论文部分内容阅读
法国近代思想家孟德斯鸠在《论法的精神》中指出：“一切有权力的人都爱滥用权力，直到有限制的地方为止，权力失去监督必然导致腐败。”建立权力制约机制，铲除因权力缺乏监督和制约而导致腐败的土壤，这是推进政治文明建设的题中应有之义。《中国共产党党内监督条例》首次以法规的形式明确党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子的主要负责人，即“一把手”。强调对“一把手”的监督，并将其列为监督的重点，抓住了时弊，切中了要害，对改变和解决目前党内客观存在的对“一把手”“监督不到”、“监督不力”、“监督不了”的现状具有积极的现实意义。
“一把手”在领导班子中担任的是“班长”，饰演的是“主角”，在班子的运转中处于核心地位；在领导班子成员的权力结构中，“一把手”在决策、用人等方面处于主导地位；在领导班子的工作体系中，“一把手”在工作部署、工作推动等方面处于支配地位；在领导班子的责任架构中，“一把手”在制度的落实、班子整体功能的发挥、廉洁勤政等方面处于表率地位。如果对“一把手”的监督和制约不到位，很容易导致“家长制”，即一言堂、一人做主说了算。加强对“一把手”的监督和制约就是指通过制度建设和发挥组织的作用，使“一把手”作用的发挥在有效的调控和监督下，成为有利于工作、有利于领导班子发挥整体功能的“推动器”。
就制度建设来讲，加强对“一把手”的监督和制约，既要重视制度的制订和完善，更要突出对已有制度的贯彻落实，应当把制度的强制性执行的要求“体现”出来。
一是有效体现民主集中制。民主集中制是我国根本的组织制度和领导制度，当前，贯彻民主集中制，要突出防止和解决两大问题：一方面是“一把手”集中过度，即“一把手”置集体领导制度于不顾，不尊重、不遵循领导班子的集体领导权和必经的民主程序，个人说了算。另一方面是“副职”民主不够，即一些“副职”在领导班子内部，或遂“一把手”之愿，听之任之；或不充分表达自己的真实想法（含不想和不愿表达）；或随大流得过且过，使民主流于形式。当前要通过“票决制”来健全和完善民主决策机制，有效改变“一把手”在行使表决权（通过或否决）时拥有的绝对权力，使民主集中制成为既是领导体制、工作机制、工作制度和工作环境，更是对“一把手”的监督制约机制，使之成为“一把手”增强领导班子凝聚力、向心力的“粘合剂”。
二是有效体现集体领导下的分工负责制。集体领导是民主集中制原则在领导活动中的重要体现，集体领导是以个人分工负责为基础的，这种个人分工负责制在一定程度上是分权制，就是在不影响“一把手”全面领导的前提下，适当、合理而有效地进行分权，避免“一把手”的统包统揽，使“一把手”不能独断专行。要有效体现集体领导下的个人分工负责制，就必须做到：防止“一把手”以“抓总”为名，赋权过重，大包大揽；防止“一把手”以个人分工负责制为名脱离集体领导后走向集权和专制；重大问题、重要工作应充分酝酿，集体讨论，而不是由个人拍板说了算；集体讨论决策时，副职要充分发表意见，提出建议，一旦形成决议，由个人按分工进行落实，在工作中做到分工不分家，相互协调和有效制约。
三是有效体现责任追究制。“一把手”是领导班子中的“班长”，依据权责对等的原则，“一把手”权重责任自然也大，当前要防止几种现象：“一把手”以集体领导、集体决策为名，解脱个人应承担的责任；“一把手”握有权力而没有责任所导致的随心所欲；虽然有明确的责任但没有追究，或只追究执行者的责任而不追究决策者的责任；责任追究只止于“副职”而不追究“一把手”等。要通过“问责制”的推广和深化，使责任追究首先成为防堵“一把手”滥用权、乱用权的有效之道。
