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摘 要 文从上一轮规划编制情况、规划实施情况两个角度对宁乡县土地开发整理规划（2001-2010年）实施情况进行分析评价，得出规划实施与执行中存在的问题，并提出对新一轮规划编制的建议。
关键词 宁乡县 土地开发整理规划 实施评价
一、上一轮规划编制情况
（一）补充耕地目标
在规划期内，土地开发整理面积达到12616.51公顷，可新增耕地面积3517.52公顷。其中耕地整理面积为9269.94公顷，新增耕地1423.07公顷；村庄整理面积为64.60公顷，新增耕地16.15公顷；复垦工矿废弃地、塌陷地417.42公顷，新增耕地292.86公顷；土地开发的面积为2864.55公顷，新增耕地1785.44公顷。通过土地开发整理，确保2010年耕地保有量在93622.40公顷以上。
（二）其他目标
全县土地利用率由2000年末的92.81%提高到2010年的93.25%；土地产出率由2000年末每平方公里212.38万元提高到2010年的318.00万元；建成标准农田9269.94公顷。
二、上一轮规划实施情况
（一）项目实施情况
1、已实施项目数量
2001～2010年，全县共实施各类土地整理复垦开发项目570个，其中土地整理项目45个，土地复垦项目1个，土地开发项目524个。
2、已实施项目总面积和新增耕地面积
2001～2010年，全县共实施土地整理复垦开发项目总规模15545.78公顷，补充耕地5576.80公顷。其中土地整理项目规模10239.63公顷，补充耕地641.11公顷；土地复垦规模6.47公顷，补充耕地3.40公顷；土地开发项目规模5299.68公顷，补充耕地4932.29公顷。
3、已实施项目投资规模
2001～2010年，全县实施土地整理复垦开发项目总投资68102.76万元，其中土地整理项目投资41007.99万元；土地复垦项目投资150.87万元；土地开发项目投资26943.90万元。
（二）主要规划目标实现情况
1、补充耕地目标
2001～2010年，全县土地整理复垦开发补充耕地5576.80公顷：其中土地开发补充耕地4932.29公顷；土地整理补充耕地641.11公顷；土地复垦补充耕地3.40公顷。
从土地整理复垦开发补充耕地目标与2001～2010年实际补充耕地的对比来看，全县土地整理复垦开发补充耕地的总目标完成情况良好，但土地整理、土地复垦和土地开发的目标完成情况各有差异。2001～2010年土地整理项目区面积已达到规划控制面积的112.65%，而补充耕地数量仅达到规划目标的43.09%，说明规划设定的新增耕地率偏高，难以实现。2001～2020年土地复垦补充耕地数量仅达到规划目标的1.16%。而土地开发超额完成目标，2001～2010年全县通过土地开发补充耕地的数量是规划目标的2.76倍，这说明土地开发是全县补充耕地的主要途径，规划对宁乡县土地开发的潜力和经济发展对补充耕地的需求估计不足。
2、其他目标
2010年，全县土地利用率和土地垦殖率分别为97.56%和33.05%，分别相当于上轮规划目标的104.62%和102.79%；土地产出率1681.20万元/公顷，是上轮规划目标的5.29倍。
三、规划编制与执行过程中存在的问题
虽然，全县在土地整理方面做了一定的工作，取得了一定的成效，但也存在着一些问题，主要集中在如下几个方面：
（一） 规划编制的前瞻性和科学性不足
由于经济的快速增长，国家政策的变化，也导致编制规划时把握不好国家政策。上一轮规划较多的是单纯考虑农田整理、开发补充耕地、废弃工矿地复垦等，而对土地整治发展形势估计不足，适应不了新增建设用地有偿使用费分配使用制度改革和投资向重点工程倾斜的发展需要，满足不了土地综合整治、建设用地增减挂钩工作的需要，以致实际工作中，规划实施起来比较困难。
（二）规划目标设置单一
