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实行党的代表大会常任制被认为是健全党的代表大会制度、发展党内民主、维护党的生命的重要路径选择。用基层民主推动上层民主、进而带动国家民主和社会民主发展的这一思路，实践效果不够理想，仅靠领导者自觉是不可靠的，推进党内民主建设还是应该从上层民主改革开始。
县级党代会常任制试点的原因
一般来讲，党的代表大会常任制包括两个方面的内容：一是党代会年会制，即每次党的代表大会完成换届选举任务后，在党的委员会任期内每年举行一次代表会议，行使党的代表大会的职权。二是党代表常任制（或称任期制），即在本届党的委员会任期内，党代表的资格继续有效，不再重新进行选举，也就是代表大会的代表和它所选举产生的委员会的资格和权力同时存在，而且任期同委员会的换届和代表换届同期进行。
党的十六大报告明确提出：“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映黨员和党组织意愿的党内民主制度。扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”为什么十六大提出扩大市县进行党代会常任制的试点？总的来看，这是因为民主政治建设很难找到突破口，解决党内民主问题试图从试点党代会常任制入手，希冀党内民主从基层民主开始倒推上层民主，从党内民主推动国家民主和社会民主的发展，以此获得民主建设的新的生长点。同时，这也是基于国际共运史上党代会年会制的经验、以及党代会不能按期召开和民主被破坏的惨痛教训。
党代会年会制是党的民主制度的重要组成部分。在我们党的历史上，也有党代会按期召开的经验和不按期召开的教训。正是针对党的代表大会长期不能按期召开和民主被破坏的弊端，1956年在筹备八大时，毛泽东才提出了党代会常任制的问题。他说：“是否可以依照人民代表大会的办法，设党的常任代表。设常任代表有什么好处呢，就是可以一年开一次代表大会。我们已经有十年没有开党的代表大会了，有了常任代表制度，每年就非开会不可。”同年9月，邓小平在“八大”所作的“关于修改党章的报告”中分析了代表大会不经常召开和实行非常任制的缺点之后指出：完善党的集体领导制度，把党的民主生活提升到更高的水平，党中央委员会在党章草案中，决定把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制。党的八大把党的代表大会常任制写入了党章。
十六大重启党代会试点的思路实际上来自于20世纪80年代的改革。1988年经中央组织部同意，浙江台州市椒江区（县）、绍兴市（地级）作为首批试点开展党的代表大会常任制试点工作。此后，黑龙江、山西、湖南等10个县、市、区也相继开展了试点。党的十六大召开后，这一探索在广度和深度上有了进一步拓展。实际上，重启试点是对“能不能用党内的民主推动国家民主和社会民主”这一途径的探索。
在各地的试点中，探索了诸如党代表直选，由党代表（而不是由组织部门）公推党委、纪检委委员，取消党委常委会、实行党委委员制等。一般认为，这些举措提升了党代表的作用及其活动的制度化、规范化，如湖北建立党代表咨询制度、党代表视察制度等。有很多人对此持乐观态度，认为这些试点增强了党代表的代表意识，对党内的监督加强了，等等，但笔者认为这些举措增加了民意吸纳功能，促使领导吸纳群众意见的经常化，这或许可以说在一定程度上“密切了党群关系”和“干群关系”，但很难算作“增强”或“完善”了“监督”。
党的十七大报告再次提出：继续“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。”笔者以为，这里的“试行”还是“试点”的意思，这是对十六大试点成果的认可。但是，实际上试点力度越来越小，效果没有设想的大，党代会常任制试点陷入半停滞状态。
试点何以陷入“难以为继”的困境
第一，组织领导不到位，没有建立起一整套试点、领导制度和组织机制。在常任制试点过程中，自始至终试点县市所获得的上级党委的领导支持没有到位，从中央到地方都没有建立起系统的组织领导机构，基本上还是“摸着石头过河”，主要靠地方的自主和自觉来推行。推行党代会常任制是一种组织行为，伴随常任制实行的一套工作制度、领导制度、领导方式和方法上的重大改革，如果没有上级党委完备的领导和支持系统，就会失去强大的动力支持。