四是有效体现党内组织生活制度。领导干部参加“双重”民主生活会，是党内民主和党内监督的重要组成部分，也是党的优良传统。而今，只以领导干部身份参加领导班子的民主生活会，而不以普通党员身份参加党小组民主生活会的现象比比皆是，这就使得更多的领导，尤其是“一把手”失去了听取普通党员意见和建议的机会。因此，“一把手”要增强三个意识，即：普通党员的意识，听取意见的意识，接受监督的意识。只有这样，在党内组织生活中，才能听到“真话”和“实话”才能真正了解民意、体察民情，“一把手”所从事的领导工作才会体现民心，才会更有针对性和实效性。
就发挥组织作用来讲，各级党委和干部管理部门起着“用干部”、“管干部”的“控制室”、“导演部”作用。按照党的干部路线和干部任用要求，作为一级组织，在加强对“一把手”的监督和制约过程中，要有效发挥调度、控制的作用。
一是科学进行领导班子的“角色配置”。要按照公开、民主、平等的原则，选拔有才有学、有胆有识、一身正气的德才兼备者担任“一把手”，为领导班子选准“主角”；按照增强领导班子整体功能的要求，配备好具有独立思考、独立工作、在其位谋其政的“副职”，为领导班子选好“配角”；按照适量、有效、需要的要求，合理配置领导职数，避免领导职数过多或过少带来的负面作用。总之，要通过合理搭配，使领导班子成为有机的整体，以整体功能的发挥来均衡“一把手”的强势地位。
二是实行“一把手”的交流换岗。在实践中，领导干部如果在一个地方、一个部门长期担任“一把手”，容易滋长“一把手”的家长制作风，因此，要在坚持实行部门任期制的同时，坚决实行“一把手”、特别是重要部门、敏感岗位“一把手”的交流换岗制度，让“一把手”在交流换岗中重新进行“角色”的调适和定位，在动态中求得适人适位的最佳配置和作用的有效发挥。
三是建立谈心制度，做到适时提醒。因受贿而被判以重刑的广西玉林原市委书记李乘龙在“自白”中写道：“我任市委书记５年，没有一个人找我谈过话。如果我开始犯错误的时候，有人提醒我一下，我也许不会走上死路。”这其中虽不乏推诿罪过之词，但也确有发人深省之处，至少凸现了制度上的某些缺失。因此，要将谈心制度覆盖到“一把手”，上级组织（领导）要善于将干部考察、社情民意反映乃至群众的抱怨等信息进行汇总、提炼，有责任、也有义务把对“一把手”有“微词”的“忠言”及时反馈，作适当提醒，不可“碍于情面”而种下“祸根”，更不可将无原则的迁就等同于爱护干部。
四是改变对“一把手”的权值过重现象。上级组织更多地通过听取“一把手”的意见和建议，来了解下级班子的运转和工作情况是无可厚非的，但实际运作中要避免对“一把手”的权值过重：偏重“一把手”，对权力、对工作、对用人等，过分倚重“一把手”，造成“一把手”的随心所欲；偏听“一把手”，对情况的反映、对工作的绩效、对干部的评价等，过分偏信“一把手”，造成“一把手”的主观独断；放任变相存在的“一把手”“组阁制”，在领导班子成员的配备上、对下属单位干部的任用上，或任由“一把手”作主，或只作形式上的把关而造成“一把手”任意作为，甚至形成利益集团。所有这些都要求上级组织既能够在权力、工作、绩效等方面给予“一把手”以客观、公正、实事求是地考虑和评价，又通过从群众中来、到群众中去的方法，来了解下情、把握下情，真正使群众认可不认可、拥护不拥护成为评判“一把手”的“标尺”。
五是改进和完善干部考察制度。为了更加全面、立体地把握“一把手”，各级党委和组织人事部门除了沿用一些行之有效的干部考察方法之外，还应做到：拓宽干部考察的内容，要将“一把手”的生活圈、社交圈、个人的兴趣爱好等纳入为考察内容，因为很多领导干部的政治、经济腐败都是从生活腐败开始的；拓宽干部考察的受众人员，突破对“一把手”考察只有班子成员和下一级正职参与的人员局限，使更多的干部、特别是群众“有缘”于“一把手”的考察，因为群众的眼睛是雪亮的，群众心中的“秤”也是最公平的，同时也有利于割舍关联人员之间的利害关系；灵活运用干部考察办法，除了要深入群众多听取意见外，要导入“公示性考察”，即在媒体上公布考察人选，让更多的人了解和参与到干部考察中来，以获取更多的考察材料。总之，要通过干部考察方法的改进和完善，了解一个真实的“一把手”，从而对“一把手”的监督及制约的针对性更强、更有效，防止“一把手”的“带病上岗”可能给党和国家的事业带来更大的损失。
