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长期以来，市场与政府的关系一直是经济学讨论的焦点。在此两者的关系问题上，西方经济学市场理论有两个致命的缺陷：一是认为政府、市场、社会三者是各自独立的，从一开始至今都把政府置身于市场之外；二是认为政府的职能是单一的，只涉及到公共事务的职能，而不存在经济发展、城市建设竞争的职能。陈云贤先生根据二十多年来的企业经营活动和政府工作实践，提出了“政府超前引领”的观点，作为市场经济理论的创新性探索，籍此问教国内外同行，共促提升完善。
政府超前引领，即让企业做企业该做的事，让政府做企业做不了和做不好的事。二者都不能空位、虚位。政府的超前引领作用，就是政府遵循市场规则、依靠市场力量，发挥对产业经济的导向、调节、预警作用；对城市经济的调配、参与、维序作用；对民生经济的保障、托底、提升作用；运用规划、投资、消费、价格、税收、利率、汇率、法律等政策和理念创新、制度创新、组织创新、技术创新等手段，有效推动供给侧或需求侧结构性改革，形成经济增长领先优势和科学可持续发展。
区域政府三大职能
縱览各国区域政府，经济发展、城市建设、社会民生，是其三大职能。中国的改革开放，区域政府在其中作了努力的探索，发挥出积极的作用。
关于经济发展。早在2005年，广东顺德面对区域生产总值601亿元，第二产业比重占其61%，而其中家用电器和家用电子又占其工业总产值70%，并且家电行业又主要由美的、科龙、格兰仕三家巨头相对垄断的状况，为引导和改变这一由单一产业、个别企业可能经营不善而引发区域经济危机或经济风险的问题，区域政府结合实际，科学提出并实施“三三三”产业发展战略。面对大量中小微企业成长过程基础不强，资金短缺等问题，顺德区域政府创新思维，设立中小微企业信用担保基金。实践证明，顺德政府在经济领域的引导、调节和预警，促进了区域第一产业精细发展、第二产业提升发展、第三产业加快发展，形成了传统产业的改造提升，新兴产业的培植壮大和高新技术产业的迅猛成长，大中小企业梯度形成，产业集群优势互补，至今为止它仍然保持着中国2800多个县域经济中领头羊的地位。
西方发达国家，也在加大措施引导、促进和调节经济产业发展。美国NNMI计划（National Networks of Manufacturing Innovation），即美国制造业创新网络建设，就是2012年美国处置金融危机后实施其“再工业化”战略的重要举措之一。其主要特点：一是根据国家战略目标作导向进行建设，并根据区域和产业需求相对独立的组织研发项目；二是以资源优化和再布局作核心，通过“自上而下”和“自下而上”的结合实现已有创新资源的整合；三是以公私合作为保障，联邦政府相对稳定的前期支持，大学、私营机构等配套资金跟进；四是以网络化治理作支撑，每个IMI链接区域、联邦和国际创新资源，NNMI通过建立领导理事会总体推动之间的协调合作。从而在政府与市场的接序中，在优化政府投资与协调多方利益关系中，发挥了政府投资引导作用和杠杆效应，引领了产业研发方向，促进了高端制造业布局，加速了创新和商业化进程。
英国KTP计划（Knowledge Transfer Partnership），即英国知识转移伙伴计划，2003年通过支持企业和学术机构之间的伙伴关系，以掌握一定知识和技术的人才为媒介，实现知识、技术、技能从研究机构向企业转移，从而帮助企业提升创新能力。KTP计划资金既来源于政府和公共机构的公共资金，又来自于企业的配套资金，设立申请标准和审批程序，确立实施和验收评价，拓展了对企业提供的服务，带动了企业的创新投入，整合了人才、企业、机构创新资源，促进了产业结构提升与发展。