第二，试点县（市、区）面临的阻力也不小。首先，实行常任制势必会改变党内原有的权力格局，使相关领导机关和领导干部的权力受到制约，使得试点县（市、区）的领导产生动摇和阻力。问责制的推行，使得相关领导以及领导机关必须承担相应的责任，党代会常任制试点，增加了党代表的权力，实际上也就是增加了权力实行的制约因素。其次，党代会常任制试点也会使领导工作制度和党内利益格局发生相应变化和调整。一些领导干部出于维护自身利益的需要，不是站在加强党的建设、巩固党的执政地位的高度来看待党代会常任制，而是从自身个人利益得失出发，怕搞党代会常任制后损害自己的利益，以种种理由抵制常任制改革。
第三，党代会常任制试点存在“无法可依”的问题。党的十六大和十七大报告仅仅给出了试点的笼统意见，并没有变为可操作的步骤、程序。如何试点，上级没有一套规范化的制度，完全靠地方的自觉和独创，导致试点工作比较混乱，试点的积极性受到损害，试点的力度大大削弱。
第四，现有党代会常任制试点没有改变原有的权力模型。党内权力模型“一把手说了算”或者“核心成员说了算”的现状并没有改变。党内并没有通过党代会常任制完善分权制度，也就是说权力并没有被分解给党代表大会，党委会依旧“大权在握”，这在实际上降格了党代表大会的领导功能，党代会某种意义上变成了服务于党委会的执行机构，或一种民意组织或者咨询机构。这样的机制和程序，使党代会基本是在党委领导下进行工作，既难以发挥独立自主的决策作用，又使党代会成为党委的助手或附庸，有悖于党代会作为党内最高权力机构的角色。
第五，党代会常任制并没有完善党内监督。党内民主发展最重要的标志就是分权和监督，而党代会常任制试点中监督有效吗？笔者认为事实上对“一把手”的监督的有效性并没有增加，这是试点的普遍问题。不仅如此，常任制实行到何种程度，党代会上需要提交哪些内容等也无法可依。这些问题导致不少试点，陷入了“难以为继”的困境。 推进党内民主建设的新路径的思考
县级党代会常任制试点“难以为继”，成效远没有设想的大，说明用基层民主推动上层民主进而带动国家民主和社会民主发展的这一道路，走得不够成功，或者说行不通，仅靠领导自觉是不可靠的，推进党内民主建设还是应该从推进上层民主开始。具体来讲：
一是继续深化党内民主建设，改變党内权力过于集中的问题，这是党内权力合理分权的基础性。党章规定我党的最高领导机关是两个，即党代表大会和它产生的中央委员会；又规定，在党代表大会和中央委员会闭会期间政治局及其常委行使中央委员会职权，这又使政治局及其常委实际上成为党的最高领导机关，全党服从政治局，政治局不开会就是全党服从常委。这种规定实际上在最高层次上模糊了各机关的职能权限，也因此影响和模糊了我国各个层级的党政机关部门及其相应官员的职能权限。换句话，党章的这一规定事实上造成常委会否定了大会的领导权力，因为党代表大会不能经常开会，而常委会经常性开会。
这里还有一个概念需要澄清，领导机关和权力机关的含义不同：“领导机关”没有分权的意思，没有从制度上进行分权；权力机关则有与执行机关和监督机关分权的含义。笔者认为，应当对党内的权力配置和运行机制进行深化改革，对党代会、党委会、纪委会的地位和职能进行重新定位，规定党代会是“权力机关”，党委会是“执行机关”，纪检委是监督机关，这样分工制约，才是党内民主的体现。
二是要建立封闭完善的监督制约体系。监督应该是一个连续的封闭的链条回路，不应有失监和漏监的环节缺失或中断。但是，直到目前，我国的监督体系却是不封闭和不完善的。譬如，最高权力如何受到有效监督，仍然是一个没有解决的问题。十一届三中全会建立了中纪委这个党内的最高监察机构，三十多年来在维护党规党法、整顿党风方面做了大量工作。但由于各级纪委依旧归同级党委领导，这就造成了市级党委只能由省纪委监督，省级党委只能由中纪委监督，中央委员会没有任何机构监督，党章中也没有规定谁能监督中央。很显然，这是存在失监和漏监环节的不封闭监督。同时，时至今日，违宪审查作为最基础的监督制度，在我国还没有实行起来，其他方面的失监和漏监就是自然而然的了。矫治这种风险必须建立封闭完善的监督体系，包括以“以权力制约权力”和“权利制约权力”，从基层机关及其官员到最高权力受到严格的法制监督。
