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财务预算是高校财务管理的一个重要组成部分，在颁布的《高等学校财务制度》中把预算管理作为高等学校财务制度改革的一项重要内容。因此，研究探讨高校预算管理改革的思路是摆在高校管理人员面前的一个重要课题。笔者在实践中结合西方高校的管理经验，对我国高校预算管理中存在的问题及改革思路作了几点梳理。
一、目前我国高校预算管理中存在的主要问题
1、赤字预算。“量入为出，收支平衡”，这是国家对预算编制与执行的基本要求，也是高校编制与执行预算必须遵守的首要原则。但在实际工作中，不少学校编制预算和执行预算中的一个突出问题，就是综合财务预算收不抵支，成了赤字预算。这就使学校潜伏着财力危机，因为赤字预算一旦形成，将导致支出预算的紧张，它反过来又导致新一轮赤字，周而复始，愈来愈加剧。其突出者则走向恶性循环，导致学校资金极度紧缺，陷入困境。赤字预算的表现有三种：一是显性赤字。即学校年度综合财务预算执行不平衡，形成赤字，占用或全部占用代管经费或专用基金余额，在个别情况下不得不举债维持学校的最低需要开支。二是隐性赤字。学校年度综合财务预算执行在账面上是平衡的，但原安排的支出预算中，有部分项目没有支出或者没有全部支出，需结转下年使用的资金被当年经费支出所占用，但预算无安排，调整又无余力，职能部门已经办理尚不能列支，有的挂在“暂付款”账户，有的尚未与供方办理结算事宜，这部分开支就是年度潜在赤字。
2、预算缺乏完整性。学校综合财务预算的管理对象是学校的全部资金，不管是国拨资金，还是自筹资金，校级资金，还是二级机构的资金，应当全部纳入预算管理。但不少学校的做法与此相悖：有的学校的预算是局部预算，只预算财政拨款，对自身筹措的资金不纳入预算；有的学校在预算编制的过程中打埋伏，在预算之外保留收支项目，只将校级资金和二级机构按规定上缴学校资金列入预算，对二级机构留存资金不纳入预算，或只列校级资金预算，对二级机构资金均不纳入预算。如此预算的结果是大量资金游离在预算之外，处于“体外循环”状态。
3、预算缺乏权威性和严肃性。学校综合财务预算一经学校批准，具有权威性、指令性和约束力。凡列入预算的项目要确保完成，未列入预算的项目要严格控制，任何单位和个人都无权随便变更。对于未列入预算又非办不可的项目，应按规定程序调整预算。然而现实中，“预算便是法规”的意识淡薄，不同程度地存在预算归预算，执行归执行，管理松懈，控制不严的现象。且年终财务决算不与预算挂钩，即财务会计制度上无制约措施，客观上助长了预算执行与预算相脱节。有的学校执行预算凭主观意愿，随意性大，造成有的项目其实际支出或突破预算的倍数，或仅占预算的50％左右。
二、西方国家高校预算管理的经验
美国高等教育无疑代表了当今世界高等教育发展的最高水平。其高等教育的杰出代表——研究型大学一直是国内学者热衷研究的对象。美国高等教育的办学模式和管理体制千差万别，但总的来看，公立大学的财务管理体制比较完善，尤其是预算管理。其主要经验是：
1.专门的预算管理机构。预算办公室负责管理学校的预算性资源，通过科学预算,最有效的利用有限资源支持学校的教学、科研和公共服务活动；随时向学校管理部门提供准确、及时和有意义的预算和财务信息；提供财务政策和实践以及管理和分析工具、方法，为学校提供高质量的财务咨询；管理学校及各单位预算的制定过程。
2. “优先保障”的预算制定原则。在制定预算时有一个非常重要的原则，即预算中要优先体现校长的愿望，即当年学校优先发展和保证的重点项目，以使有限资金发挥最大的效益。
3. 预算的调控作用。预算是学校对可用资源进行宏观调控的经济杠杆，对于那些有社会需求、有发展前景的项目增加预算，对那些失去社会需求或是评估成绩差的项目减少预算来保证学术的正确发展方向。
澳大利亚大学遵守市场经济的基本规律，努力研究高等学校预算管理体制，在大学内部有非常明确的、细致的预算管理制度。其科学性、先进性很值得我国高校借鉴：