虽然土地开发整理规划的目标包括增加有效耕地面积、提高土地生产能力、改善生态环境等，但《规划》目标的确立主要是围绕土地整理复垦开发“增加耕地面积”这一核心，目标设置单一，不能完全与城乡用地结构优化、农业产业化发展和城乡统筹发展相适应，难以满足当前全县城镇化和新农村建设对土地整治工作的新要求。
（三）规划基础工作不扎实使规划落实遇到阻力
上轮规划缺乏经验，另外受技术手段的限制及现场调查不足，使基期年的各类用地数据及使用的图件与实际不太一致，加上对各地社会经济发展现状预测不准确，因此，上一轮规划在项目布局和各地项目安排上缺乏依据，致使规划确定的部分项目无法落实。
（四）资金筹措难，工程资金拨付效率不高
土地整治项目需要大量资金投入，实施项目的地区必须有强大的财政支撑。但是由于宁乡地方的财政能力有限，资金投入也有限，自身筹措经费更是有限，项目建设主要依靠国家和省市投资，用于土地开发整理的资金十分紧缺，在一定程度上影响了项目的实施进度，制约了项目效益的发挥。
四、对新一轮规划编制的建议
（一）调整规划编制思路
规划目标应体现土地整治的多元化。现行土地开发整理规划中大部分目标的确立都是围绕土地整理复垦开发“增加耕地面积”这一核心，目标设置结构单一，未能充分反映经济社会发展对土地整治的多元化要求。新一轮土地整治规划应体现土地整治的多元化。一是继续加强通过土地整治补充耕地的目标；二是重视通过土地整治调整和优化城乡土地利用结构与布局的目标；三是重视通过土地整治保护和改善生态环境的目标；四是重视通过土地整治，加强农村建设用地整治和农村基础设施的建设力度，改善农村人居环境和生产生活条件的目标。 （二）改进规划编制方法
1、切实改进工作方式，加强与相关规划的衔接
积极贯彻“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作方针，在政府的统一领导下，动员各方力量共同参与。成立具有广泛代表性的规划专家咨询委员会，参加规划编制的前期研究、成果编制等各阶段的工作，加强咨询论证，充分发挥专家的作用。同时，建立部门之间协商机制，通过部门联席会议等方式，加强部门协调与沟通，做好与相关规划的衔接，提高规划的针对性和可操作性。
2、加强规划编制的社会参与程度，发挥整体功能
从提高规划科学性与实用性的角度，采取不同的方式吸收社会公众参与规划的编制和论证，广泛听取社会各方面意见，做好咨询论证工作，重点整治区域、重大工程与重点项目的安排要逐个进行论证。加强与各个部门的协调，各部门应主动对土地整治规划中涉及的相关内容提出方案或建议，土地整治规划方案要综合考虑各部门的相关方案和建议，各部门主要领导和专家要参与规划方案论证和审查。
（三） 健全规划实施管理制度
1、完善土地整治投入机制
探索建立财政专项补助和整合部门资金相结合的资金投入机制与政府主导下的农村土地综合整治投融资机制。将新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税、土地复垦费等相关资金集中起来，作为土地综合整治专项资金。同时，地方财政补贴、土地增值税和土地收购储备经营收入可适当比例纳入专项资金，并统筹利用其他各类涉农资金，综合发挥各类资金的叠加效益。除政府资金外，还可开辟银行贷款，工程建设企业垫资，集体、农民和经济实体出资共同构成的多元化投资渠道，按照“谁投入、谁受益”的市场化运作原则，确定政府、投资者各自的权利、责任和义务，使投资主体得到合理回报，进而形成投资与受益的良性循环，形成适应市场经济要求的利益分配机制与投资汇报机制，推进土地综合整治的产业化和社会化。
2、 建立健全土地整治项目实施监管体系
（1）加强项目管理的组织机构建设
遵循统一指挥、责权对应、分工协作、精干高效的原则，成立土地整治项目实施领导小组，负责审定项目实施过程中的重大事项，协调国土、农业、水利、环保、建设、财政等部门之间及项目区内的干群关系等。领导小组下设办公室，负责建立规章制度，做好组织可行性研究论证、规划设计编制、项目实施监管、项目竣工验收及信息报备等工作。
（2）建立和完善项目实施监管制度
