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自2008年12月18日国家出台成品油价格和税费改革方案,配套推出成品油价格、燃油税和交通收费3项重大改革(以下综合简称为“新成品油定价机制”)以来,国家根据国际油价波动情况先后9次调整国内成品油价格,其中,5次上调,4次下调。受此影响,国内成品油价格呈现阶梯式上涨态势。根据每次调价前后对部分城市调查,新成品油定价机制在国内运行情况顺畅,调价过程中成品油市场均保持稳定,成品油企业、用油行业和消费者各方反应总体良好。
一、新成品油定价机制运行情况总体良好
(一)国内成品油价格有所上涨
由于在9次(其中2009年为8次)调价过程中,价格上调次数多于下调次数,且上调幅度大于下调幅度,因此从总体上看,国内成品油价格呈现阶梯式上涨态势,但由于外界经济环境处于低迷状态,油价上调未对国内通胀水平产生明显的影响。2009年CPI全年为-0.7,在上调油价的3、6、9、11月份,当月的CPI分别为-1.2、-1.7、-0.8、0.6。
(二)成品油市场总体保持正常
新成品油定价机制给炼化企业一定利润空间,一改过去国际油价飙升之际,炼厂亏本销售、成品油市场供应告急的尴尬。据对国内部分城市调查发现,每次调价后各地加油站均能及时更新挂牌价格;调价前后成品油市场总体保持正常,供应稳定、秩序井然,仅有少数加油站在调价前出现过排队加油现象,但很快恢复正常;成品油生产经营企业、用油行业和私家车主各方反应总体较为平淡,虽然部分城市的出租车司机曾反应上调幅度过大带来较大成本压力,但经过调整出租车起步价和征收燃油税后,矛盾有所缓解。
(三)成品油市场竞争日趋激烈
由于2009年国际油价一直相对低位运行,且定价机制只规定了最高限价,对价格下限并没有规定,因此成品油企业在成本和最高限价之间存在较大的利润空间,加之一年多来成品油市场需求较为疲软,使得油品经营企业之间竞争加剧并纷纷采取降价措施,广东、上海等地有关成品油之间的价格战经常上演。在浙江省,由于民营油企经营灵活,而从上海进货的中石油嘉兴、湖州分公司下属加油站进价较低,因此一年多来浙江省民营油企和中石油下属部分加油站实行降价促销逐渐成为一种常态,但中石化下属加油站基本以最高限价零售。
二、新成品油定价机制取得了明显进步
(一)向市场化迈进了一大步
旧的成品油价格机制在稳定市场、保证供应方面发挥过积极作用,但也暴露出价格不能反映成本、油品企业缺乏竞争等弊端,计划色彩浓厚。新成品油定价机制明确国内成品油价格实行与国际市场原油价格有控制的间接接轨,以国际市场原油价格为基础,加国内平均加工成本、税收、流通环节费用和适当利润确定。从而改变了以往国内成品油价格长期不变的局面,随着国际油价波动,国内成品油价格调整也趋于频繁,成品油价格渐趋市场化。2009年在国际油价相对低位运行的背景下,新定价机制让国内用油行业和消费者享受到低成本的好处。同时,新定价机制允许企业在最高限价以内自主定价,促进了企业间的良性竞争。
(二)调价决策更加透明、公开
以往社会各界和老百姓对国家如何调整油价、什么时候调、根据什么调是不清楚的,只能按照有关部门半夜发布的通知执行。新成品油定价机制将油价调整的时间区间、价格幅度、参考市场、计算方法等具体内容公诸于众,社会和老百姓至少知道了大概是什么机制,油价的透明度大大提高。此后,国家的任何调价行为就不再是“半夜鸡叫”,而是有章可循了。
(三)社会对油价调整的适应性不断增强
新成品油定价机制实施以来,社会各界对石油价格的关注度进一步提高,并可以按照规定在一定时间段内对油价调整进行预测,市场提前打了预防针。对油企来说,能够促进他们合理安排进口、生产及销售;对用油行业和消费者来说,一定程度上可据此调整购油和用油计划。一年多来的实际运行也使国内用油行业和消费者逐渐适应了不断变化的油价。
(四)消费税从量定额计征有利于节能环保
