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摘要：我国国有资产一般分为企业经营性国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产三大类。其中，行政事业性国有资产作为国家政权建设和事业发展不可缺少的物质基础，经过长期的建设与积累，目前已具备相当大的规模。本文主要是探讨行政事业性国有资产监管上存在的问题，在此基础上，提出了监管的思路和基本框架。
关键词：行政事业性；国有资产；监管
中图分类号：F124.7文献标识码：A文章编号：1672-3309（2008）12-0058-04
由于公有制理论和长期计划经济的影响，我国行政事业性国有资产管理实行的一直是“国家统一所有，政府分级管理，单位占有使用”的高度集中的管理体制，其主要特征在于：一是在所有制形式上，凡是行政事业单位占有使用的国有资产归国家统一所有，不实行地方和部门所有，行政事业性资产的所有权，统一由国家行使；二是在具体管理形式上，国有资产的所有权与占有使用权是相分离的，由政府分级监督行政事业单位的占有、使用行为。这种体制设计，客观上决定了行政事业性国有资产管理存在许多产权安排的缺陷。
一、行政事业性国有资产监管中存在的问题
（一）宏观层面：所有者虚位
一是所有者并没有真正行使初始委托权。我国的全民所有制是一种包括各类国有资产在内的生产资料归属于全体人民的公共产权制度，全体人民是生产资料的真正所有者。但全体人民只能作为一个共同体行使产权，这种公共产权制度具有不可分性，使用权具有非排他性和外在性。为克服“搭便车”行为，由国家来代表共同体成员行使公共产权就成为一种必然的选择，即“国家统一所有”。而全民或国家只是一个抽象的概念，在国有资产运行中，必然由作为国家权力执行机构的政府来代表国家行使全民财产或国家财产的代表权；同时，作为个体的公民，追求的目标是个人福利最大化，对于国有资产的收益只能通过行政事业单位提供的公共物品等再分配渠道获得，因而，也无足够动力去监督国有资产的管理和使用。
二是所有者没有机制来监督和约束所有者代表。全民和国家作为国有资产所有者的利益和意志，都是通过政府行使国有资产所有权才得以实现的。在这里，政府如何通过行使国有资产所有权来实现全民和国家作为国有资产所有者的利益和意志，是一个至关重要的问题。在现行全国人民代表大会和各级人民代表大会行使的职权范围中，迄今为止并无任何明确的法律规定其对国有资产的具体监督职能和方式，这也是现行国有资产监管体制安排的最大缺陷。我国正在进行的经济政治体制改革，其动因和目的之一，就是要解决好政府如何按照全民和国家的利益和意志行使国有资产所有者的问题。
（二）中观层面：管理者失位
一是在传统“国家所有，分级管理”的体制框架下，中央政府和地方政府存在着权力不对称的博弈问题。由国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方分级管理国有资产，其中，下级政府只是上级政府在资产管理中的代理人，而不是所有者。因此，从制度层面看，“分级管理”会导致对地方激励的不足，当地方对国有资产的权利和责任、义务不统一，或者说地方承担的责任和义务超出了其对国有资产应行使的权利时，作为理性的地方政府就没有积极性维护国有资产的保值增值，从而出现“偷懒”行为。
二是地方政府的“预算软约束”行为严重。地方政府虽不是真正的国有资产所有者，但从操作层面看，却掌握了占有、使用、收益、处分国有资产的权利，这也是上述中央与地方博弈问题的另一面。这种权利、责任和义务不统一的情况，必然诱使地方政府在力图争取国有资产带来的收益的同时，逃避承担国有资产所有者的责任，从而造成地方政府对中央政府的“搭便车”行为。因此，这种体制安排实际上助长了地方政府滥用国有资产的行为，即地方政府的“预算软约束”行为。
（三）微观层面：使用者越位
根据现代产权理论，公共产权制度的有效性还在于，对内可以有效地监督和管束成员的外部性行为，并做出控制内部成员的合理的正式和非正式制度安排。按照行政事业性国有资产产权主体关系分析，对于具体的行政事业单位来说，占有和使用权是其权利边界。但在实践中，越过权利边界擅自处分国有资产，或者将行政事业性资产及其收益据为部门或单位所有，变“单位占有使用”为“单位内部人控制”的现象，屡见不鲜。