1. 预算实施的严肃性和权威性。预算工作先有五名工作人员组成工作小组撰写草案，有九名专家组成预算建议顾问委员会，该委员会向分管校长和执行委员会提出建议，具体有： 年度及滚动发展年度预算的战略目标；总体预算的财政政策与结构；计划目标与预算之间的关系；预算支付与实际支出间的关系；回答各拨款单位的要求及评价拨款优先原则；准备预算时间表；与学校当局相关的其他有关事项等。
2. 预算资金的科学配置根据院系的工作绩效进行。大学在进行预算资金分配改革时，在考虑到学院人员、学生规模的因素上，学校在根据各学院和各科系的年度发展绩效进行考核的基础上，进行资金的分配和管理。
3. 预算资金的科学配置的主体是学院。强调资金分配与工作体系挂钩，给院长和系主任以充分的人事、财务和管理的自主权。学校将院系的资金按一定的方法切块分配给院系，完全由院系自主决定使用。
三、 我国高校预算管理的改革思路
1. 实行综合预算管理。以前的高校财务预算，只是针对预算内资金即事业费拨款进行预测，所谓“预算内资金”即国家预算资金。预算也就局限于这个范围，这是由当时的社会经济状况、教育投入、办学规模决定的。那时的高校预算确实是“量入为出，略有结余”，相应设立了“经费包干结余”，“应返还限额”等科目，高校财务会计只是记账报账会计。改革开放以后，旧的预算编制方法已不适用于高校发展。事业费收入已不能满足办学支出的需要，逐步向学校自有资金透支。现在，我国高校财务预算编制事业支出的缺口全部由学校自有资金弥补，预算失实。在这种情况下，高校预算管理开始探索财务综合预算管理，把自有资金的收支也纳入到学校预算管理中去，以求得综合平衡。新制度适应了这一发展需要，不划分预算内外资金，要求按收支统管的原则对学校的各项资金统一管理核算，全部作为财务预算的内容，大收大支，综合平衡。在预算管理工作中必须更新观念，突破国家拨款范围内理财的框框，改变预算管理的观念，以新的思路来当家理财，坚持量入为出，收支平衡的总原则，广开财源，节约开支，提高效益。
2. 加强预算审计工作。根据《事业单位财务规则》，单位所有财务收支全部列为预算管理对象，实行“核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用”的预算管理办法。在单位财务大收入、大支出的基础上，学校编制年度综合财务预算，审计部门依法对预算执行的真实、合法、效益性进行审计监督。具体说来，包括如下主要内容：一是预算安排原则的审计。预算安排原则是学校财经工作的指导思想，为使学校综合财务预算合规、正确、有效，审计部门应审查预算安排是否坚持“量入为出，收支平衡”的总原则，收入预算是否坚持积极稳妥的原则，支出预算是否坚持统筹兼顾、保证重点、勤俭节约的原则。二是收入预算的审计。应当纳入预算管理的各项收入是否纳入学校预算，是否及时、足额到位，实行统一管理、统一核算。学校组织的各项收入是否符合国家和上级主管部门的有关政策规定，各项收费是否严格执行国家规定的收费范围和标准，各级收入的资金管理是否合规。三是支出预算的审计。各项支出是否按计划执行，是否严格执行国家和上级主管部门有关财务规章制度规定的开支范围和开支标准；往来款项是否严格管理，及时清理；各项支出的经济效益和社会效益如何等。四是预算执行结果审计。收入预算和支出预算实际执行情况如何，与计划有何差异，有无赤字；学校为保证预算的完成采取了哪些加强管理的措施，这些措施是否合法、有效；各项收入和支出是否真实、合法、合理；会计核算是否合规等等。
3. 建立预算编制、执行、监督相分离的预算管理新机制。建立新的预算管理运行机制，就是将预算编制、执行、监督三个环节的职责划分清楚并相互分离，三个环节既一脉相承又彼此相对独立运作，与此相适应，原来行使预算管理职能的机构作了重新调整，划分为预算编制、执行、监督三个部门，各司其职、各负其责。预算编制机构全权负责预算编制工作、统一掌握预算编制政策与标准。审核、编制、确定财政和部门预算；预算执行机构专职负责预算的执行，统一管理财政预算内外资金账户。办理资金拨付，管理部门预算资金使用，编制预算内外总决算；监督机构负责预算编制、执行、决算全过程的监督管理，确保预算管理纳入法制化、规范化的轨道。