（作者系无锡市工商局副局长）
责任编辑：李克海
“一把手”在领导班子中担任的是“班长”，饰演的是“主角”，在班子的运转中处于核心地位；在领导班子成员的权力结构中，“一把手”在决策、用人等方面处于主导地位；在领导班子的工作体系中，“一把手”在工作部署、工作推动等方面处于支配地位；在领导班子的责任架构中，“一把手”在制度的落实、班子整体功能的发挥、廉洁勤政等方面处于表率地位。如果对“一把手”的监督和制约不到位，很容易导致“家长制”，即一言堂、一人做主说了算。加强对“一把手”的监督和制约就是指通过制度建设和发挥组织的作用，使“一把手”作用的发挥在有效的调控和监督下，成为有利于工作、有利于领导班子发挥整体功能的“推动器”。
就制度建设来讲，加强对“一把手”的监督和制约，既要重视制度的制订和完善，更要突出对已有制度的贯彻落实，应当把制度的强制性执行的要求“体现”出来。
一是有效体现民主集中制。民主集中制是我国根本的组织制度和领导制度，当前，贯彻民主集中制，要突出防止和解决两大问题：一方面是“一把手”集中过度，即“一把手”置集体领导制度于不顾，不尊重、不遵循领导班子的集体领导权和必经的民主程序，个人说了算。另一方面是“副职”民主不够，即一些“副职”在领导班子内部，或遂“一把手”之愿，听之任之；或不充分表达自己的真实想法（含不想和不愿表达）；或随大流得过且过，使民主流于形式。当前要通过“票决制”来健全和完善民主决策机制，有效改变“一把手”在行使表决权（通过或否决）时拥有的绝对权力，使民主集中制成为既是领导体制、工作机制、工作制度和工作环境，更是对“一把手”的监督制约机制，使之成为“一把手”增强领导班子凝聚力、向心力的“粘合剂”。
二是有效体现集体领导下的分工负责制。集体领导是民主集中制原则在领导活动中的重要体现，集体领导是以个人分工负责为基础的，这种个人分工负责制在一定程度上是分权制，就是在不影响“一把手”全面领导的前提下，适当、合理而有效地进行分权，避免“一把手”的统包统揽，使“一把手”不能独断专行。要有效体现集体领导下的个人分工负责制，就必须做到：防止“一把手”以“抓总”为名，赋权过重，大包大揽；防止“一把手”以个人分工负责制为名脱离集体领导后走向集权和专制；重大问题、重要工作应充分酝酿，集体讨论，而不是由个人拍板说了算；集体讨论决策时，副职要充分发表意见，提出建议，一旦形成决议，由个人按分工进行落实，在工作中做到分工不分家，相互协调和有效制约。
三是有效体现责任追究制。“一把手”是领导班子中的“班长”，依据权责对等的原则，“一把手”权重责任自然也大，当前要防止几种现象：“一把手”以集体领导、集体决策为名，解脱个人应承担的责任；“一把手”握有权力而没有责任所导致的随心所欲；虽然有明确的责任但没有追究，或只追究执行者的责任而不追究决策者的责任；责任追究只止于“副职”而不追究“一把手”等。要通过“问责制”的推广和深化，使责任追究首先成为防堵“一把手”滥用权、乱用权的有效之道。
四是有效体现党内组织生活制度。领导干部参加“双重”民主生活会，是党内民主和党内监督的重要组成部分，也是党的优良传统。而今，只以领导干部身份参加领导班子的民主生活会，而不以普通党员身份参加党小组民主生活会的现象比比皆是，这就使得更多的领导，尤其是“一把手”失去了听取普通党员意见和建议的机会。因此，“一把手”要增强三个意识，即：普通党员的意识，听取意见的意识，接受监督的意识。只有这样，在党内组织生活中，才能听到“真话”和“实话”才能真正了解民意、体察民情，“一把手”所从事的领导工作才会体现民心，才会更有针对性和实效性。