当前，关于行政事业性资产权属登记的产权制度安排，存在“两证”并存，效力不一的现象。按照《行政事业单位国有资产管理办法》，各行政事业单位占用的资产必须进行产权登记，作为依法占有使用国有资产的依据，并由国有资产管理部门代表政府颁发“国有资产产权登记证”；而依《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》，各行政事业单位对所占用的房地产，必须取得“房地产权证”，方可合法占有使用。但各单位一旦按以上法规要求，申请取得房地产行政管理部门颁发的房地产权属证书，其作为国有资产占有使用主体的地位就发生了质的变化。“国有资产产权登记证”仅赋予行政事业单位对国有资产的占有和使用等有限权能。而建设部根据《中华人民共和国城市房地产管理法》制定的《城市房屋权属登记管理办法》第五条规定，“房屋权属证书是权利人依法拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益和处分权利的唯一合法凭证，依法登记的房屋权利受国家法律保护”（其法律效力显然高于依据《行政事业单位国有资产管理办法》实施颁发的国有资产产权登记证）。因此，只要行政事业单位取得署名本单位名称的房地产证书，便可依法行使占有、使用、收益和处分权利，这样不仅在事实上，更在法律上成为国有资产的实际的“所有者”。由于行政事业单位的上述行为带有普遍性，实践表明，这种产权制度安排缺陷，固化了行政事业单位对所占有使用的国有资产的控制权和控制欲望，各占有使用
单位“划”地为牢，所占用的国有资产成为其私有“领地”，是行政事业性国有资产产权分割的另一深层次因素。
二、行政事业性国有资产监管体制重构的基本思路
（一）分级所有：新型行政事业性国有资产监管模式的体制基础
如何准确认识和处理中央与地方对国有资产的产权关系，是我国行政事业性国有资产管理体制改革的一个难点和热点问题。哪些国有资产应由中央政府履行出资人职责、享有所有者权益；哪些国有资产应由地方政府履行出资人职责、享有所有者权益，必须明确定位，实现产权“归属清晰”。要解决这个问题，必须从宏观上对原有的管理体制进行权力分解，改变地方政府的权利、责任和义务不统一的状况，使地方政府既享有国有资产所有者权利，又承担相应的责任，代表国家履行所辖国有资产的出资人职责。沿着这一思路，应把目前行政事业性国有资产的“统一所有，分级管理”改为“分级所有，分级管理”，即要重构传统的管理体制，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益、权利、义务和责任相统一的行政事业性国有资产管理体制。
（二）专业管理：新型行政事业性国有资产监管模式的责任规范
在管理体制重构的基础上，行政事业性资产的管理中，另一个重大的课题是产权监督管理问题。因此，变革国有资产管理体制，必须切入传统资产管理体制的终级层面，使资产占有使用单位的所有权和使用权相分离，变分散产权管理为集中产权控制。从国外经验和国内探索情况看，管理机构的专业职能化设置，是实现这一目标的有益途径。首先，专业职能化有利于充分授权和明确责任。产权管理是国有资产管理的基础，只有强有力的产权约束，才能确保资产的社会功能和价值的实现。设立专业职能部门负责对行政事业性国有资产实行权属集中统一管理，可最大限度地代表政府行使资产所有者的管理职能，体现资产所有者权益，权利、义务和责任相统一，消除资产分散管理、分割占有的弊端，并根据机关和事业单位的供需要求，合理配置和使用资产，把其他职能部门管不了、不便管的事情管住、管好、管到位，使各职能部门集中精力开展政务和业务工作。其次，职能化管理体现现代组织管理特征。行政事业性资产管理有着不同的模式，从组织运行来看，有集中管理和分散管理之分，从组织分工来看，有纵向分工的直线组织和横向分工的职能组织之分。建国以来，行政事业性资产管理体制大体上经历了统一管理、归口分散管理和集中统一职能化管理3个阶段，目前正处于朝着集中统一职能化转变的时期。
（三）法制规范：新型行政事业性国有资产监管模式的制度保障