（作者为山东大学政治学与公共管理学院教授；本文由人民论坛记者张晓采访整理，发表时经作者审定）
县级党代会常任制试点的原因
一般来讲，党的代表大会常任制包括两个方面的内容：一是党代会年会制，即每次党的代表大会完成换届选举任务后，在党的委员会任期内每年举行一次代表会议，行使党的代表大会的职权。二是党代表常任制（或称任期制），即在本届党的委员会任期内，党代表的资格继续有效，不再重新进行选举，也就是代表大会的代表和它所选举产生的委员会的资格和权力同时存在，而且任期同委员会的换届和代表换届同期进行。
党的十六大报告明确提出：“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映黨员和党组织意愿的党内民主制度。扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”为什么十六大提出扩大市县进行党代会常任制的试点？总的来看，这是因为民主政治建设很难找到突破口，解决党内民主问题试图从试点党代会常任制入手，希冀党内民主从基层民主开始倒推上层民主，从党内民主推动国家民主和社会民主的发展，以此获得民主建设的新的生长点。同时，这也是基于国际共运史上党代会年会制的经验、以及党代会不能按期召开和民主被破坏的惨痛教训。
党代会年会制是党的民主制度的重要组成部分。在我们党的历史上，也有党代会按期召开的经验和不按期召开的教训。正是针对党的代表大会长期不能按期召开和民主被破坏的弊端，1956年在筹备八大时，毛泽东才提出了党代会常任制的问题。他说：“是否可以依照人民代表大会的办法，设党的常任代表。设常任代表有什么好处呢，就是可以一年开一次代表大会。我们已经有十年没有开党的代表大会了，有了常任代表制度，每年就非开会不可。”同年9月，邓小平在“八大”所作的“关于修改党章的报告”中分析了代表大会不经常召开和实行非常任制的缺点之后指出：完善党的集体领导制度，把党的民主生活提升到更高的水平，党中央委员会在党章草案中，决定把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制。党的八大把党的代表大会常任制写入了党章。
十六大重启党代会试点的思路实际上来自于20世纪80年代的改革。1988年经中央组织部同意，浙江台州市椒江区（县）、绍兴市（地级）作为首批试点开展党的代表大会常任制试点工作。此后，黑龙江、山西、湖南等10个县、市、区也相继开展了试点。党的十六大召开后，这一探索在广度和深度上有了进一步拓展。实际上，重启试点是对“能不能用党内的民主推动国家民主和社会民主”这一途径的探索。
在各地的试点中，探索了诸如党代表直选，由党代表（而不是由组织部门）公推党委、纪检委委员，取消党委常委会、实行党委委员制等。一般认为，这些举措提升了党代表的作用及其活动的制度化、规范化，如湖北建立党代表咨询制度、党代表视察制度等。有很多人对此持乐观态度，认为这些试点增强了党代表的代表意识，对党内的监督加强了，等等，但笔者认为这些举措增加了民意吸纳功能，促使领导吸纳群众意见的经常化，这或许可以说在一定程度上“密切了党群关系”和“干群关系”，但很难算作“增强”或“完善”了“监督”。
党的十七大报告再次提出：继续“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。”笔者以为，这里的“试行”还是“试点”的意思，这是对十六大试点成果的认可。但是，实际上试点力度越来越小，效果没有设想的大，党代会常任制试点陷入半停滞状态。
试点何以陷入“难以为继”的困境
第一，组织领导不到位，没有建立起一整套试点、领导制度和组织机制。在常任制试点过程中，自始至终试点县市所获得的上级党委的领导支持没有到位，从中央到地方都没有建立起系统的组织领导机构，基本上还是“摸着石头过河”，主要靠地方的自主和自觉来推行。推行党代会常任制是一种组织行为，伴随常任制实行的一套工作制度、领导制度、领导方式和方法上的重大改革，如果没有上级党委完备的领导和支持系统，就会失去强大的动力支持。