关于城市建设。广东佛山至2006年止，借助改革开放之势，用3倍的建设用地增加率换取了30倍的经济增长，同时也直面严峻现实——土地供需矛盾凸显，已成为未来城市发展的主要瓶颈。佛山政府在实践中不断摸索，于2007年出台《关于加快推进旧城镇、旧厂房、旧村居改造的决定》（简称“三旧改造”），2009年出台《佛山市三旧改造专项规划（2009-2020）》，正式推出全市“三旧”用地25.3万亩，按照“政府出政策、所有者（使用者）出土地，开发商出资金”的市场化改造模式，头三年就成功引入社会资金357亿元，启动“三旧”改造项目730个，项目占地约3万亩，新增建筑面积达2399万m2。“政府推动、市场运作、企业参与”的城乡“三旧”改造，迅速改善了区域建设面貌，大大提升了土地使用效率，同时促进了土地利用结构和产业结构的调整与完善，被广东和国家推广为“佛山经验”。紧接着，2010年，佛山政府提出“四化融合，智慧佛山”建设，以信息化带动工业化、以信息化提升城镇化、以信息化加快国际化，全面提升佛山城市综合竞争力。通过大力发展智能交通、智能环保、智能土地监控、智能治安、智能城管、智能教育、智能医疗、智能文化、智能商务、智能政务等，全面实现城市安全、高效、便捷、绿色、和谐的目标，推动了佛山区域的工业化转轨、城市化加速、国际化提升。
城市治理现代化，政府在其中扮演重要角色，也是西方发达国家离不开的话题。德国“工业毒都”的涅槃，鲁尔工业区带来德国经济巨大贡献的另一方面，就如何治理污染问题，北威州和德国政府制定纲要，从1968年到1979年，再到1989年，漫长的产业结构调整、发展新兴产业到工业遗产的生态改造、生态修复、环境改善“三部曲”，最终实现了传承区域文化、产业转型升级、改造基础设施、城市提升发展，老工业区成为宜居、宜商、宜发展的新型城市工业区。
关于社会民生。广东省政府提出2016年十件民生实事是：巩固提升底线民生保障水平；加大对困难弱势群体帮扶力度；强化低收入住房困难群体住房保障；改善农村生产生活条件；改善基层医疗卫生服务；促进教育资源公平均衡配置；促进创业就业；加强污染治理和生态建设；强化公共安全保障；抓好防灾减灾。可谓件件具体，事事落实。 区域配置三类资源
21世纪是经济发展、城市建设、社会民生同生同长、协同繁荣的世纪。政府三大职能的发挥，实践中表现为对区域资源的一种调配、一种管理、一种政策——即政府对区域中现实存在的各类资源的经济学分类、优化调配与政策配套问题。
与经济发展相对应的资源——在市场经济中称为可经营性资源。它以各区域产业资源为主。由于经济地理和自然条件不同，决定其区域以三次产业中的某一产业为主导方向。当然在现实区域经济发展进程中，也不乏在发展第一产业或第二产业的过程中，伴随着强盛的物流业、会展业、金融业、旅游业、中介服务业和商贸零售业等第三产业的案例。世界各国政府对此类资源调配政策原则主要是“搞活”——即规划、引导；扶持、调节；监督、管理。这点理论认识已很明白。
与社会民生相对应的资源——在市场经济中称为非经营性资源。它以各区域社会公益、公共产品为主。其包括经济（保障）、文化、科技；历史、地理、环境；形象、精神、理念；应急、安全、救助；以及区域其他社会需求。世界各国对此类资源调配政策原则主要是——社会保障、基本托底；公正公平，有效提升。这点实践认识也很一致。
與城市建设相对应的资源——在市场经济中称为准经营性资源。它以各区域城市资源为主。其主要为用于保证国家或区域社会经济活动正常进行的公共服务系统，和为社会生产、居民生活提供公共服务的软硬件基础设施，包括交通、邮电、供电供水、园林绿化、环境保护、教育、科技、文化、卫生、体育事业等城市公用工程设施和公共生活服务设施等。其设施的软硬件水平，直接影响着一个国家或区域的外形、特征、品位、功能和作用。完善的软硬件基础设施将促进区域社会经济各项事业发展和推动城市空间形态分布和结构的优化。我们之所以称这类资源为准经营性资源，是因为这一部分在西方经济学中还是“模糊板块”，在传统经济学中归类为政府与市场的“交叉领域”——即可由市场来承担、也可由政府来完成的经济发展社会民生事业。
至此，理论和实践告诉我们：对于“可经营性资源”，应发挥、遵循市场配置资源的规则，尽可能地通过资本化手段、措施和方法，把其交给企业、交给社会、交给国内外各类投资者，政府按“规划、引导；扶持、调节；监督、管理”原则配套政策。对于“非经营性资源”，即在那企业达不到的领域，政府应责无旁贷地、全面地、确保基本保障地承担起此类资源的调配、管理和发展事务，按照“公平公正、基本托底、有效提升”的原则配套政策。这也就是为什么作为取之于民、用之于民的财政要弱化其建设性财政职能、强化其公共（公益性）财政作用的缘故。对于“准经营性资源”，我们则应根据区域发展、财政状况、资金流量、企业需求和社会民众的接受程度与承受力等因素来确定其是按可经营性资源来开发调配还是按公益性事业来运行管理。