从企业国有资产管理体制改革的经验看，根据党的十六大提出的“国家要制定法律法规，建立中央政府和省、市（地）两级地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”的要求，国务院制定出台了《企业国有资产监管暂行条例》，将十六大精神具体化，保证国务院国有资产监督管理机构及省、市（地）两级国有资产监督管理机构的设立和运行能够自上而下依法有序进行，对于推动中央和地方国有资产管理体制改革发挥了重要作用。
行政、事业单位国有资产管理暂行办法初步理顺。在明确各级财政部门、有关主管部门、行政、事业单位职责的同时，还适当规定了有关管理机构及中央与地方在行政、事业国有资产管理上的工作分工，为今后充分发挥各方面的管理作用提供了一定空间，这是这两个办法的效力所在。但这两个办法也有其缺点，表现在：两个规章中原则性的规定相对较多，有关资产配置、处置、资产评估等具体规定还需要进一步细化，要确保在实际工作中将行政、事业单位国有资产的各项管理规定落到实处，还必须进一步做好配套文件的制定工作。同时，财政部还将研究、制定行政事业单位国有资产的配置、清查、处置、境外资产管理以及国有资产有偿使用收入管理等一系列配套制度，细化各环节的具体管理，将行政、事业单位国有资产管理工作落到实处。
从行政事业性国有资产管理体制改革的进程看，也亟需法律保障，以防止打压改革的不良倾向。国内不同地区的探索实践，虽然引发了一定的影响，但仍达不到在全国范围内推广的程度。国有资产管理体制改革，必然涉及到各个部门职能的重新调整，尤其是要实行资产管理专业化和产权集中监管，会带来新的国有资产管理机构与多个职能部门的冲突，在无法可依的条件下，更可能会把“权力集中”的国有资产管理机构置于被围困被攻击的“尴尬”境地。
三、新型行政事业性国有资产监管体制的基本框架
（一）监管范围的界限划分
按照以上“分级所有”的体制设想，新型监管体制的构建，首先要明确各级政府监管资产的范围和界限。根据公共物品提供的层次性原理，受益范围辐射全国的行政事业性国有资产应由中央政府提供，而受益范围只涉及部分地区居民的行政事业性国有资产应由相应级别的地方政府提供，只有这样，才能够做到利益与负担相统一；同时按收益情况合理划分各级政府管辖资产的范围，有助于整个社会在行政事业性国有资产使用上达到最优状态。所以，在行政事业性国有资产的管理范围上，宜根据被提供的行政事业性国有资产的受益范围，确定使用这些行政事业性国有资产所需的管辖权，使得各级政府的职、权、利相结合，更好地促进社会效率与社会公平的实现。由中央政府负责提供的公共物品并且受益范围为全国性或跨省际的，如国防、跨省水利工程等，其相应的行政事业性资产，归属中央政府；由省级政府提供并且受益范围在一个省级辖区范围内的，其相应的行政事业性资产划归省级政府所有；以此类推，划分市、县政府的资产归属范围和管理边界。实际上，这种格局现实中早已存在，如分布全国的中央垂直管理系统单位（国税和海关等），其资产管理权在中央政府，地方政府无权过问；分布在一个省辖区内的省直垂直管理系统（如工商、地税、质量技术监督和食品药品监管部门），其资产管理权限在省级政府，市、县政府不能插手。当然，也有需要进一步依据各行政事业单位提供的公共物品属性进行甄别的，典型的如以招收所在地生源为主的部属高校，位于设区市的省属医院等科教文卫体类事业单位，应依据其提供公共物品的受益或主要受益区域，划转相应层级政府。
（二）监管制度的体系构成
一是全国人大立法。全国人大颁布的关于行政事业性国有资产管理的相关法律，是行政事业性国有资产监管的指导性、宏观性法律，直接决定着国有资产的监管体制，是国有资产管理的核心制度。当前，我国还没有一部专门的国有资产法，在相关的法律法规中也缺乏对国有资产的保护、监管体制等明确的规定，为此，要加快《国有资产管理法》的出台，从法律层面明确行政事业性资产管理体制的“分级所有”和地方国有资产保护立法权，赋予地方人大的相应的立法权，以强化其对区域资产的监管。
二是地方立法和相关制度的建设。这是分级所有的管理体制的必然要求。这个层面，又可分为两个层次。一是地方人大立法。如前所述，分级所有目的在于强化所有者对所有权的约束，因而各级人大作为权力机关，只有通过地方立法才能强化对地方政府及其职能部门的约束，切实反映本地区人民的意志。二是地方政府的相关制度建设。包含在上述基础上，由各级政府依据法律法规建立的国有资产管理的政府规章，以及由地方政府职能部门制定的管理办法和实施细则。