就发挥组织作用来讲，各级党委和干部管理部门起着“用干部”、“管干部”的“控制室”、“导演部”作用。按照党的干部路线和干部任用要求，作为一级组织，在加强对“一把手”的监督和制约过程中，要有效发挥调度、控制的作用。
一是科学进行领导班子的“角色配置”。要按照公开、民主、平等的原则，选拔有才有学、有胆有识、一身正气的德才兼备者担任“一把手”，为领导班子选准“主角”；按照增强领导班子整体功能的要求，配备好具有独立思考、独立工作、在其位谋其政的“副职”，为领导班子选好“配角”；按照适量、有效、需要的要求，合理配置领导职数，避免领导职数过多或过少带来的负面作用。总之，要通过合理搭配，使领导班子成为有机的整体，以整体功能的发挥来均衡“一把手”的强势地位。
二是实行“一把手”的交流换岗。在实践中，领导干部如果在一个地方、一个部门长期担任“一把手”，容易滋长“一把手”的家长制作风，因此，要在坚持实行部门任期制的同时，坚决实行“一把手”、特别是重要部门、敏感岗位“一把手”的交流换岗制度，让“一把手”在交流换岗中重新进行“角色”的调适和定位，在动态中求得适人适位的最佳配置和作用的有效发挥。
三是建立谈心制度，做到适时提醒。因受贿而被判以重刑的广西玉林原市委书记李乘龙在“自白”中写道：“我任市委书记５年，没有一个人找我谈过话。如果我开始犯错误的时候，有人提醒我一下，我也许不会走上死路。”这其中虽不乏推诿罪过之词，但也确有发人深省之处，至少凸现了制度上的某些缺失。因此，要将谈心制度覆盖到“一把手”，上级组织（领导）要善于将干部考察、社情民意反映乃至群众的抱怨等信息进行汇总、提炼，有责任、也有义务把对“一把手”有“微词”的“忠言”及时反馈，作适当提醒，不可“碍于情面”而种下“祸根”，更不可将无原则的迁就等同于爱护干部。
四是改变对“一把手”的权值过重现象。上级组织更多地通过听取“一把手”的意见和建议，来了解下级班子的运转和工作情况是无可厚非的，但实际运作中要避免对“一把手”的权值过重：偏重“一把手”，对权力、对工作、对用人等，过分倚重“一把手”，造成“一把手”的随心所欲；偏听“一把手”，对情况的反映、对工作的绩效、对干部的评价等，过分偏信“一把手”，造成“一把手”的主观独断；放任变相存在的“一把手”“组阁制”，在领导班子成员的配备上、对下属单位干部的任用上，或任由“一把手”作主，或只作形式上的把关而造成“一把手”任意作为，甚至形成利益集团。所有这些都要求上级组织既能够在权力、工作、绩效等方面给予“一把手”以客观、公正、实事求是地考虑和评价，又通过从群众中来、到群众中去的方法，来了解下情、把握下情，真正使群众认可不认可、拥护不拥护成为评判“一把手”的“标尺”。
五是改进和完善干部考察制度。为了更加全面、立体地把握“一把手”，各级党委和组织人事部门除了沿用一些行之有效的干部考察方法之外，还应做到：拓宽干部考察的内容，要将“一把手”的生活圈、社交圈、个人的兴趣爱好等纳入为考察内容，因为很多领导干部的政治、经济腐败都是从生活腐败开始的；拓宽干部考察的受众人员，突破对“一把手”考察只有班子成员和下一级正职参与的人员局限，使更多的干部、特别是群众“有缘”于“一把手”的考察，因为群众的眼睛是雪亮的，群众心中的“秤”也是最公平的，同时也有利于割舍关联人员之间的利害关系；灵活运用干部考察办法，除了要深入群众多听取意见外，要导入“公示性考察”，即在媒体上公布考察人选，让更多的人了解和参与到干部考察中来，以获取更多的考察材料。总之，要通过干部考察方法的改进和完善，了解一个真实的“一把手”，从而对“一把手”的监督及制约的针对性更强、更有效，防止“一把手”的“带病上岗”可能给党和国家的事业带来更大的损失。
（作者系无锡市工商局副局长）
责任编辑：李克海