区域政府双重角色
各国区域政府经济发展、城市建设、社会民生三大职能，实质上就是各政府管辖本区域的三大使命，以求用最小成本获取最好经济发展和最佳社会稳定，使广大民众获得安居乐业。
综上所述，对第一类“可经营性资源”或产业资源或传统意义上的市场营商，区域政府的配套政策应按“规划、引导；扶持、调节；监督、管理”原则去进行；对第二类“非经营性资源”或公共产品或社会公益事业，区域政府的配套政策应按“基本托底、公平公正、有效提升”的原则去进行；而对第三类“准经营性资源”或城市资源，在传统市场体系理论中，它属一块“模糊板块”或“交叉领域”——其正是我们对传统经济学体系或传统政府治理方式的突破点。在各国经济发展从“要素驱动”走到“投资驱动”走向“创新驱动”的新阶段，现实经济运行中反馈出来的多种问题，并不完全表明为“市场失灵”或“政府失灵”，而更多地体现出是一种传统经济学体系或传统市场理论的缺陷和现代经济学体系或现代市场理论的空白。
区域政府的“准企业”或“准微观”角色。区域政府对“可经营性资源”配置的规划、引导、扶持和对“准经营性资源”配置的参与、竞争，使其成为本区域社会非政府主体的集中代理，并通过理念创新、制度创新、组织创新和技术创新等方式，与其他区域展开竞争，以获取本区域经济利益最大化。此时的区域政府区域管辖权转为了区域经营权，区域政府以区域利益最大化为中心进行资源调配，重点主要集中在区域项目的招商、开发、投资、运营、管理上。区域政府行为除受政治约束外同时受经济约束，区域政府有效超前引领能提升区域的竞争优势并率先实现经济转轨社会转型。上述说明，“准”意味着不属于某个范畴，但却在一定程度上承担或具备了某种相同的属性或职能。区域政府不是企业，但又具有一定程度上的企业行为特征。因此区域政府兼具一定的“准企业”、“准微观”角色。
区域政府的“准国家”或“准宏观”角色。区域政府对“可经营性资源”配置的调节、监督、管理和对“非经营性资源”配置的基本托底、公平公正、有效提升，使其成为本区域社会国家政府的集中代理，并通过投资、消费、价格、税收、利率、汇率、法律等手段调控经济和通过社会基本保障、公共服务等方式促进稳定。即区域政府代理国家政府，研究和制定区域经济社会发展的中、长期规划；促进区域总供给与总需求的动态平衡；执行国家经济政策，制定区域产业政策和技术政策；大力投资基础设施建设；提供公共产品和服务；有效调节收入分配与再分配；既保持区域经济总量增长、结构不断平衡、城市有效提升，又维护区域市场规则、秩序，调控物价上涨、控制失业率，促进社会和谐、可持续发展。此时，区域政府扮演着“准国家”、“准宏观”的角色。它在实际经济运行中通过其财政收支活动表现出来。区域政府利用财政购买性支出和转移性支出，形成包括行动管理费、国防安全费、文教、科学、卫生事业费、以及工、交、商、农部门事业费等构成的社会消费性支出；和以政府投资、包括基础设施投资、科技研究发展投资、向急需发展的产业的政策性金融投资等构成的财政投资性支出；以及主要由社会保障支出和财政补贴支出等组成的转移性支出。社会消费性支出和财政投资性支出作为政府购买性支出，直接影响社会资源和要素调配，其规模和结构大致体现了区域政府直接介入资源调配的力度和范围，反映了区域政府在一定时期直接动员社会资源的能力以及对社会经济等的影响程度；转移性支出则间接影响着社会资源和要素的调配，并辅助社会公平政策的实施。 区域政府“双重角色”的辩证统一。区域，是个相对概念，对于全球而言，每个国家就是一个区域；对于国家而言，每个地区就是一个区域。区域政府，其“双重角色”有其内在自身属性——一是制度供给。包括政策供给和法规供给等，以保障各类公共产品和服务的公平公正有效实施。二是经济调节。包括经济发展和城市建设等，以引导产业升级城市转型，以促进经济社会协调可持续发展。二者辩证统一。正是这区域政府的“双重角色”，修正了传统经济学体系或传统市场理论的缺陷，书写了现代经济学体系和现代市场理论。现代市场理论告诉我们：不仅企业是市场竞争主体，区域政府也是市场竞争主体之一；现代经济学体系也已展示，不仅有以企业为研究主体的微观经济学和以国家（或全球）为研究主体的宏观经济学，还应有以区域政府为研究主体的中观经济学。