一要明确监管责任，建立监管制度。二要明确各部门和各机构的监管责任，建立项目实施的日常报告制度、重点问题专门报告制度以及偏差纠正制度，实施项目备案、数据报送、专项稽查和群众参与相结合的监管模式。
（作者单位：湖南师范大学资源与环境科学学院）
关键词 宁乡县 土地开发整理规划 实施评价
一、上一轮规划编制情况
（一）补充耕地目标
在规划期内，土地开发整理面积达到12616.51公顷，可新增耕地面积3517.52公顷。其中耕地整理面积为9269.94公顷，新增耕地1423.07公顷；村庄整理面积为64.60公顷，新增耕地16.15公顷；复垦工矿废弃地、塌陷地417.42公顷，新增耕地292.86公顷；土地开发的面积为2864.55公顷，新增耕地1785.44公顷。通过土地开发整理，确保2010年耕地保有量在93622.40公顷以上。
（二）其他目标
全县土地利用率由2000年末的92.81%提高到2010年的93.25%；土地产出率由2000年末每平方公里212.38万元提高到2010年的318.00万元；建成标准农田9269.94公顷。
二、上一轮规划实施情况
（一）项目实施情况
1、已实施项目数量
2001～2010年，全县共实施各类土地整理复垦开发项目570个，其中土地整理项目45个，土地复垦项目1个，土地开发项目524个。
2、已实施项目总面积和新增耕地面积
2001～2010年，全县共实施土地整理复垦开发项目总规模15545.78公顷，补充耕地5576.80公顷。其中土地整理项目规模10239.63公顷，补充耕地641.11公顷；土地复垦规模6.47公顷，补充耕地3.40公顷；土地开发项目规模5299.68公顷，补充耕地4932.29公顷。
3、已实施项目投资规模
2001～2010年，全县实施土地整理复垦开发项目总投资68102.76万元，其中土地整理项目投资41007.99万元；土地复垦项目投资150.87万元；土地开发项目投资26943.90万元。
（二）主要规划目标实现情况
1、补充耕地目标
2001～2010年，全县土地整理复垦开发补充耕地5576.80公顷：其中土地开发补充耕地4932.29公顷；土地整理补充耕地641.11公顷；土地复垦补充耕地3.40公顷。
从土地整理复垦开发补充耕地目标与2001～2010年实际补充耕地的对比来看，全县土地整理复垦开发补充耕地的总目标完成情况良好，但土地整理、土地复垦和土地开发的目标完成情况各有差异。2001～2010年土地整理项目区面积已达到规划控制面积的112.65%，而补充耕地数量仅达到规划目标的43.09%，说明规划设定的新增耕地率偏高，难以实现。2001～2020年土地复垦补充耕地数量仅达到规划目标的1.16%。而土地开发超额完成目标，2001～2010年全县通过土地开发补充耕地的数量是规划目标的2.76倍，这说明土地开发是全县补充耕地的主要途径，规划对宁乡县土地开发的潜力和经济发展对补充耕地的需求估计不足。
2、其他目标
2010年，全县土地利用率和土地垦殖率分别为97.56%和33.05%，分别相当于上轮规划目标的104.62%和102.79%；土地产出率1681.20万元/公顷，是上轮规划目标的5.29倍。
三、规划编制与执行过程中存在的问题
虽然，全县在土地整理方面做了一定的工作，取得了一定的成效，但也存在着一些问题，主要集中在如下几个方面：
（一） 规划编制的前瞻性和科学性不足
由于经济的快速增长，国家政策的变化，也导致编制规划时把握不好国家政策。上一轮规划较多的是单纯考虑农田整理、开发补充耕地、废弃工矿地复垦等，而对土地整治发展形势估计不足，适应不了新增建设用地有偿使用费分配使用制度改革和投资向重点工程倾斜的发展需要，满足不了土地综合整治、建设用地增减挂钩工作的需要，以致实际工作中，规划实施起来比较困难。
（二）规划目标设置单一
虽然土地开发整理规划的目标包括增加有效耕地面积、提高土地生产能力、改善生态环境等，但《规划》目标的确立主要是围绕土地整理复垦开发“增加耕地面积”这一核心，目标设置单一，不能完全与城乡用地结构优化、农业产业化发展和城乡统筹发展相适应，难以满足当前全县城镇化和新农村建设对土地整治工作的新要求。