新成品油定价机制不仅在零售价格管理方式和政府调控方法等方面有所突破和创新,而且创造性地采取提高成品油消费税单位税额的方式,将应缴税与用油量挂钩,多用油多缴税,有利于培养和增强消费者节能环保意识,利用价格杠杆促进资源节约型、环境友好型社会建设。同时通过在成品油价内安排固定金额的消费税,解决了替代交通“六费”和补助取消二级公路收费问题。
三、新成品油定价机制还存在一定的不足
(一)供需因素和部分地方的省情考虑不够得全面
新成品油定价机制规定成品油价格既要反映国际市场石油价格变化和企业生产成本,又要考虑国内市场供求关系。但一年多来的部分省市实际运行情况却表明,油价调整时对供需因素和个别省情的考虑尚不充分。例如2009年6月份两次上调国内油价后,而国内部分地区成品油批发价不但没有随着上调命令而上涨,反而由于国内需求不旺而争相下跌,重庆、成都、长沙等地甚至出现200—600元/吨的跌幅。再如,6月份浙江省处于休渔期,柴油销量大幅减少,油品经营企业为消化库存再三降价,在这种情况下油价却逆市上调,加剧了市场供求矛盾,给企业销售带来更大困难。
(二)直接参考国际油价不利国内市场稳定
国际油价的影响因素是多方面的,其中包括投机资金炒作等不正常因素。当国际油价短期内大幅飙升时,就要考虑是否由炒作引起,此时就要慎用调价机制,防范国际投机因素传导到国内,影响国内市场稳定。如2009年5、6月份国际油价快速大幅上涨,主因并非全球实体经济好转,而是国际热钱大量涌入进行炒作,在这种情况下国家连续上调成品油价格,没有真实反映石油市场供求情况,对国内市场的稳定带来不利。
(三)机械使用测算方法会放大市场看涨预期,导致投机行为
新成品油定价机制中有关于22个工作日的调价时间区间和4%的价格变动幅度的具体规定,成品油企业比较容易计算出调价窗口,如果机械地按照规定调价,会诱使部分企业进行囤积、炒作等投机行为,并引发民众涨价日前夜“加油难”问题,从而影响市场稳定。
(四)调价时间区间太长,难以真正反映国际油价的变动
当前国际经济形势下,影响国际油价的不确定因素增多,油价波动频繁、涨跌加快,从理论上讲,国内成品油价应根据国际油价每日变化情况而进行调整。新成品油定价机制规定的22个工作日的调价区间不能及时反映成本变化。而且成品油价的调整是对已过去的22个工作日里国际油价涨跌的后续反映,而不是对未来国际油价走势的提前预判。如2009年6月份国际油价为69.68美元/桶,7月份下降为64.29美元/桶;而国内成品油价格经过2次调整后,7月份要比6月份高。说明国内油价调整明显滞后于成本的变动,价格传导机制不够完善。
四、完善成品油定价机制、稳定成品油市场的相关建议
一是增强我国在国际油价制定过程中的话语权。作为世界第二大石油消费国,近年来我国原油对外依存度逐年攀升,2009年达到52%,国际油价对国内市场的影响越来越明显,增强国际油价话语权愈发迫切。事实上,我国已具备了一定的能力影响国际石油市场,近年来中国对国际市场原油消耗增量的贡献度越来越高,2008年金融危机导致全球原油需求萎缩,我国经济的率先复苏成为拉动石油需求的主力。因此,应抓住有利时机,主动参与国际石油定价过程,改变仅仅做一个被动的价格接受者的局面,这样才能从根源上确保国内石油安全,实现可持续发展目标。
二是利用目前国际市场石油供需相对宽松、油价相对仍处于合理的机会,增强石油战略储备能力。目前我国石油储备能力还远落后于世界先进水平,要加快石油储备基地建设的步伐,合理布局,建立科学的石油储备管理体制,拓宽石油储备资金来源,加快制定石油储备的立法工作。让石油储备切实发挥保障国家安全、市场稳定和平稳价格的作用。
三是继续完善成品油定价机制。可适当缩短成品油调价间隔,让其能够更及时地反映成本,进一步向市场化迈进。在参考国际油价的同时,应更多考虑我国国情及实际供需。我国的成品油定价机制不应该是推波助澜的价格跟随者,而应该作为市场的稳定器。当国际油价走势与国内供需出现矛盾时,应通过调节储备将成品油价格保持在一个相对稳定的水平。