区域管理超前引领
区域政府肩负三大职能，调配三类资源，发挥双重作用，其理念的超前引领、制度的超前引领、组织的超前引领和技术的超前引领，至关重要。
首先，关于政府超前引领。它包括政府超前引领的前提——依靠市场规则和市场机制。政府超前引领的原则——市场决定资源配置；政府对产业经济发挥导向、调节、预警作用；对城市经济发挥调配、参与、维序作用；对民生经济发挥保障、托底、提升作用。政府超前引领的手段——运用规划、投资、消费、价格、税收、利率、汇率、法律等政策，开展理念、制度、组织、技术创新。政府超前引领的目的——推动供给侧或需求侧结构性改革，形成经济增长领先优势和科学可持续发展。
其次，“超前引领”与凯恩斯主义本质区别。一是行为节点不同——“超前引领”主要体现为事前行为，与凯恩斯主义的事中、事后干预不同，其政策发生的效果不一样；二是调节侧重点不同——“超前引领”调节侧重点在于政府对产业资源、城市资源、民生资源三类资源的引导、调节和监督作用，与凯恩斯主义强调调节的侧重点在于需求侧、并主要采用货币政策手段干预经济不同，“超前引领”的政策手段是全方位的、全过程的和创新发展的；三是政府作用不同——这也是更重要的一点，“超前引领”理论提出了政府是市场竞争主体之一，成熟的市场经济是“有为政府” “有效市场”，政府在市场经济中的竞争作用不可忽视，而凯恩斯主义从来就是把政府置于市场之外，从而不彻底性的市场理论和不彻底性的政府经济行为产生了凯恩斯主义理论及政策实施的局限性；四是运行模式不同——回顾历史，古典经济学最主要的特征是：市场（看不见的手），侧重供给（商品、价格、供给调节）；新古典经济学的最主要特征是：政府干预，侧重需求（投资、消费、出口三驾马车拉动）；“超前引领”与古典、新古典经济学的联系与区别是：政府引领（干预） 侧重供给=市场决定资源配置，政府发挥引导、调节、监督作用，政府超前引领作用于经济活动全方位全过程。
第三，五大观点突破与中观经济学形成。通过对区域政府经济活动的分析，重新定位区域政府职能，经济学分类区域资源配置，研究区域政府在微观和宏观层面的双重角色与特殊作用，它将书写出现代市场经济理论和创建出现代经济学新体系。其蕴含着五大理论创新——A.政府“超前引领”理论。科斯产权理论的缺陷以及马斯格雷夫和罗斯托发展阶段理论为区域政府“超前引领”提供了一定的理论基础；中国、美国、英国、德国等的实践证明了区域政府通过理念创新、制度创新、组织创新、技术创新等实施“超前引领”的可能性和现实性。B.区域政府“双重角色”理论。“准企业”、“准微观”的角色意味着区域政府是政府属性的同时，又存在一定的企业行为特征，其将区域管辖权转化为区域经营权，以区域利益最大化为中心进行资源调配，并通过项目竞争和财政安排等在市场竞争中赢得主动权；“准国家”、“准宏观”的角色使区域政府按照国家的职能作用强调市场秩序的稳定和社会公共产品的供给，同样通过财政收支安排等实现有效调控。C.市场竞争“双重主体”理论。它直接阐明了在市场体系中存在两个竞争主体——企业和区域政府。区域政府的“双重角色”决定了市场体系中的双重竞争主体机制。区域政府竞争在各区域之间形成对各种有形资源或无形资源的竞争，其目的在于优化本区域资源配置，提高区域经济效率和回报率，其政策配套与措施手段围绕着区域的领先优势和可持续发展而进行。企業与政府不存在主要竞争关系，它们在企业之间和政府之间双层的竞争体系中相辅进行。D.成熟市场经济“双强机制”理论。即“有为政府” “有效市场”=成熟市场经济。现代市场经济理论不仅需要书写市场决定资源配置，市场规律与法则对竞争起根本性作用的“强市场”，而且需要书写区域政府是市场竞争者之一，其依靠市场规则、按市场规律办事，同时又需规划、引导、扶持、调节、监督、管理市场的“强政府”。“有为政府”与“有效市场”结合的“双强”运行机制，才是真正实践中发展成熟的现代市场机制。E.中观经济学体系确立与发展。与微观研究企业、宏观研究国家（或全球）的出发点不同，中观经济着眼点在区域政府、区域资源配置、区域竞争力、区域可持续发展。它的运行形成中观经济学，其与微观经济学、宏观经济学一起，共同构筑起现代经济学的完整体系，引领着世界各国经济实践和理论的提升与发展。