(作者单位： 中国海洋大学)
一、目前我国高校预算管理中存在的主要问题
1、赤字预算。“量入为出，收支平衡”，这是国家对预算编制与执行的基本要求，也是高校编制与执行预算必须遵守的首要原则。但在实际工作中，不少学校编制预算和执行预算中的一个突出问题，就是综合财务预算收不抵支，成了赤字预算。这就使学校潜伏着财力危机，因为赤字预算一旦形成，将导致支出预算的紧张，它反过来又导致新一轮赤字，周而复始，愈来愈加剧。其突出者则走向恶性循环，导致学校资金极度紧缺，陷入困境。赤字预算的表现有三种：一是显性赤字。即学校年度综合财务预算执行不平衡，形成赤字，占用或全部占用代管经费或专用基金余额，在个别情况下不得不举债维持学校的最低需要开支。二是隐性赤字。学校年度综合财务预算执行在账面上是平衡的，但原安排的支出预算中，有部分项目没有支出或者没有全部支出，需结转下年使用的资金被当年经费支出所占用，但预算无安排，调整又无余力，职能部门已经办理尚不能列支，有的挂在“暂付款”账户，有的尚未与供方办理结算事宜，这部分开支就是年度潜在赤字。
2、预算缺乏完整性。学校综合财务预算的管理对象是学校的全部资金，不管是国拨资金，还是自筹资金，校级资金，还是二级机构的资金，应当全部纳入预算管理。但不少学校的做法与此相悖：有的学校的预算是局部预算，只预算财政拨款，对自身筹措的资金不纳入预算；有的学校在预算编制的过程中打埋伏，在预算之外保留收支项目，只将校级资金和二级机构按规定上缴学校资金列入预算，对二级机构留存资金不纳入预算，或只列校级资金预算，对二级机构资金均不纳入预算。如此预算的结果是大量资金游离在预算之外，处于“体外循环”状态。
3、预算缺乏权威性和严肃性。学校综合财务预算一经学校批准，具有权威性、指令性和约束力。凡列入预算的项目要确保完成，未列入预算的项目要严格控制，任何单位和个人都无权随便变更。对于未列入预算又非办不可的项目，应按规定程序调整预算。然而现实中，“预算便是法规”的意识淡薄，不同程度地存在预算归预算，执行归执行，管理松懈，控制不严的现象。且年终财务决算不与预算挂钩，即财务会计制度上无制约措施，客观上助长了预算执行与预算相脱节。有的学校执行预算凭主观意愿，随意性大，造成有的项目其实际支出或突破预算的倍数，或仅占预算的50％左右。
二、西方国家高校预算管理的经验
美国高等教育无疑代表了当今世界高等教育发展的最高水平。其高等教育的杰出代表——研究型大学一直是国内学者热衷研究的对象。美国高等教育的办学模式和管理体制千差万别，但总的来看，公立大学的财务管理体制比较完善，尤其是预算管理。其主要经验是：
1.专门的预算管理机构。预算办公室负责管理学校的预算性资源，通过科学预算,最有效的利用有限资源支持学校的教学、科研和公共服务活动；随时向学校管理部门提供准确、及时和有意义的预算和财务信息；提供财务政策和实践以及管理和分析工具、方法，为学校提供高质量的财务咨询；管理学校及各单位预算的制定过程。
2. “优先保障”的预算制定原则。在制定预算时有一个非常重要的原则，即预算中要优先体现校长的愿望，即当年学校优先发展和保证的重点项目，以使有限资金发挥最大的效益。
3. 预算的调控作用。预算是学校对可用资源进行宏观调控的经济杠杆，对于那些有社会需求、有发展前景的项目增加预算，对那些失去社会需求或是评估成绩差的项目减少预算来保证学术的正确发展方向。
澳大利亚大学遵守市场经济的基本规律，努力研究高等学校预算管理体制，在大学内部有非常明确的、细致的预算管理制度。其科学性、先进性很值得我国高校借鉴：
1. 预算实施的严肃性和权威性。预算工作先有五名工作人员组成工作小组撰写草案，有九名专家组成预算建议顾问委员会，该委员会向分管校长和执行委员会提出建议，具体有： 年度及滚动发展年度预算的战略目标；总体预算的财政政策与结构；计划目标与预算之间的关系；预算支付与实际支出间的关系；回答各拨款单位的要求及评价拨款优先原则；准备预算时间表；与学校当局相关的其他有关事项等。