四是继续为民营油企创造平等竞争的有利条件。新办法中关于批零价差的具体规定保证了民营油企的利润空间,民营油企获得更多与两大油企竞争的权利。事实也证明,经营灵活的民营企业为成品油价格的市场化注入了一股活力,每次的“价格战”都是由民营油企的率先降价开始。因此,要继续为民营油企的生存争取条件,发展竞争主体多元化的成品油市场,真正实现成品油市场定价。
(作者单位:国家发展改革委价格监测中心)
一、新成品油定价机制运行情况总体良好
(一)国内成品油价格有所上涨
由于在9次(其中2009年为8次)调价过程中,价格上调次数多于下调次数,且上调幅度大于下调幅度,因此从总体上看,国内成品油价格呈现阶梯式上涨态势,但由于外界经济环境处于低迷状态,油价上调未对国内通胀水平产生明显的影响。2009年CPI全年为-0.7,在上调油价的3、6、9、11月份,当月的CPI分别为-1.2、-1.7、-0.8、0.6。
(二)成品油市场总体保持正常
新成品油定价机制给炼化企业一定利润空间,一改过去国际油价飙升之际,炼厂亏本销售、成品油市场供应告急的尴尬。据对国内部分城市调查发现,每次调价后各地加油站均能及时更新挂牌价格;调价前后成品油市场总体保持正常,供应稳定、秩序井然,仅有少数加油站在调价前出现过排队加油现象,但很快恢复正常;成品油生产经营企业、用油行业和私家车主各方反应总体较为平淡,虽然部分城市的出租车司机曾反应上调幅度过大带来较大成本压力,但经过调整出租车起步价和征收燃油税后,矛盾有所缓解。
(三)成品油市场竞争日趋激烈
由于2009年国际油价一直相对低位运行,且定价机制只规定了最高限价,对价格下限并没有规定,因此成品油企业在成本和最高限价之间存在较大的利润空间,加之一年多来成品油市场需求较为疲软,使得油品经营企业之间竞争加剧并纷纷采取降价措施,广东、上海等地有关成品油之间的价格战经常上演。在浙江省,由于民营油企经营灵活,而从上海进货的中石油嘉兴、湖州分公司下属加油站进价较低,因此一年多来浙江省民营油企和中石油下属部分加油站实行降价促销逐渐成为一种常态,但中石化下属加油站基本以最高限价零售。
二、新成品油定价机制取得了明显进步
(一)向市场化迈进了一大步
旧的成品油价格机制在稳定市场、保证供应方面发挥过积极作用,但也暴露出价格不能反映成本、油品企业缺乏竞争等弊端,计划色彩浓厚。新成品油定价机制明确国内成品油价格实行与国际市场原油价格有控制的间接接轨,以国际市场原油价格为基础,加国内平均加工成本、税收、流通环节费用和适当利润确定。从而改变了以往国内成品油价格长期不变的局面,随着国际油价波动,国内成品油价格调整也趋于频繁,成品油价格渐趋市场化。2009年在国际油价相对低位运行的背景下,新定价机制让国内用油行业和消费者享受到低成本的好处。同时,新定价机制允许企业在最高限价以内自主定价,促进了企业间的良性竞争。
(二)调价决策更加透明、公开
以往社会各界和老百姓对国家如何调整油价、什么时候调、根据什么调是不清楚的,只能按照有关部门半夜发布的通知执行。新成品油定价机制将油价调整的时间区间、价格幅度、参考市场、计算方法等具体内容公诸于众,社会和老百姓至少知道了大概是什么机制,油价的透明度大大提高。此后,国家的任何调价行为就不再是“半夜鸡叫”,而是有章可循了。
(三)社会对油价调整的适应性不断增强
新成品油定价机制实施以来,社会各界对石油价格的关注度进一步提高,并可以按照规定在一定时间段内对油价调整进行预测,市场提前打了预防针。对油企来说,能够促进他们合理安排进口、生产及销售;对用油行业和消费者来说,一定程度上可据此调整购油和用油计划。一年多来的实际运行也使国内用油行业和消费者逐渐适应了不断变化的油价。
(四)消费税从量定额计征有利于节能环保
新成品油定价机制不仅在零售价格管理方式和政府调控方法等方面有所突破和创新,而且创造性地采取提高成品油消费税单位税额的方式,将应缴税与用油量挂钩,多用油多缴税,有利于培养和增强消费者节能环保意识,利用价格杠杆促进资源节约型、环境友好型社会建设。同时通过在成品油价内安排固定金额的消费税,解决了替代交通“六费”和补助取消二级公路收费问题。
三、新成品油定价机制还存在一定的不足