政府超前引领，即让企业做企业该做的事，让政府做企业做不了和做不好的事。二者都不能空位、虚位。政府的超前引领作用，就是政府遵循市场规则、依靠市场力量，发挥对产业经济的导向、调节、预警作用；对城市经济的调配、参与、维序作用；对民生经济的保障、托底、提升作用；运用规划、投资、消费、价格、税收、利率、汇率、法律等政策和理念创新、制度创新、组织创新、技术创新等手段，有效推动供给侧或需求侧结构性改革，形成经济增长领先优势和科学可持续发展。
区域政府三大职能
縱览各国区域政府，经济发展、城市建设、社会民生，是其三大职能。中国的改革开放，区域政府在其中作了努力的探索，发挥出积极的作用。
关于经济发展。早在2005年，广东顺德面对区域生产总值601亿元，第二产业比重占其61%，而其中家用电器和家用电子又占其工业总产值70%，并且家电行业又主要由美的、科龙、格兰仕三家巨头相对垄断的状况，为引导和改变这一由单一产业、个别企业可能经营不善而引发区域经济危机或经济风险的问题，区域政府结合实际，科学提出并实施“三三三”产业发展战略。面对大量中小微企业成长过程基础不强，资金短缺等问题，顺德区域政府创新思维，设立中小微企业信用担保基金。实践证明，顺德政府在经济领域的引导、调节和预警，促进了区域第一产业精细发展、第二产业提升发展、第三产业加快发展，形成了传统产业的改造提升，新兴产业的培植壮大和高新技术产业的迅猛成长，大中小企业梯度形成，产业集群优势互补，至今为止它仍然保持着中国2800多个县域经济中领头羊的地位。
西方发达国家，也在加大措施引导、促进和调节经济产业发展。美国NNMI计划（National Networks of Manufacturing Innovation），即美国制造业创新网络建设，就是2012年美国处置金融危机后实施其“再工业化”战略的重要举措之一。其主要特点：一是根据国家战略目标作导向进行建设，并根据区域和产业需求相对独立的组织研发项目；二是以资源优化和再布局作核心，通过“自上而下”和“自下而上”的结合实现已有创新资源的整合；三是以公私合作为保障，联邦政府相对稳定的前期支持，大学、私营机构等配套资金跟进；四是以网络化治理作支撑，每个IMI链接区域、联邦和国际创新资源，NNMI通过建立领导理事会总体推动之间的协调合作。从而在政府与市场的接序中，在优化政府投资与协调多方利益关系中，发挥了政府投资引导作用和杠杆效应，引领了产业研发方向，促进了高端制造业布局，加速了创新和商业化进程。
英国KTP计划（Knowledge Transfer Partnership），即英国知识转移伙伴计划，2003年通过支持企业和学术机构之间的伙伴关系，以掌握一定知识和技术的人才为媒介，实现知识、技术、技能从研究机构向企业转移，从而帮助企业提升创新能力。KTP计划资金既来源于政府和公共机构的公共资金，又来自于企业的配套资金，设立申请标准和审批程序，确立实施和验收评价，拓展了对企业提供的服务，带动了企业的创新投入，整合了人才、企业、机构创新资源，促进了产业结构提升与发展。
关于城市建设。广东佛山至2006年止，借助改革开放之势，用3倍的建设用地增加率换取了30倍的经济增长，同时也直面严峻现实——土地供需矛盾凸显，已成为未来城市发展的主要瓶颈。佛山政府在实践中不断摸索，于2007年出台《关于加快推进旧城镇、旧厂房、旧村居改造的决定》（简称“三旧改造”），2009年出台《佛山市三旧改造专项规划（2009-2020）》，正式推出全市“三旧”用地25.3万亩，按照“政府出政策、所有者（使用者）出土地，开发商出资金”的市场化改造模式，头三年就成功引入社会资金357亿元，启动“三旧”改造项目730个，项目占地约3万亩，新增建筑面积达2399万m2。“政府推动、市场运作、企业参与”的城乡“三旧”改造，迅速改善了区域建设面貌，大大提升了土地使用效率，同时促进了土地利用结构和产业结构的调整与完善，被广东和国家推广为“佛山经验”。紧接着，2010年，佛山政府提出“四化融合，智慧佛山”建设，以信息化带动工业化、以信息化提升城镇化、以信息化加快国际化，全面提升佛山城市综合竞争力。通过大力发展智能交通、智能环保、智能土地监控、智能治安、智能城管、智能教育、智能医疗、智能文化、智能商务、智能政务等，全面实现城市安全、高效、便捷、绿色、和谐的目标，推动了佛山区域的工业化转轨、城市化加速、国际化提升。