2. 预算资金的科学配置根据院系的工作绩效进行。大学在进行预算资金分配改革时，在考虑到学院人员、学生规模的因素上，学校在根据各学院和各科系的年度发展绩效进行考核的基础上，进行资金的分配和管理。
3. 预算资金的科学配置的主体是学院。强调资金分配与工作体系挂钩，给院长和系主任以充分的人事、财务和管理的自主权。学校将院系的资金按一定的方法切块分配给院系，完全由院系自主决定使用。
三、 我国高校预算管理的改革思路
1. 实行综合预算管理。以前的高校财务预算，只是针对预算内资金即事业费拨款进行预测，所谓“预算内资金”即国家预算资金。预算也就局限于这个范围，这是由当时的社会经济状况、教育投入、办学规模决定的。那时的高校预算确实是“量入为出，略有结余”，相应设立了“经费包干结余”，“应返还限额”等科目，高校财务会计只是记账报账会计。改革开放以后，旧的预算编制方法已不适用于高校发展。事业费收入已不能满足办学支出的需要，逐步向学校自有资金透支。现在，我国高校财务预算编制事业支出的缺口全部由学校自有资金弥补，预算失实。在这种情况下，高校预算管理开始探索财务综合预算管理，把自有资金的收支也纳入到学校预算管理中去，以求得综合平衡。新制度适应了这一发展需要，不划分预算内外资金，要求按收支统管的原则对学校的各项资金统一管理核算，全部作为财务预算的内容，大收大支，综合平衡。在预算管理工作中必须更新观念，突破国家拨款范围内理财的框框，改变预算管理的观念，以新的思路来当家理财，坚持量入为出，收支平衡的总原则，广开财源，节约开支，提高效益。
2. 加强预算审计工作。根据《事业单位财务规则》，单位所有财务收支全部列为预算管理对象，实行“核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用”的预算管理办法。在单位财务大收入、大支出的基础上，学校编制年度综合财务预算，审计部门依法对预算执行的真实、合法、效益性进行审计监督。具体说来，包括如下主要内容：一是预算安排原则的审计。预算安排原则是学校财经工作的指导思想，为使学校综合财务预算合规、正确、有效，审计部门应审查预算安排是否坚持“量入为出，收支平衡”的总原则，收入预算是否坚持积极稳妥的原则，支出预算是否坚持统筹兼顾、保证重点、勤俭节约的原则。二是收入预算的审计。应当纳入预算管理的各项收入是否纳入学校预算，是否及时、足额到位，实行统一管理、统一核算。学校组织的各项收入是否符合国家和上级主管部门的有关政策规定，各项收费是否严格执行国家规定的收费范围和标准，各级收入的资金管理是否合规。三是支出预算的审计。各项支出是否按计划执行，是否严格执行国家和上级主管部门有关财务规章制度规定的开支范围和开支标准；往来款项是否严格管理，及时清理；各项支出的经济效益和社会效益如何等。四是预算执行结果审计。收入预算和支出预算实际执行情况如何，与计划有何差异，有无赤字；学校为保证预算的完成采取了哪些加强管理的措施，这些措施是否合法、有效；各项收入和支出是否真实、合法、合理；会计核算是否合规等等。
3. 建立预算编制、执行、监督相分离的预算管理新机制。建立新的预算管理运行机制，就是将预算编制、执行、监督三个环节的职责划分清楚并相互分离，三个环节既一脉相承又彼此相对独立运作，与此相适应，原来行使预算管理职能的机构作了重新调整，划分为预算编制、执行、监督三个部门，各司其职、各负其责。预算编制机构全权负责预算编制工作、统一掌握预算编制政策与标准。审核、编制、确定财政和部门预算；预算执行机构专职负责预算的执行，统一管理财政预算内外资金账户。办理资金拨付，管理部门预算资金使用，编制预算内外总决算；监督机构负责预算编制、执行、决算全过程的监督管理，确保预算管理纳入法制化、规范化的轨道。
(作者单位： 中国海洋大学)