三是占有使用单位管理制度的建立。国有资产占有使用单位应根据国家有关法律法规和地方国有资产管理的政策法规，结合本单位实际，制定本单位内部的国有资产管理具体办法和操作规程，确保国有资产的安全完整，提高资产使用效率。
（三）监管机制的分类规范
1.对于公益性资产，要实行产权集中统一管理，提高资产监管效率。公益性资产主要是用于行政管理，以及承担国家交办的发展公益事业任务，面向社会提供普遍服务的资产，如行政机关、义务教育、基础科研、社科研究、信息统计、公共图书馆、纪念馆、博物馆、文物保护、公共卫生服务、环境保护、社会福利等单位所占有使用的资产。在监管手段上，实行行政、经济和法律手段相结合。
2.对于准公益性资产，在实施监管的同时，要引入社会监督机制和自律机制，弥补政府管理力量的不足。我国以提供准公益产品为主的处于科研、教育、文化、卫生、社会服务等领域的事业单位，如非义务教育、非营利医疗卫生、文化艺术、水利资源维护、文化设施、体育设施、基层农业社会化服务机构等，基本与国外非营利组织相同。按公共物品理论，准公益性资产，既可由政府提供，也可由社会提供，在开展社会公益活动的同时，也可以开展市场化经营。
3.对于非公益性资产，要建立有效的退出机制，促进行政事业性资源在社会范围内的优化配置。随着社会主义市场经济体制的确立，政府职能转变要求政府要逐步退出私人商品及私人服务的生产和提供领域，改变混合物品及准公共服务领域的政府垄断局面。长期以来，我国行政事业性资产中积聚相当一部分既非公益也非准公益的资产，如行政事业单位非经营性资产转经营性使用，对于此类资产，应坚持市场优先，凡是通过市场能够解决的问题，政府不要去参与的原则，逐步实现此类资产的有序退出。其路径，一是加快行政事业单位与经营实体脱钩；二是推进后勤服务社会化；三是结合事业单位机构改革，将已经实现自主经营、自负盈亏、自我发展的事业单位推向市场。
（责任编辑：王福生）
参考文献：
［1］ 曹艳杰.对行政事业单位资产实施产权制度改革的思考[J].商业研究，2005，（06）.
［2］ 伍海泉.非经营性国有资产:公共财政框架下的制度重塑[J].长沙理工大学学报(社会科学版)，2004，（03）.
［3］ 伍海泉、戴罗仙.我国非经营性国有资产管理体制改革与创新研究[J].财政研究，2005，（03）.
［4］ 刘向杰、德辉．从制度经济学的角度探讨国有资产管理的基本框架[J]．当代财经，2004，（04）.
［5］ 谢群松、郭平．国有资产“分级管理”与“分级所有”体制比较研究[J]．财经问题研究，2000，（09）.
关键词：行政事业性；国有资产；监管
中图分类号：F124.7文献标识码：A文章编号：1672-3309（2008）12-0058-04
由于公有制理论和长期计划经济的影响，我国行政事业性国有资产管理实行的一直是“国家统一所有，政府分级管理，单位占有使用”的高度集中的管理体制，其主要特征在于：一是在所有制形式上，凡是行政事业单位占有使用的国有资产归国家统一所有，不实行地方和部门所有，行政事业性资产的所有权，统一由国家行使；二是在具体管理形式上，国有资产的所有权与占有使用权是相分离的，由政府分级监督行政事业单位的占有、使用行为。这种体制设计，客观上决定了行政事业性国有资产管理存在许多产权安排的缺陷。
一、行政事业性国有资产监管中存在的问题
（一）宏观层面：所有者虚位
一是所有者并没有真正行使初始委托权。我国的全民所有制是一种包括各类国有资产在内的生产资料归属于全体人民的公共产权制度，全体人民是生产资料的真正所有者。但全体人民只能作为一个共同体行使产权，这种公共产权制度具有不可分性，使用权具有非排他性和外在性。为克服“搭便车”行为，由国家来代表共同体成员行使公共产权就成为一种必然的选择，即“国家统一所有”。而全民或国家只是一个抽象的概念，在国有资产运行中，必然由作为国家权力执行机构的政府来代表国家行使全民财产或国家财产的代表权；同时，作为个体的公民，追求的目标是个人福利最大化，对于国有资产的收益只能通过行政事业单位提供的公共物品等再分配渠道获得，因而，也无足够动力去监督国有资产的管理和使用。