城市治理现代化，政府在其中扮演重要角色，也是西方发达国家离不开的话题。德国“工业毒都”的涅槃，鲁尔工业区带来德国经济巨大贡献的另一方面，就如何治理污染问题，北威州和德国政府制定纲要，从1968年到1979年，再到1989年，漫长的产业结构调整、发展新兴产业到工业遗产的生态改造、生态修复、环境改善“三部曲”，最终实现了传承区域文化、产业转型升级、改造基础设施、城市提升发展，老工业区成为宜居、宜商、宜发展的新型城市工业区。
关于社会民生。广东省政府提出2016年十件民生实事是：巩固提升底线民生保障水平；加大对困难弱势群体帮扶力度；强化低收入住房困难群体住房保障；改善农村生产生活条件；改善基层医疗卫生服务；促进教育资源公平均衡配置；促进创业就业；加强污染治理和生态建设；强化公共安全保障；抓好防灾减灾。可谓件件具体，事事落实。 区域配置三类资源
21世纪是经济发展、城市建设、社会民生同生同长、协同繁荣的世纪。政府三大职能的发挥，实践中表现为对区域资源的一种调配、一种管理、一种政策——即政府对区域中现实存在的各类资源的经济学分类、优化调配与政策配套问题。
与经济发展相对应的资源——在市场经济中称为可经营性资源。它以各区域产业资源为主。由于经济地理和自然条件不同，决定其区域以三次产业中的某一产业为主导方向。当然在现实区域经济发展进程中，也不乏在发展第一产业或第二产业的过程中，伴随着强盛的物流业、会展业、金融业、旅游业、中介服务业和商贸零售业等第三产业的案例。世界各国政府对此类资源调配政策原则主要是“搞活”——即规划、引导；扶持、调节；监督、管理。这点理论认识已很明白。
与社会民生相对应的资源——在市场经济中称为非经营性资源。它以各区域社会公益、公共产品为主。其包括经济（保障）、文化、科技；历史、地理、环境；形象、精神、理念；应急、安全、救助；以及区域其他社会需求。世界各国对此类资源调配政策原则主要是——社会保障、基本托底；公正公平，有效提升。这点实践认识也很一致。
與城市建设相对应的资源——在市场经济中称为准经营性资源。它以各区域城市资源为主。其主要为用于保证国家或区域社会经济活动正常进行的公共服务系统，和为社会生产、居民生活提供公共服务的软硬件基础设施，包括交通、邮电、供电供水、园林绿化、环境保护、教育、科技、文化、卫生、体育事业等城市公用工程设施和公共生活服务设施等。其设施的软硬件水平，直接影响着一个国家或区域的外形、特征、品位、功能和作用。完善的软硬件基础设施将促进区域社会经济各项事业发展和推动城市空间形态分布和结构的优化。我们之所以称这类资源为准经营性资源，是因为这一部分在西方经济学中还是“模糊板块”，在传统经济学中归类为政府与市场的“交叉领域”——即可由市场来承担、也可由政府来完成的经济发展社会民生事业。
至此，理论和实践告诉我们：对于“可经营性资源”，应发挥、遵循市场配置资源的规则，尽可能地通过资本化手段、措施和方法，把其交给企业、交给社会、交给国内外各类投资者，政府按“规划、引导；扶持、调节；监督、管理”原则配套政策。对于“非经营性资源”，即在那企业达不到的领域，政府应责无旁贷地、全面地、确保基本保障地承担起此类资源的调配、管理和发展事务，按照“公平公正、基本托底、有效提升”的原则配套政策。这也就是为什么作为取之于民、用之于民的财政要弱化其建设性财政职能、强化其公共（公益性）财政作用的缘故。对于“准经营性资源”，我们则应根据区域发展、财政状况、资金流量、企业需求和社会民众的接受程度与承受力等因素来确定其是按可经营性资源来开发调配还是按公益性事业来运行管理。
区域政府双重角色
