论文部分内容阅读
摘要：近几年，农村承包土地经营权流转在各地呈加速跑态势。但侵犯农民权益现象时有发生。文章在深入分析农民权益受损害现象和原因的基础上提出了针对性的措施和建议。
关键词： 土地流转 农民权益保障 市场机制
Abstract： In recent years， rural land contract management rights transfer was buildup around the trend. But farmers’ rights violations have occurred. On the basis of in-depth analysis of the phenomenon of farmers’ rights and causes of damage on the proposed specific measures and recommendations.
Keywords： Land Transfer Rights of Farmers Market mechanisms
近些年，伴随着我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程的不断加快，农村劳动力大量转移进入城市，农村农户承包土地的经营权流转在各地明显加快，发展农地适度规模经营已经成为必然趋势。为了规范和引导土地流转，中共中央于2014年11月发布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。但在土地流转过程中，有些地方政府不可避免会为了追求政绩和规模化经营，强迫或变相引导农民进行土地流转，侵害农民权益现象时有发生，引发农民不满。因此，切实保障农民权益成为土地流转中的重要问题。
一、 土地流转中侵害农民权益现象的主要表现
土地流转中的利益主体主要有国家、集体土地所有者，主要包括乡镇政府、村民委员会、村民小组，土地受让者、农民。四类主体中农民处于弱势地位其权益最容易受到侵害，主要表现在如下几个方面：
（一）乡镇政府或村民组织出面租赁农户的承包地进行转租发包
中央《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确指出没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。但在实际的土地流转中，有些农村基层组织在没有获得村民书面委托的情况下，村支部大会和村民议事代表会以少数服从多数对土地流转进行表决，由村委会直接和土地受让者签订流转合同，以村民在流转土地资金分配归户表上的签字替代流转协议，侵犯了农民自主流转土地的权利。
（二）基层地方干部强制土地流转，截留农民补偿款
中央《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确指出，土地流转必须坚持依法、自愿、有偿，以农民为主体，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益。但有些基层地方政府以政策引导为名，强制农民进行土地流转。例如河南省南阳市某村，村民未见到任何协议或者合同，土地即被村干部强制流转出去，受让方给镇里一亩地的补偿是1000元，但是，镇里给村民的却是每亩600元，并且村民只拿到一年的承包费。
（三）开发企业擅自改变土地用途，毁损基本农田，导致农民彻底丧失土地
中央《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中规定了土地流转的一条基本原则是：土地经营权流转不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。即在土地流转中绝对不能非农化，也要遏制非粮化。但在实际的土地流转中，一些开发企业借土地流转之名，占用基本农田，为了建设之需，挖走基本农田表层土壤，剩下难以耕种的劣质土；或者在田里挖沟堆土，破坏耕地原有的灌溉系统；或者在基本农田建造永久性固定物，最终导致基本农田被荒掉，无法复耕，使农民彻底丧失土地。
（四）土地流转价格低，超期流转，降低农民收益
中央《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确指出，土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。流转期限应由流转双方在法律规定的范围内协商确定。但在实际的土地流转中，流转价格偏低现象普遍，例如有些地方，租金每亩仅600元，和农民自己耕种农田有粮有柴能够保障家庭基本生活相比，租金偏低。另一方面土地流转合同期限超过国家与村民签订的二轮土地承包期限的违规现象也较为普遍。土地受让方以低价格长期流转土地严重损害农民利益，降低农民收益。
二、土地流转中农民权益遭受侵害的原因分析
（一）农民利益主体地位被虚置
虽然中央《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出农村土地所有权、承包权、经营权三权分置，但在土地所有权归集体的权属关系之下，基层地方政府和村民组织一般会作为土地所有权的实际行使者和土地流转的实际推动者，替代农民对土地的处分权，而且这种权力运行无法得到法律和民众的有效制约，造成了基层政府或者村干部超越个体农民成为实际的土地流转主体[1]。另一方面，在农村，村民属于村小组管理，村小组组长是村民代表议事大会的成员，同时接受村党委的领导，村里的事情一般由村党委和村民代表议事大会共同决定。这样的议事程序也使得村民个体作为土地流转的权利主体和利益主体的地位被虚置。
（二）基层地方政府职能定位不当，借机“以地生财”