二是所有者没有机制来监督和约束所有者代表。全民和国家作为国有资产所有者的利益和意志，都是通过政府行使国有资产所有权才得以实现的。在这里，政府如何通过行使国有资产所有权来实现全民和国家作为国有资产所有者的利益和意志，是一个至关重要的问题。在现行全国人民代表大会和各级人民代表大会行使的职权范围中，迄今为止并无任何明确的法律规定其对国有资产的具体监督职能和方式，这也是现行国有资产监管体制安排的最大缺陷。我国正在进行的经济政治体制改革，其动因和目的之一，就是要解决好政府如何按照全民和国家的利益和意志行使国有资产所有者的问题。
（二）中观层面：管理者失位
一是在传统“国家所有，分级管理”的体制框架下，中央政府和地方政府存在着权力不对称的博弈问题。由国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方分级管理国有资产，其中，下级政府只是上级政府在资产管理中的代理人，而不是所有者。因此，从制度层面看，“分级管理”会导致对地方激励的不足，当地方对国有资产的权利和责任、义务不统一，或者说地方承担的责任和义务超出了其对国有资产应行使的权利时，作为理性的地方政府就没有积极性维护国有资产的保值增值，从而出现“偷懒”行为。
二是地方政府的“预算软约束”行为严重。地方政府虽不是真正的国有资产所有者，但从操作层面看，却掌握了占有、使用、收益、处分国有资产的权利，这也是上述中央与地方博弈问题的另一面。这种权利、责任和义务不统一的情况，必然诱使地方政府在力图争取国有资产带来的收益的同时，逃避承担国有资产所有者的责任，从而造成地方政府对中央政府的“搭便车”行为。因此，这种体制安排实际上助长了地方政府滥用国有资产的行为，即地方政府的“预算软约束”行为。
（三）微观层面：使用者越位
根据现代产权理论，公共产权制度的有效性还在于，对内可以有效地监督和管束成员的外部性行为，并做出控制内部成员的合理的正式和非正式制度安排。按照行政事业性国有资产产权主体关系分析，对于具体的行政事业单位来说，占有和使用权是其权利边界。但在实践中，越过权利边界擅自处分国有资产，或者将行政事业性资产及其收益据为部门或单位所有，变“单位占有使用”为“单位内部人控制”的现象，屡见不鲜。
当前，关于行政事业性资产权属登记的产权制度安排，存在“两证”并存，效力不一的现象。按照《行政事业单位国有资产管理办法》，各行政事业单位占用的资产必须进行产权登记，作为依法占有使用国有资产的依据，并由国有资产管理部门代表政府颁发“国有资产产权登记证”；而依《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》，各行政事业单位对所占用的房地产，必须取得“房地产权证”，方可合法占有使用。但各单位一旦按以上法规要求，申请取得房地产行政管理部门颁发的房地产权属证书，其作为国有资产占有使用主体的地位就发生了质的变化。“国有资产产权登记证”仅赋予行政事业单位对国有资产的占有和使用等有限权能。而建设部根据《中华人民共和国城市房地产管理法》制定的《城市房屋权属登记管理办法》第五条规定，“房屋权属证书是权利人依法拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益和处分权利的唯一合法凭证，依法登记的房屋权利受国家法律保护”（其法律效力显然高于依据《行政事业单位国有资产管理办法》实施颁发的国有资产产权登记证）。因此，只要行政事业单位取得署名本单位名称的房地产证书，便可依法行使占有、使用、收益和处分权利，这样不仅在事实上，更在法律上成为国有资产的实际的“所有者”。由于行政事业单位的上述行为带有普遍性，实践表明，这种产权制度安排缺陷，固化了行政事业单位对所占有使用的国有资产的控制权和控制欲望，各占有使用
单位“划”地为牢，所占用的国有资产成为其私有“领地”，是行政事业性国有资产产权分割的另一深层次因素。
二、行政事业性国有资产监管体制重构的基本思路
（一）分级所有：新型行政事业性国有资产监管模式的体制基础