各国区域政府经济发展、城市建设、社会民生三大职能，实质上就是各政府管辖本区域的三大使命，以求用最小成本获取最好经济发展和最佳社会稳定，使广大民众获得安居乐业。
综上所述，对第一类“可经营性资源”或产业资源或传统意义上的市场营商，区域政府的配套政策应按“规划、引导；扶持、调节；监督、管理”原则去进行；对第二类“非经营性资源”或公共产品或社会公益事业，区域政府的配套政策应按“基本托底、公平公正、有效提升”的原则去进行；而对第三类“准经营性资源”或城市资源，在传统市场体系理论中，它属一块“模糊板块”或“交叉领域”——其正是我们对传统经济学体系或传统政府治理方式的突破点。在各国经济发展从“要素驱动”走到“投资驱动”走向“创新驱动”的新阶段，现实经济运行中反馈出来的多种问题，并不完全表明为“市场失灵”或“政府失灵”，而更多地体现出是一种传统经济学体系或传统市场理论的缺陷和现代经济学体系或现代市场理论的空白。
区域政府的“准企业”或“准微观”角色。区域政府对“可经营性资源”配置的规划、引导、扶持和对“准经营性资源”配置的参与、竞争，使其成为本区域社会非政府主体的集中代理，并通过理念创新、制度创新、组织创新和技术创新等方式，与其他区域展开竞争，以获取本区域经济利益最大化。此时的区域政府区域管辖权转为了区域经营权，区域政府以区域利益最大化为中心进行资源调配，重点主要集中在区域项目的招商、开发、投资、运营、管理上。区域政府行为除受政治约束外同时受经济约束，区域政府有效超前引领能提升区域的竞争优势并率先实现经济转轨社会转型。上述说明，“准”意味着不属于某个范畴，但却在一定程度上承担或具备了某种相同的属性或职能。区域政府不是企业，但又具有一定程度上的企业行为特征。因此区域政府兼具一定的“准企业”、“准微观”角色。
区域政府的“准国家”或“准宏观”角色。区域政府对“可经营性资源”配置的调节、监督、管理和对“非经营性资源”配置的基本托底、公平公正、有效提升，使其成为本区域社会国家政府的集中代理，并通过投资、消费、价格、税收、利率、汇率、法律等手段调控经济和通过社会基本保障、公共服务等方式促进稳定。即区域政府代理国家政府，研究和制定区域经济社会发展的中、长期规划；促进区域总供给与总需求的动态平衡；执行国家经济政策，制定区域产业政策和技术政策；大力投资基础设施建设；提供公共产品和服务；有效调节收入分配与再分配；既保持区域经济总量增长、结构不断平衡、城市有效提升，又维护区域市场规则、秩序，调控物价上涨、控制失业率，促进社会和谐、可持续发展。此时，区域政府扮演着“准国家”、“准宏观”的角色。它在实际经济运行中通过其财政收支活动表现出来。区域政府利用财政购买性支出和转移性支出，形成包括行动管理费、国防安全费、文教、科学、卫生事业费、以及工、交、商、农部门事业费等构成的社会消费性支出；和以政府投资、包括基础设施投资、科技研究发展投资、向急需发展的产业的政策性金融投资等构成的财政投资性支出；以及主要由社会保障支出和财政补贴支出等组成的转移性支出。社会消费性支出和财政投资性支出作为政府购买性支出，直接影响社会资源和要素调配，其规模和结构大致体现了区域政府直接介入资源调配的力度和范围，反映了区域政府在一定时期直接动员社会资源的能力以及对社会经济等的影响程度；转移性支出则间接影响着社会资源和要素的调配，并辅助社会公平政策的实施。 区域政府“双重角色”的辩证统一。区域，是个相对概念，对于全球而言，每个国家就是一个区域；对于国家而言，每个地区就是一个区域。区域政府，其“双重角色”有其内在自身属性——一是制度供给。包括政策供给和法规供给等，以保障各类公共产品和服务的公平公正有效实施。二是经济调节。包括经济发展和城市建设等，以引导产业升级城市转型，以促进经济社会协调可持续发展。二者辩证统一。正是这区域政府的“双重角色”，修正了传统经济学体系或传统市场理论的缺陷，书写了现代经济学体系和现代市场理论。现代市场理论告诉我们：不仅企业是市场竞争主体，区域政府也是市场竞争主体之一；现代经济学体系也已展示，不仅有以企业为研究主体的微观经济学和以国家（或全球）为研究主体的宏观经济学，还应有以区域政府为研究主体的中观经济学。
区域管理超前引领
