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5月20日,美国参议院以59对39票的结果通过金融监管改革法案,按照美国法律制定程序,接下来参议院文本将与2009年12月14日众议院通过的版本进行融合,再将合一后的文本提交总统批准。
根据该法案,美国金融体系将全面重塑,原先金融企业“大而不能倒”的难题将得到有效解决,金融机构过度投机行为将得到有效遏制。此外,美国还将设立新的消费者金融保护部门。这些改革措施旨在避免金融危机的再次爆发。
奥巴马呼吁“金融监管需要在全世界范围内进行”。
此次金融改革是继1930年代经济危机以来最大幅度且涉及面最为广泛的金融监管改革,形成法律后将在很大程度上优化现行的金融监管模式。
两党各有议员倒戈
此次金改方案在参议院表决既有党派界限也有阵前倒戈。绝大部分共和、民主党议员都遵循党派界限投了票,但双方麾下各有几位支持对方。自从2009年8月爱德华·肯尼迪去世且2010年爱德华空出的马萨诸塞州参议员的位置被共和党议员斯科特·布朗(Scott Brown)1月19日填补后,各界一直认为这将会是奥巴马各项改革方案的掣肘环节之一。事实证明这一忧虑是不必要的,美国参众两院投票总有些“坚守独立思考原则”的议员在最后关头反戈一击,令同壕战友们大跌眼镜。当下美国这种多项改革待兴的局势中,坚持用独立思考发声的议员亦是大有人在。
此次投票中,民主党内有两位,分别是威斯康星州的范戈德(Russ Feingold)和华盛顿州的坎特维尔(Maria Cantwell)投了反对票。他俩认为该法案仍不足以遏制华尔街的贪婪更不可能终止“太大而不可能倒”的银行文化;共和党内也有爱荷华州的查尔斯·格拉斯利(Charles Grassley)、缅因州的斯诺(Olympia Snowe) 和柯林斯(Susan Collins)、麻州的斯科特·布朗共四人投了赞成票。
和爱荷华、缅因州议员不同,麻州议员布朗倒戈的急剧程度让共和党人怀疑他是受了民主党大佬的有效公关才改变心意的。在投票前一天,他还坚持反对态度,当他与参议院多数派领袖哈里·里德(Harry Reid)交谈,特别是周四上午在与本州参议员同事克里位于乔治城的私宅见面后,他的态度来了一百八十度的转弯。在克里私宅期间,二人共同骑自行车一程,且全面讨论将要表决的法案。布朗说,“我们在骑行四十英里的路程中一直在讨论这个问题。”随后众议院财务委员会主席巴尼·弗兰克(Barney Frank)告诉布朗,他对家乡州一些金融企业比如富达(Fidelity)和道富银行(State Street)可能会受到方案冲击的忧虑是可以得到解决的。
20日斯科特·布朗投了赞成票,让民主党凑齐了通过法案程序所需要的60票。按照美国国会立法程序,只要参议院需要获得五分之三的多数原则,也就是通常所说的60票才能阻止通过冗长的演说“费力把事拖”的阻碍议事程序(filibusters)并终止辩论(cloture),才能依靠民主党在参院的多数表决。此次又有两名民主党本党议员早就表态不支持法案。尽管已有三名共和党议员表示支持,但还缺一票。于是布朗这一票变得举足轻重了。
此次再次倒戈引来了如潮的愤怒。不但厌倦政府的茶叶党站出来拿出竞选参议员老黄历说事,很多人还在布朗的即时通讯工具上“恶语相向”。在其Facebook中怒骂,你就是一头猪,呼噜呼噜只会用我们选民来密封你的坟墓,现在也可以和你的候选资格吻别了。他在Twitter上的推友们同样毫不留情:“你还真对这个展示裸体在电视上为女儿们拉皮条的家伙那里有着更好的期望?”影射布朗曾在1980年代在美国《时尚》(Cosmopolitan)杂志插页中刊登裸照之事。也有人指责他只是顶了共和党人的虚名。茶党更是趁机站出来表示,如果当初不是布朗而是他们推选的候选人获胜,今天不会是这个局面。
尽管共和党议员指责克里使用了手腕赢得了布朗的转变,但是回首布朗自2月当选马州参议员以来的投票记录,他是一位没有明确党派立场的议员。早在今年2月马萨诸塞州参议员竞选时,民主、共和两党都极为重视这一职位。当共和党人布朗获胜时,有党内同僚认为,布朗将成为“党内第四十一位采取‘无限期讨论(fillibuster)’方式阻拦民主党的议案”的议员。但实际上,布朗自就任以来已多次倒戈支持民主党的议案,2月底在奥巴马提出的一项关于企业雇佣失业人员将会获得减税优惠的法案中,以及随后的健保改革方案,布朗都选择了支持民主党。而在布朗本人看来,相比党派界限,作为民主党铁票仓的麻州参议员,他的使命在于按照选民利益行事。波士顿大学政治历史学教授华伦表示,“布朗此举并不令人感到惊讶,因为他代表马州选民,而推动华尔街金融改革是这里的呼声。布朗致力于该地的政治事业,伸出手指在空中试探风向。当他发现这里选民大都厌倦了华尔街的贪婪希望对其予以遏制时,他的立场就显而易见了。”