农村基层地方政府在土地流转中应当发挥引导、协调的作用，在尊重农民意愿的前提下，为农民争取更大的利益，成为农民权益的保护者。但在实际的土地流转中，一些基层地方政府往往和受让方结成利益同盟，将农用地变为非农用地，再转为建设用地，增加政府财政收入；或者千方百计为自己寻找寻租空间，借机“以地生财”，将土地流转变成少数人的盛宴。 （三）土地流转操作过程随意，缺乏程序规范
农村土地的流转程序和合同管理缺乏明确的政策指导，操作过程随意，农民流转土地知情权、决定权和议价权丧失。现实中以口头承诺替代流转协议现象普遍，据统计目前有近40%的土地流转未签订合同。即便是签订了合同的土地流转，大部分也仅就流转面积和租金做简单规定，缺乏统一规范的合同文本，合同中对于农民权益遭受损失的救济条款以及双方发生纠纷的裁决条款更是鲜有涉及，一些合同流于形式难以保障农民利益。
（四）土地流转市场机制尚未建立
据农业部发布的统计数据，截至2014年6月底全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28.8%，比2008年年底提高20个百分点，比2013年底提高2.8个百分点，如此快的增长速度和各级政府的行政推动密不可分。但土地流转在本质上是一种市场行为，只有建立合法、规范、公平、有序的农地流转市场机制，农民和受让方才能够成为平等的市场交易行为主体，基层政府、村民组织对于土地流转的不当干涉才能降到最低，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，才能够由承包农户自主决定。但当前全国2/3的县和乡镇没有土地流转服务平台，土地流转市场机制尚未建立，农民在土地流转交易中处于被动和劣势地位，权益难以保障。
三、土地流转中保护农民权益的措施建议
对现阶段土地流转中侵害农民权益的现象、原因的分析表明，在推进土地有序、规范流转的过程中，需要依据国情农情构建起以农民权益保护为核心的土地流转机制，主要有如下几个方面：
（一）强化土地经营权的物权保护，统一和完善农地登记制度
健全土地承包权登记制度是稳定农村土地承包关系、促进土地经营权流转、发展适度规模经营的重要基础性工作，也是开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保的重要依据。中央《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。在中央原则性规定之下，需要具体的配套实施细则来统一和完善农地登记制度，其中最重要的是保证各地土地确权登记标准的统一，使各地的确权登记能够最终对接成全国统一的农地登记系统。另一方面需要健全统一的土地登记制度法律法规、建立统一的土地登记机关、全面规范土地登记程序，保证土地登记的专业性和一致性[2]，强化土地经营权的物权保护，为保障农民权益做好做实基础性工作。
（二）严格规范地方政府行为，建立农民权益诉求保障机制
当前土地流转中引发农民不满的主要原因是基层地方政府的违规行为，以及农民权益遭受侵害后权益保障机制的缺失。因此，首先要严格政府用地规划行为的审批，严厉惩处未批先占、未批先建的“圈地”行为，降低基层地方政府的谋利空间。其次建立严格的行政侵权行为责任追究制，纠正基层地方政府的越位行为，严厉惩处违法行为，促进政府尽快转换职能[3]。第三建立土地流转农民权益诉求保障机制，使农民权益遭受侵害的事件能够“诉求有门”、“解决有时”。
（三）规范流转程序与合同，完善流转价格与市场机制
土地流转协议签订过程中的期限、价格、流转方式应当由每户村民与企业直接协商，或者村民书面委托他人代为协商，协商一致后，签订由政府统一制定的书面合同，合同应当由专门机构统一管理。其次要建立科学的土地流转价格评估机制，估计流转土地的增值收益形成浮动价格，引入农民定价权，确立农民流转土地的谈判地位。第三要健全土地流转风险评估机制，对经营主体和经营项目进行风险评估，降低农民土地流转的风险，保障农民权益[4]。
（四）依托土地流转，创新完善农民社会保障机制
土地流转后，农民面临的主要问题一是失地即失业，尤其对于年老者，二是如何获得基本的生活保障，三是靠什么增收。因此，只有消除土地对农民的社会保障功能，才能加速土地经营权流转。首先要大力发展集体经济、支持农业龙头企业发展，优先为流转土地的村民提供工作岗位，将农民逐步转变为农业产业工人保证农民失地不失业。其次可以采取土地换社保的做法，将对失地农民的补偿款置换成社会保险，给予失地农民稳定的社会保障金，解决他们的后顾之忧。第三鼓励农户以土地经营权入股，和受让方形成利益共同体，获得经营权和劳动力收益，分享土地流转利益。第四对农民进行上岗培训，承接政府的对外购买服务，解决劳务就业问题。
结语：“农民答不答应，满意不满意，是衡量农村政策的根本要义。”土地问题涉及亿万农民的切身利益，事关全局。在土地流转中，只有以农民权益为出发点，才能够在促进土地自由流转的同时，让农民增收，才能够使中国农业告别几千年小农经济步入规模化、现代化的经营新常态。
参考文献：
﹝1﹞﹝2﹞张扬.农民权益保护的制度建构[J].农业经济.2011（11）：37
﹝3﹞﹝4﹞宋菊香 .论土地流转中农民权益保障机制构建.[J].湖南行政学院学报.2010（2）：82-83
关键词： 土地流转 农民权益保障 市场机制
Abstract： In recent years， rural land contract management rights transfer was buildup around the trend. But farmers’ rights violations have occurred. On the basis of in-depth analysis of the phenomenon of farmers’ rights and causes of damage on the proposed specific measures and recommendations.