如何准确认识和处理中央与地方对国有资产的产权关系，是我国行政事业性国有资产管理体制改革的一个难点和热点问题。哪些国有资产应由中央政府履行出资人职责、享有所有者权益；哪些国有资产应由地方政府履行出资人职责、享有所有者权益，必须明确定位，实现产权“归属清晰”。要解决这个问题，必须从宏观上对原有的管理体制进行权力分解，改变地方政府的权利、责任和义务不统一的状况，使地方政府既享有国有资产所有者权利，又承担相应的责任，代表国家履行所辖国有资产的出资人职责。沿着这一思路，应把目前行政事业性国有资产的“统一所有，分级管理”改为“分级所有，分级管理”，即要重构传统的管理体制，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益、权利、义务和责任相统一的行政事业性国有资产管理体制。
（二）专业管理：新型行政事业性国有资产监管模式的责任规范
在管理体制重构的基础上，行政事业性资产的管理中，另一个重大的课题是产权监督管理问题。因此，变革国有资产管理体制，必须切入传统资产管理体制的终级层面，使资产占有使用单位的所有权和使用权相分离，变分散产权管理为集中产权控制。从国外经验和国内探索情况看，管理机构的专业职能化设置，是实现这一目标的有益途径。首先，专业职能化有利于充分授权和明确责任。产权管理是国有资产管理的基础，只有强有力的产权约束，才能确保资产的社会功能和价值的实现。设立专业职能部门负责对行政事业性国有资产实行权属集中统一管理，可最大限度地代表政府行使资产所有者的管理职能，体现资产所有者权益，权利、义务和责任相统一，消除资产分散管理、分割占有的弊端，并根据机关和事业单位的供需要求，合理配置和使用资产，把其他职能部门管不了、不便管的事情管住、管好、管到位，使各职能部门集中精力开展政务和业务工作。其次，职能化管理体现现代组织管理特征。行政事业性资产管理有着不同的模式，从组织运行来看，有集中管理和分散管理之分，从组织分工来看，有纵向分工的直线组织和横向分工的职能组织之分。建国以来，行政事业性资产管理体制大体上经历了统一管理、归口分散管理和集中统一职能化管理3个阶段，目前正处于朝着集中统一职能化转变的时期。
（三）法制规范：新型行政事业性国有资产监管模式的制度保障
从企业国有资产管理体制改革的经验看，根据党的十六大提出的“国家要制定法律法规，建立中央政府和省、市（地）两级地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”的要求，国务院制定出台了《企业国有资产监管暂行条例》，将十六大精神具体化，保证国务院国有资产监督管理机构及省、市（地）两级国有资产监督管理机构的设立和运行能够自上而下依法有序进行，对于推动中央和地方国有资产管理体制改革发挥了重要作用。
行政、事业单位国有资产管理暂行办法初步理顺。在明确各级财政部门、有关主管部门、行政、事业单位职责的同时，还适当规定了有关管理机构及中央与地方在行政、事业国有资产管理上的工作分工，为今后充分发挥各方面的管理作用提供了一定空间，这是这两个办法的效力所在。但这两个办法也有其缺点，表现在：两个规章中原则性的规定相对较多，有关资产配置、处置、资产评估等具体规定还需要进一步细化，要确保在实际工作中将行政、事业单位国有资产的各项管理规定落到实处，还必须进一步做好配套文件的制定工作。同时，财政部还将研究、制定行政事业单位国有资产的配置、清查、处置、境外资产管理以及国有资产有偿使用收入管理等一系列配套制度，细化各环节的具体管理，将行政、事业单位国有资产管理工作落到实处。
从行政事业性国有资产管理体制改革的进程看，也亟需法律保障，以防止打压改革的不良倾向。国内不同地区的探索实践，虽然引发了一定的影响，但仍达不到在全国范围内推广的程度。国有资产管理体制改革，必然涉及到各个部门职能的重新调整，尤其是要实行资产管理专业化和产权集中监管，会带来新的国有资产管理机构与多个职能部门的冲突，在无法可依的条件下，更可能会把“权力集中”的国有资产管理机构置于被围困被攻击的“尴尬”境地。
三、新型行政事业性国有资产监管体制的基本框架
（一）监管范围的界限划分