区域政府肩负三大职能，调配三类资源，发挥双重作用，其理念的超前引领、制度的超前引领、组织的超前引领和技术的超前引领，至关重要。
首先，关于政府超前引领。它包括政府超前引领的前提——依靠市场规则和市场机制。政府超前引领的原则——市场决定资源配置；政府对产业经济发挥导向、调节、预警作用；对城市经济发挥调配、参与、维序作用；对民生经济发挥保障、托底、提升作用。政府超前引领的手段——运用规划、投资、消费、价格、税收、利率、汇率、法律等政策，开展理念、制度、组织、技术创新。政府超前引领的目的——推动供给侧或需求侧结构性改革，形成经济增长领先优势和科学可持续发展。
其次，“超前引领”与凯恩斯主义本质区别。一是行为节点不同——“超前引领”主要体现为事前行为，与凯恩斯主义的事中、事后干预不同，其政策发生的效果不一样；二是调节侧重点不同——“超前引领”调节侧重点在于政府对产业资源、城市资源、民生资源三类资源的引导、调节和监督作用，与凯恩斯主义强调调节的侧重点在于需求侧、并主要采用货币政策手段干预经济不同，“超前引领”的政策手段是全方位的、全过程的和创新发展的；三是政府作用不同——这也是更重要的一点，“超前引领”理论提出了政府是市场竞争主体之一，成熟的市场经济是“有为政府” “有效市场”，政府在市场经济中的竞争作用不可忽视，而凯恩斯主义从来就是把政府置于市场之外，从而不彻底性的市场理论和不彻底性的政府经济行为产生了凯恩斯主义理论及政策实施的局限性；四是运行模式不同——回顾历史，古典经济学最主要的特征是：市场（看不见的手），侧重供给（商品、价格、供给调节）；新古典经济学的最主要特征是：政府干预，侧重需求（投资、消费、出口三驾马车拉动）；“超前引领”与古典、新古典经济学的联系与区别是：政府引领（干预） 侧重供给=市场决定资源配置，政府发挥引导、调节、监督作用，政府超前引领作用于经济活动全方位全过程。
第三，五大观点突破与中观经济学形成。通过对区域政府经济活动的分析，重新定位区域政府职能，经济学分类区域资源配置，研究区域政府在微观和宏观层面的双重角色与特殊作用，它将书写出现代市场经济理论和创建出现代经济学新体系。其蕴含着五大理论创新——A.政府“超前引领”理论。科斯产权理论的缺陷以及马斯格雷夫和罗斯托发展阶段理论为区域政府“超前引领”提供了一定的理论基础；中国、美国、英国、德国等的实践证明了区域政府通过理念创新、制度创新、组织创新、技术创新等实施“超前引领”的可能性和现实性。B.区域政府“双重角色”理论。“准企业”、“准微观”的角色意味着区域政府是政府属性的同时，又存在一定的企业行为特征，其将区域管辖权转化为区域经营权，以区域利益最大化为中心进行资源调配，并通过项目竞争和财政安排等在市场竞争中赢得主动权；“准国家”、“准宏观”的角色使区域政府按照国家的职能作用强调市场秩序的稳定和社会公共产品的供给，同样通过财政收支安排等实现有效调控。C.市场竞争“双重主体”理论。它直接阐明了在市场体系中存在两个竞争主体——企业和区域政府。区域政府的“双重角色”决定了市场体系中的双重竞争主体机制。区域政府竞争在各区域之间形成对各种有形资源或无形资源的竞争，其目的在于优化本区域资源配置，提高区域经济效率和回报率，其政策配套与措施手段围绕着区域的领先优势和可持续发展而进行。企業与政府不存在主要竞争关系，它们在企业之间和政府之间双层的竞争体系中相辅进行。D.成熟市场经济“双强机制”理论。即“有为政府” “有效市场”=成熟市场经济。现代市场经济理论不仅需要书写市场决定资源配置，市场规律与法则对竞争起根本性作用的“强市场”，而且需要书写区域政府是市场竞争者之一，其依靠市场规则、按市场规律办事，同时又需规划、引导、扶持、调节、监督、管理市场的“强政府”。“有为政府”与“有效市场”结合的“双强”运行机制，才是真正实践中发展成熟的现代市场机制。E.中观经济学体系确立与发展。与微观研究企业、宏观研究国家（或全球）的出发点不同，中观经济着眼点在区域政府、区域资源配置、区域竞争力、区域可持续发展。它的运行形成中观经济学，其与微观经济学、宏观经济学一起，共同构筑起现代经济学的完整体系，引领着世界各国经济实践和理论的提升与发展。