Keywords： Land Transfer Rights of Farmers Market mechanisms
近些年，伴随着我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程的不断加快，农村劳动力大量转移进入城市，农村农户承包土地的经营权流转在各地明显加快，发展农地适度规模经营已经成为必然趋势。为了规范和引导土地流转，中共中央于2014年11月发布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。但在土地流转过程中，有些地方政府不可避免会为了追求政绩和规模化经营，强迫或变相引导农民进行土地流转，侵害农民权益现象时有发生，引发农民不满。因此，切实保障农民权益成为土地流转中的重要问题。
一、 土地流转中侵害农民权益现象的主要表现
土地流转中的利益主体主要有国家、集体土地所有者，主要包括乡镇政府、村民委员会、村民小组，土地受让者、农民。四类主体中农民处于弱势地位其权益最容易受到侵害，主要表现在如下几个方面：
（一）乡镇政府或村民组织出面租赁农户的承包地进行转租发包
中央《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确指出没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。但在实际的土地流转中，有些农村基层组织在没有获得村民书面委托的情况下，村支部大会和村民议事代表会以少数服从多数对土地流转进行表决，由村委会直接和土地受让者签订流转合同，以村民在流转土地资金分配归户表上的签字替代流转协议，侵犯了农民自主流转土地的权利。
（二）基层地方干部强制土地流转，截留农民补偿款
中央《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确指出，土地流转必须坚持依法、自愿、有偿，以农民为主体，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益。但有些基层地方政府以政策引导为名，强制农民进行土地流转。例如河南省南阳市某村，村民未见到任何协议或者合同，土地即被村干部强制流转出去，受让方给镇里一亩地的补偿是1000元，但是，镇里给村民的却是每亩600元，并且村民只拿到一年的承包费。
（三）开发企业擅自改变土地用途，毁损基本农田，导致农民彻底丧失土地
中央《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中规定了土地流转的一条基本原则是：土地经营权流转不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。即在土地流转中绝对不能非农化，也要遏制非粮化。但在实际的土地流转中，一些开发企业借土地流转之名，占用基本农田，为了建设之需，挖走基本农田表层土壤，剩下难以耕种的劣质土；或者在田里挖沟堆土，破坏耕地原有的灌溉系统；或者在基本农田建造永久性固定物，最终导致基本农田被荒掉，无法复耕，使农民彻底丧失土地。
（四）土地流转价格低，超期流转，降低农民收益
中央《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确指出，土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。流转期限应由流转双方在法律规定的范围内协商确定。但在实际的土地流转中，流转价格偏低现象普遍，例如有些地方，租金每亩仅600元，和农民自己耕种农田有粮有柴能够保障家庭基本生活相比，租金偏低。另一方面土地流转合同期限超过国家与村民签订的二轮土地承包期限的违规现象也较为普遍。土地受让方以低价格长期流转土地严重损害农民利益，降低农民收益。
二、土地流转中农民权益遭受侵害的原因分析
（一）农民利益主体地位被虚置
虽然中央《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出农村土地所有权、承包权、经营权三权分置，但在土地所有权归集体的权属关系之下，基层地方政府和村民组织一般会作为土地所有权的实际行使者和土地流转的实际推动者，替代农民对土地的处分权，而且这种权力运行无法得到法律和民众的有效制约，造成了基层政府或者村干部超越个体农民成为实际的土地流转主体[1]。另一方面，在农村，村民属于村小组管理，村小组组长是村民代表议事大会的成员，同时接受村党委的领导，村里的事情一般由村党委和村民代表议事大会共同决定。这样的议事程序也使得村民个体作为土地流转的权利主体和利益主体的地位被虚置。
（二）基层地方政府职能定位不当，借机“以地生财”
农村基层地方政府在土地流转中应当发挥引导、协调的作用，在尊重农民意愿的前提下，为农民争取更大的利益，成为农民权益的保护者。但在实际的土地流转中，一些基层地方政府往往和受让方结成利益同盟，将农用地变为非农用地，再转为建设用地，增加政府财政收入；或者千方百计为自己寻找寻租空间，借机“以地生财”，将土地流转变成少数人的盛宴。 （三）土地流转操作过程随意，缺乏程序规范