第二，试点县（市、区）面临的阻力也不小。首先，实行常任制势必会改变党内原有的权力格局，使相关领导机关和领导干部的权力受到制约，使得试点县（市、区）的领导产生动摇和阻力。问责制的推行，使得相关领导以及领导机关必须承担相应的责任，党代会常任制试点，增加了党代表的权力，实际上也就是增加了权力实行的制约因素。其次，党代会常任制试点也会使领导工作制度和党内利益格局发生相应变化和调整。一些领导干部出于维护自身利益的需要，不是站在加强党的建设、巩固党的执政地位的高度来看待党代会常任制，而是从自身个人利益得失出发，怕搞党代会常任制后损害自己的利益，以种种理由抵制常任制改革。
第三，党代会常任制试点存在“无法可依”的问题。党的十六大和十七大报告仅仅给出了试点的笼统意见，并没有变为可操作的步骤、程序。如何试点，上级没有一套规范化的制度，完全靠地方的自觉和独创，导致试点工作比较混乱，试点的积极性受到损害，试点的力度大大削弱。
第四，现有党代会常任制试点没有改变原有的权力模型。党内权力模型“一把手说了算”或者“核心成员说了算”的现状并没有改变。党内并没有通过党代会常任制完善分权制度，也就是说权力并没有被分解给党代表大会，党委会依旧“大权在握”，这在实际上降格了党代表大会的领导功能，党代会某种意义上变成了服务于党委会的执行机构，或一种民意组织或者咨询机构。这样的机制和程序，使党代会基本是在党委领导下进行工作，既难以发挥独立自主的决策作用，又使党代会成为党委的助手或附庸，有悖于党代会作为党内最高权力机构的角色。
第五，党代会常任制并没有完善党内监督。党内民主发展最重要的标志就是分权和监督，而党代会常任制试点中监督有效吗？笔者认为事实上对“一把手”的监督的有效性并没有增加，这是试点的普遍问题。不仅如此，常任制实行到何种程度，党代会上需要提交哪些内容等也无法可依。这些问题导致不少试点，陷入了“难以为继”的困境。 推进党内民主建设的新路径的思考
县级党代会常任制试点“难以为继”，成效远没有设想的大，说明用基层民主推动上层民主进而带动国家民主和社会民主发展的这一道路，走得不够成功，或者说行不通，仅靠领导自觉是不可靠的，推进党内民主建设还是应该从推进上层民主开始。具体来讲：
一是继续深化党内民主建设，改變党内权力过于集中的问题，这是党内权力合理分权的基础性。党章规定我党的最高领导机关是两个，即党代表大会和它产生的中央委员会；又规定，在党代表大会和中央委员会闭会期间政治局及其常委行使中央委员会职权，这又使政治局及其常委实际上成为党的最高领导机关，全党服从政治局，政治局不开会就是全党服从常委。这种规定实际上在最高层次上模糊了各机关的职能权限，也因此影响和模糊了我国各个层级的党政机关部门及其相应官员的职能权限。换句话，党章的这一规定事实上造成常委会否定了大会的领导权力，因为党代表大会不能经常开会，而常委会经常性开会。
这里还有一个概念需要澄清，领导机关和权力机关的含义不同：“领导机关”没有分权的意思，没有从制度上进行分权；权力机关则有与执行机关和监督机关分权的含义。笔者认为，应当对党内的权力配置和运行机制进行深化改革，对党代会、党委会、纪委会的地位和职能进行重新定位，规定党代会是“权力机关”，党委会是“执行机关”，纪检委是监督机关，这样分工制约，才是党内民主的体现。
二是要建立封闭完善的监督制约体系。监督应该是一个连续的封闭的链条回路，不应有失监和漏监的环节缺失或中断。但是，直到目前，我国的监督体系却是不封闭和不完善的。譬如，最高权力如何受到有效监督，仍然是一个没有解决的问题。十一届三中全会建立了中纪委这个党内的最高监察机构，三十多年来在维护党规党法、整顿党风方面做了大量工作。但由于各级纪委依旧归同级党委领导，这就造成了市级党委只能由省纪委监督，省级党委只能由中纪委监督，中央委员会没有任何机构监督，党章中也没有规定谁能监督中央。很显然，这是存在失监和漏监环节的不封闭监督。同时，时至今日，违宪审查作为最基础的监督制度，在我国还没有实行起来，其他方面的失监和漏监就是自然而然的了。矫治这种风险必须建立封闭完善的监督体系，包括以“以权力制约权力”和“权利制约权力”，从基层机关及其官员到最高权力受到严格的法制监督。
（作者为山东大学政治学与公共管理学院教授；本文由人民论坛记者张晓采访整理，发表时经作者审定）