按照以上“分级所有”的体制设想，新型监管体制的构建，首先要明确各级政府监管资产的范围和界限。根据公共物品提供的层次性原理，受益范围辐射全国的行政事业性国有资产应由中央政府提供，而受益范围只涉及部分地区居民的行政事业性国有资产应由相应级别的地方政府提供，只有这样，才能够做到利益与负担相统一；同时按收益情况合理划分各级政府管辖资产的范围，有助于整个社会在行政事业性国有资产使用上达到最优状态。所以，在行政事业性国有资产的管理范围上，宜根据被提供的行政事业性国有资产的受益范围，确定使用这些行政事业性国有资产所需的管辖权，使得各级政府的职、权、利相结合，更好地促进社会效率与社会公平的实现。由中央政府负责提供的公共物品并且受益范围为全国性或跨省际的，如国防、跨省水利工程等，其相应的行政事业性资产，归属中央政府；由省级政府提供并且受益范围在一个省级辖区范围内的，其相应的行政事业性资产划归省级政府所有；以此类推，划分市、县政府的资产归属范围和管理边界。实际上，这种格局现实中早已存在，如分布全国的中央垂直管理系统单位（国税和海关等），其资产管理权在中央政府，地方政府无权过问；分布在一个省辖区内的省直垂直管理系统（如工商、地税、质量技术监督和食品药品监管部门），其资产管理权限在省级政府，市、县政府不能插手。当然，也有需要进一步依据各行政事业单位提供的公共物品属性进行甄别的，典型的如以招收所在地生源为主的部属高校，位于设区市的省属医院等科教文卫体类事业单位，应依据其提供公共物品的受益或主要受益区域，划转相应层级政府。
（二）监管制度的体系构成
一是全国人大立法。全国人大颁布的关于行政事业性国有资产管理的相关法律，是行政事业性国有资产监管的指导性、宏观性法律，直接决定着国有资产的监管体制，是国有资产管理的核心制度。当前，我国还没有一部专门的国有资产法，在相关的法律法规中也缺乏对国有资产的保护、监管体制等明确的规定，为此，要加快《国有资产管理法》的出台，从法律层面明确行政事业性资产管理体制的“分级所有”和地方国有资产保护立法权，赋予地方人大的相应的立法权，以强化其对区域资产的监管。
二是地方立法和相关制度的建设。这是分级所有的管理体制的必然要求。这个层面，又可分为两个层次。一是地方人大立法。如前所述，分级所有目的在于强化所有者对所有权的约束，因而各级人大作为权力机关，只有通过地方立法才能强化对地方政府及其职能部门的约束，切实反映本地区人民的意志。二是地方政府的相关制度建设。包含在上述基础上，由各级政府依据法律法规建立的国有资产管理的政府规章，以及由地方政府职能部门制定的管理办法和实施细则。
三是占有使用单位管理制度的建立。国有资产占有使用单位应根据国家有关法律法规和地方国有资产管理的政策法规，结合本单位实际，制定本单位内部的国有资产管理具体办法和操作规程，确保国有资产的安全完整，提高资产使用效率。
（三）监管机制的分类规范
1.对于公益性资产，要实行产权集中统一管理，提高资产监管效率。公益性资产主要是用于行政管理，以及承担国家交办的发展公益事业任务，面向社会提供普遍服务的资产，如行政机关、义务教育、基础科研、社科研究、信息统计、公共图书馆、纪念馆、博物馆、文物保护、公共卫生服务、环境保护、社会福利等单位所占有使用的资产。在监管手段上，实行行政、经济和法律手段相结合。
2.对于准公益性资产，在实施监管的同时，要引入社会监督机制和自律机制，弥补政府管理力量的不足。我国以提供准公益产品为主的处于科研、教育、文化、卫生、社会服务等领域的事业单位，如非义务教育、非营利医疗卫生、文化艺术、水利资源维护、文化设施、体育设施、基层农业社会化服务机构等，基本与国外非营利组织相同。按公共物品理论，准公益性资产，既可由政府提供，也可由社会提供，在开展社会公益活动的同时，也可以开展市场化经营。
3.对于非公益性资产，要建立有效的退出机制，促进行政事业性资源在社会范围内的优化配置。随着社会主义市场经济体制的确立，政府职能转变要求政府要逐步退出私人商品及私人服务的生产和提供领域，改变混合物品及准公共服务领域的政府垄断局面。长期以来，我国行政事业性资产中积聚相当一部分既非公益也非准公益的资产，如行政事业单位非经营性资产转经营性使用，对于此类资产，应坚持市场优先，凡是通过市场能够解决的问题，政府不要去参与的原则，逐步实现此类资产的有序退出。其路径，一是加快行政事业单位与经营实体脱钩；二是推进后勤服务社会化；三是结合事业单位机构改革，将已经实现自主经营、自负盈亏、自我发展的事业单位推向市场。
（责任编辑：王福生）
参考文献：
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