农村土地的流转程序和合同管理缺乏明确的政策指导，操作过程随意，农民流转土地知情权、决定权和议价权丧失。现实中以口头承诺替代流转协议现象普遍，据统计目前有近40%的土地流转未签订合同。即便是签订了合同的土地流转，大部分也仅就流转面积和租金做简单规定，缺乏统一规范的合同文本，合同中对于农民权益遭受损失的救济条款以及双方发生纠纷的裁决条款更是鲜有涉及，一些合同流于形式难以保障农民利益。
（四）土地流转市场机制尚未建立
据农业部发布的统计数据，截至2014年6月底全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28.8%，比2008年年底提高20个百分点，比2013年底提高2.8个百分点，如此快的增长速度和各级政府的行政推动密不可分。但土地流转在本质上是一种市场行为，只有建立合法、规范、公平、有序的农地流转市场机制，农民和受让方才能够成为平等的市场交易行为主体，基层政府、村民组织对于土地流转的不当干涉才能降到最低，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，才能够由承包农户自主决定。但当前全国2/3的县和乡镇没有土地流转服务平台，土地流转市场机制尚未建立，农民在土地流转交易中处于被动和劣势地位，权益难以保障。
三、土地流转中保护农民权益的措施建议
对现阶段土地流转中侵害农民权益的现象、原因的分析表明，在推进土地有序、规范流转的过程中，需要依据国情农情构建起以农民权益保护为核心的土地流转机制，主要有如下几个方面：
（一）强化土地经营权的物权保护，统一和完善农地登记制度
健全土地承包权登记制度是稳定农村土地承包关系、促进土地经营权流转、发展适度规模经营的重要基础性工作，也是开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保的重要依据。中央《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。在中央原则性规定之下，需要具体的配套实施细则来统一和完善农地登记制度，其中最重要的是保证各地土地确权登记标准的统一，使各地的确权登记能够最终对接成全国统一的农地登记系统。另一方面需要健全统一的土地登记制度法律法规、建立统一的土地登记机关、全面规范土地登记程序，保证土地登记的专业性和一致性[2]，强化土地经营权的物权保护，为保障农民权益做好做实基础性工作。
（二）严格规范地方政府行为，建立农民权益诉求保障机制
当前土地流转中引发农民不满的主要原因是基层地方政府的违规行为，以及农民权益遭受侵害后权益保障机制的缺失。因此，首先要严格政府用地规划行为的审批，严厉惩处未批先占、未批先建的“圈地”行为，降低基层地方政府的谋利空间。其次建立严格的行政侵权行为责任追究制，纠正基层地方政府的越位行为，严厉惩处违法行为，促进政府尽快转换职能[3]。第三建立土地流转农民权益诉求保障机制，使农民权益遭受侵害的事件能够“诉求有门”、“解决有时”。
（三）规范流转程序与合同，完善流转价格与市场机制
土地流转协议签订过程中的期限、价格、流转方式应当由每户村民与企业直接协商，或者村民书面委托他人代为协商，协商一致后，签订由政府统一制定的书面合同，合同应当由专门机构统一管理。其次要建立科学的土地流转价格评估机制，估计流转土地的增值收益形成浮动价格，引入农民定价权，确立农民流转土地的谈判地位。第三要健全土地流转风险评估机制，对经营主体和经营项目进行风险评估，降低农民土地流转的风险，保障农民权益[4]。
（四）依托土地流转，创新完善农民社会保障机制
土地流转后，农民面临的主要问题一是失地即失业，尤其对于年老者，二是如何获得基本的生活保障，三是靠什么增收。因此，只有消除土地对农民的社会保障功能，才能加速土地经营权流转。首先要大力发展集体经济、支持农业龙头企业发展，优先为流转土地的村民提供工作岗位，将农民逐步转变为农业产业工人保证农民失地不失业。其次可以采取土地换社保的做法，将对失地农民的补偿款置换成社会保险，给予失地农民稳定的社会保障金，解决他们的后顾之忧。第三鼓励农户以土地经营权入股，和受让方形成利益共同体，获得经营权和劳动力收益，分享土地流转利益。第四对农民进行上岗培训，承接政府的对外购买服务，解决劳务就业问题。
结语：“农民答不答应，满意不满意，是衡量农村政策的根本要义。”土地问题涉及亿万农民的切身利益，事关全局。在土地流转中，只有以农民权益为出发点，才能够在促进土地自由流转的同时，让农民增收，才能够使中国农业告别几千年小农经济步入规模化、现代化的经营新常态。
参考文献：
﹝1﹞﹝2﹞张扬.农民权益保护的制度建构[J].农业经济.2011（11）：37
﹝3﹞﹝4﹞宋菊香 .论土地流转中农民权益保障机制构建.[J].湖南行政学院学报.2010（2）：82-83