(一)供需因素和部分地方的省情考虑不够得全面
新成品油定价机制规定成品油价格既要反映国际市场石油价格变化和企业生产成本,又要考虑国内市场供求关系。但一年多来的部分省市实际运行情况却表明,油价调整时对供需因素和个别省情的考虑尚不充分。例如2009年6月份两次上调国内油价后,而国内部分地区成品油批发价不但没有随着上调命令而上涨,反而由于国内需求不旺而争相下跌,重庆、成都、长沙等地甚至出现200—600元/吨的跌幅。再如,6月份浙江省处于休渔期,柴油销量大幅减少,油品经营企业为消化库存再三降价,在这种情况下油价却逆市上调,加剧了市场供求矛盾,给企业销售带来更大困难。
(二)直接参考国际油价不利国内市场稳定
国际油价的影响因素是多方面的,其中包括投机资金炒作等不正常因素。当国际油价短期内大幅飙升时,就要考虑是否由炒作引起,此时就要慎用调价机制,防范国际投机因素传导到国内,影响国内市场稳定。如2009年5、6月份国际油价快速大幅上涨,主因并非全球实体经济好转,而是国际热钱大量涌入进行炒作,在这种情况下国家连续上调成品油价格,没有真实反映石油市场供求情况,对国内市场的稳定带来不利。
(三)机械使用测算方法会放大市场看涨预期,导致投机行为
新成品油定价机制中有关于22个工作日的调价时间区间和4%的价格变动幅度的具体规定,成品油企业比较容易计算出调价窗口,如果机械地按照规定调价,会诱使部分企业进行囤积、炒作等投机行为,并引发民众涨价日前夜“加油难”问题,从而影响市场稳定。
(四)调价时间区间太长,难以真正反映国际油价的变动
当前国际经济形势下,影响国际油价的不确定因素增多,油价波动频繁、涨跌加快,从理论上讲,国内成品油价应根据国际油价每日变化情况而进行调整。新成品油定价机制规定的22个工作日的调价区间不能及时反映成本变化。而且成品油价的调整是对已过去的22个工作日里国际油价涨跌的后续反映,而不是对未来国际油价走势的提前预判。如2009年6月份国际油价为69.68美元/桶,7月份下降为64.29美元/桶;而国内成品油价格经过2次调整后,7月份要比6月份高。说明国内油价调整明显滞后于成本的变动,价格传导机制不够完善。
四、完善成品油定价机制、稳定成品油市场的相关建议
一是增强我国在国际油价制定过程中的话语权。作为世界第二大石油消费国,近年来我国原油对外依存度逐年攀升,2009年达到52%,国际油价对国内市场的影响越来越明显,增强国际油价话语权愈发迫切。事实上,我国已具备了一定的能力影响国际石油市场,近年来中国对国际市场原油消耗增量的贡献度越来越高,2008年金融危机导致全球原油需求萎缩,我国经济的率先复苏成为拉动石油需求的主力。因此,应抓住有利时机,主动参与国际石油定价过程,改变仅仅做一个被动的价格接受者的局面,这样才能从根源上确保国内石油安全,实现可持续发展目标。
二是利用目前国际市场石油供需相对宽松、油价相对仍处于合理的机会,增强石油战略储备能力。目前我国石油储备能力还远落后于世界先进水平,要加快石油储备基地建设的步伐,合理布局,建立科学的石油储备管理体制,拓宽石油储备资金来源,加快制定石油储备的立法工作。让石油储备切实发挥保障国家安全、市场稳定和平稳价格的作用。
三是继续完善成品油定价机制。可适当缩短成品油调价间隔,让其能够更及时地反映成本,进一步向市场化迈进。在参考国际油价的同时,应更多考虑我国国情及实际供需。我国的成品油定价机制不应该是推波助澜的价格跟随者,而应该作为市场的稳定器。当国际油价走势与国内供需出现矛盾时,应通过调节储备将成品油价格保持在一个相对稳定的水平。
四是继续为民营油企创造平等竞争的有利条件。新办法中关于批零价差的具体规定保证了民营油企的利润空间,民营油企获得更多与两大油企竞争的权利。事实也证明,经营灵活的民营企业为成品油价格的市场化注入了一股活力,每次的“价格战”都是由民营油企的率先降价开始。因此,要继续为民营油企的生存争取条件,发展竞争主体多元化的成品油市场,真正实现成品油市场定价。
(作者单位:国家发展改革委价格监测中心)