（三）规划基础工作不扎实使规划落实遇到阻力
上轮规划缺乏经验，另外受技术手段的限制及现场调查不足，使基期年的各类用地数据及使用的图件与实际不太一致，加上对各地社会经济发展现状预测不准确，因此，上一轮规划在项目布局和各地项目安排上缺乏依据，致使规划确定的部分项目无法落实。
（四）资金筹措难，工程资金拨付效率不高
土地整治项目需要大量资金投入，实施项目的地区必须有强大的财政支撑。但是由于宁乡地方的财政能力有限，资金投入也有限，自身筹措经费更是有限，项目建设主要依靠国家和省市投资，用于土地开发整理的资金十分紧缺，在一定程度上影响了项目的实施进度，制约了项目效益的发挥。
四、对新一轮规划编制的建议
（一）调整规划编制思路
规划目标应体现土地整治的多元化。现行土地开发整理规划中大部分目标的确立都是围绕土地整理复垦开发“增加耕地面积”这一核心，目标设置结构单一，未能充分反映经济社会发展对土地整治的多元化要求。新一轮土地整治规划应体现土地整治的多元化。一是继续加强通过土地整治补充耕地的目标；二是重视通过土地整治调整和优化城乡土地利用结构与布局的目标；三是重视通过土地整治保护和改善生态环境的目标；四是重视通过土地整治，加强农村建设用地整治和农村基础设施的建设力度，改善农村人居环境和生产生活条件的目标。 （二）改进规划编制方法
1、切实改进工作方式，加强与相关规划的衔接
积极贯彻“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作方针，在政府的统一领导下，动员各方力量共同参与。成立具有广泛代表性的规划专家咨询委员会，参加规划编制的前期研究、成果编制等各阶段的工作，加强咨询论证，充分发挥专家的作用。同时，建立部门之间协商机制，通过部门联席会议等方式，加强部门协调与沟通，做好与相关规划的衔接，提高规划的针对性和可操作性。
2、加强规划编制的社会参与程度，发挥整体功能
从提高规划科学性与实用性的角度，采取不同的方式吸收社会公众参与规划的编制和论证，广泛听取社会各方面意见，做好咨询论证工作，重点整治区域、重大工程与重点项目的安排要逐个进行论证。加强与各个部门的协调，各部门应主动对土地整治规划中涉及的相关内容提出方案或建议，土地整治规划方案要综合考虑各部门的相关方案和建议，各部门主要领导和专家要参与规划方案论证和审查。
（三） 健全规划实施管理制度
1、完善土地整治投入机制
探索建立财政专项补助和整合部门资金相结合的资金投入机制与政府主导下的农村土地综合整治投融资机制。将新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税、土地复垦费等相关资金集中起来，作为土地综合整治专项资金。同时，地方财政补贴、土地增值税和土地收购储备经营收入可适当比例纳入专项资金，并统筹利用其他各类涉农资金，综合发挥各类资金的叠加效益。除政府资金外，还可开辟银行贷款，工程建设企业垫资，集体、农民和经济实体出资共同构成的多元化投资渠道，按照“谁投入、谁受益”的市场化运作原则，确定政府、投资者各自的权利、责任和义务，使投资主体得到合理回报，进而形成投资与受益的良性循环，形成适应市场经济要求的利益分配机制与投资汇报机制，推进土地综合整治的产业化和社会化。
2、 建立健全土地整治项目实施监管体系
（1）加强项目管理的组织机构建设
遵循统一指挥、责权对应、分工协作、精干高效的原则，成立土地整治项目实施领导小组，负责审定项目实施过程中的重大事项，协调国土、农业、水利、环保、建设、财政等部门之间及项目区内的干群关系等。领导小组下设办公室，负责建立规章制度，做好组织可行性研究论证、规划设计编制、项目实施监管、项目竣工验收及信息报备等工作。
（2）建立和完善项目实施监管制度
一要明确监管责任，建立监管制度。二要明确各部门和各机构的监管责任，建立项目实施的日常报告制度、重点问题专门报告制度以及偏差纠正制度，实施项目备案、数据报送、专项稽查和群众参与相结合的监管模式。
（作者单位：湖南师范大学资源与环境科学学院）