的。有人认为,行政行为不同于立法行为,不能以法律赋予其确定力和稳定性,而应根据客观情况的变化而变化,不能要求行政机关给予相对人行政许可后就不能改变、撤销许可。行政行为亦不同于民事行为,不能要求行政机关对因改变、撤销行政许可行为给行政相对人造成的损失予以赔偿或补偿。否则,国家利益和公共利益将得不到有效维护。但以北京大学姜明安教授为代表的大部分参与行政许可法草案草拟专家认为,制定行政许可法,一个重要原因就是长期以来许多行政机关缺乏诚信,行政行为往往反复无常,行政相对人取得行政许可后,行政机关随意撤销、变更,常常给行政相对人造成重大的损失。行政行为虽然不同于立法行为,没有立法行为那样的确定力和稳定性,但也必须有相对的确定力和稳定性。行政行为虽然不同于民事行为,不能将行政机关因公共利益需要改变、撤销已作出的行为视为“违约”,但行政机关对因改变、撤销已作出的行为给行政相对人造成的损失也应给予相应补偿。笔者赞成此观点。最终现行行政许可法确立了信赖保护原则,其第八条规定:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。”
三、许可的公正与公平原则
公正与公平,理论上是一个令人困惑的谜团。有人将二者相等同,认为只是提法有异而已,二者并无实质上的区别;有学者则将公平作为公正的组成部分加以阐释;而另有学者则相反,认为“公正”是“公平的一个方面”。可见,公平与公正之间的关系究竟应当如何界定,确是一个颇值得思量的问题。换言之,公正原则,即行政主体与行政相对人之间的实质平等原则;公平原则,即行政主体应平等地对待一切当事人,从而实现行政相对人之间的平等。
(一)许可公正原则
行政公正原则旨在行政主体与行政相对人之间实现一种实质上的平等。因而,它不仅要求行政主体与行政相对人在法律适用上平等,双方应平等地遵守法律,而还要求行政主体与行政相对人在权利义务方面实现总体上的对等,即行政机关负有更多的程序义务而行政相对人负有更多的实体义务,行政机关有行政决定权而行政相对人则拥有程序以及监督和救济的权利。行政公正原则在行政许可领域中同样具有上述内容,因而所谓许可公正原则实则是行政公正原则在许可领域中的具体化。
(二)许可公平原则
在法律上,公平不但仍然与平等密切相关,而且还成为行为人的一种道德约束。在民商法中,公平原则是对平等主体之间行使民事权利、履行民事义务时的基本道德要求。相对于行政公正而言,行政公平主要解决的是行政相对人之间的平等问题。《行政许可法》规定的公平原则,与公正原则一样,同样包括了设定和实施两个方面。
1.设定上的公平。行政许可设定上的公平,主要包括两个方面:一是法律赋予了行政相对人在申请和获得许可上的同等的权利和义务。任何申请人符合法定条件和标準的,都有取得行政许可的平等权。在设定行政许可时,不能对个人和组织因为地位、规模大小、地域不同等而规定不同的条件。二是法律确定了行政机关保证行政相对人平等获得许可的义务,要求行政机关在实施中不得歧视,否则即应承担相应的法律责任。
2.实施上的公平。行政公平原则对行政活动的要求,简言之就是行政机关在行政管理活动中应做到平等对待一切当事人。其具体内容主要为:其一,法定依据的同等性,包括法律、法规和规章依据以及法定条件和标准的相同性。如果针对不同的对象,法律规定了不同的条件与标准,则应依据不同的规定,此即依据的同等性的另一面。在行政许可活动中,除了法定条件之外,任何人、任何事项均不应再被附加额外的条件,也不应被降低要求或者豁免。其二,事件处理的同等性,对同样的事件应作出相同的处理,而不得作出不同的处理,以保持同类事件处理的前后一致性、连续性和统一。其三,对同样情况的人予以相同的对待,对不同条件的人则适用不同的法律依据。其四,不得歧视。许可机关应当保护申请人依法取得行政许可的平等权利,对申请人一视同仁,对于不符合法定条件的申请,许可机关不得放宽条件,应当不予许可;对于符合法定条件和标准的申请,许可机关不得歧视,应当依法作出许可决定。在行政许可的实施中搞歧视待遇,主要是对具有同等情况人实行不同的对待、对具有不同情况的人却实行同样的对待。《行政许可法》的制定是我国行政法治建设的重要里程碑。它必将推进我国行政许可行为的法制化、规范化,推进我国建设法治社会的整个进程。
参考文献:
[1]王名扬.美国行政法.中国出版社.1995年版.
[2]牛津法律大辞典.光明日报出版社.1988年版.
[3]周佑勇主编.行政许可的理论与实务.武汉大学出版社.2004年版.