院府协作改变金融监管方式
美国政府的金融监管改革计划并非全然由危机驱动。美国财政部早在次贷危机全面爆发前的2007年3月就开始酝酿相关的改革方案。奥巴马在竞选总统时也当然地提到了金融机构的责任问题。启动繁琐的立法过程来整顿华尔街并非要摧毁这些金融机构,而是为了避免金融领域再次遭遇始于2007年的金融危机,甚至陷得更深;也为了避免金融系统的风险投资造成的亏空最终再次由政府基金救助,而这部分资金最终还是纳税人的税款。不但增加了经济运转成本,对公众也很不公平。因此在经济稍稍走出危机低谷时,奥巴马政府于2009年6月向国会提交了立法建议。此次政府和国会两院联手重拳出击加强对金融领域的监管,草案内容几乎覆盖了金融领域的所有方面,且对先前规制的机构进行调整,体现了华盛顿的政治决心。
2007年金融危机中政府拿出巨额资金救市的经历,让政客们意识到始于经济大萧条的金融运作体系难以为继。于是,奥巴马政府提出了以六大金融规制政策为主导的金改政策草案:建立机构接管经营不善的银行、开征银行税、启用沃尔克法则规制大银行规模、加强对衍生金融产品的监管、设立保护消费者权益机构等。奥巴马将这六大政策建议归结为四大主题:保护银行免受自身所害、保护消费者免于银行之害、为处于低谷的银行提供指导以及赋予投资者在银行高管薪水上的发言权。
奥巴马要解决的第一个问题是打破银行“太大而不可能倒”的神话。在华尔街,“ 太大而不能倒”的说法流传有年,而雷曼等一系列大型金融机构倒闭的事件引发了市场恐慌并一发不可收拾。政府不得不以7870亿美元、占GDP5.5%的庞大投入来为金融机构纾困。大银行由于相信一旦出现问题有政府“担保”,拖垮整个金融体系的系统风险也就更高了,政府将来救市的代价也就更高。奥巴马政府吸取教训,于是提出了“监管系统性风险”整改计划:强制“具有系统重要性”的金融机构和资产至少500亿以上美元的银行出资,建立一项共计500亿美元的“有序清算基金”,让银行业自身承担起金融风险的责任。另外,1月21日,美国总统奥巴马曾宣布一项更为激进的提案,主要是限制金融机构的规模及其自营业务,包括禁止银行经营、赞助对冲基金和私募股权基金,限制银行的融资和并购规模。
其次是规制华尔街高管天价、离谱高薪问题。此次金融危机的原因之一是银行大量金钱落入金融机构高管的腰包,高管高薪直接酿成了危机。亏损金融企业在危机期间一边靠政府扶持,一边维持高薪,颇有“劫贫济富”风格。针对华尔街的巨额分红,白宫已对接受救助的公司设限50万美元年薪。奥巴马总统还任命肯尼斯·费因伯格为“薪酬沙皇”(pay czar),负责对大型公司的薪酬进行调查并提出监管建议。美联储也宣布将对银行从业人员薪酬进行大规模的审查。
第三个问题是对衍生金融产品监管问题。要求美联储在行使紧急授权、提供资金救援陷入困境的银行之前,必须获得美国财政部的批准。目前,美联储则是可以独立行使这一授权的机构。
最后是推动全球金融监管的协调工作。奥巴马政府希望其制定的许多新标准能够与海外国家的新政策相协调,以创立一个相容的监管架构。具体举措包括制定相似的信用衍生产品监管规定,在对大型跨国金融机构进行监管方面签署跨境协议,以及与海外监管机构进行更好的合作。
为了解决这些问题,监管草案规定将创立两大机构:设立一个由美国财政部领导的金融服务监管委员会,帮助弥补在监管方面的空白,促进政策的协调以及识别新出现的风险。建议成立一个消费者金融保护署,授权这一机构重新制订条规,禁止不正当的商业行为,比如禁止对信贷预付的罚款,要求金融机构增加透明度,为消费者提供通俗易懂的产品介绍,惩罚不遵守规则的金融机构;同时赋予股东、投资者每年一次投票决定公司高管酬薪的机会。
反对派内部也有分歧
对于金融监管,共和、民主两党辩论可谓激烈。但是他们的主要分歧还是在于如何监管,而不是要不要监管的问题。100多年前,共和党人总统亚伯拉罕·林肯曾说过:“我有两个主要的敌人:一个是我面前的南方军队,还有一个就是我后面的金融机构。在这两者之中,后者才是最大的威胁。我看见未来的一场令我颤抖的危机正在向我们靠近,让我对我们国家的安危战栗不已。金钱的力量将继续统治并伤害着人民,直到财富最终积聚到少数人手里,我们的国家将被摧毁。我现在对这个国家安危的焦虑胜过以往任何时候,甚至比在战争中更为焦虑。”小布什在任期间也做过加强金融监管方面的努力。
此次参议院投票中绝大部分共和党人投了反对票,但反对理由却不尽相同。一些人认为改革会限制金融业盈利空间,更有可能会使企业在国际竞争中处于不利地位,尤其在如今不景气的经济形势下,限制措施可能加剧业务收缩。
而对于新成立的监管机构,有人认为多个机构负责监管,容易影响掌握全面的信息,或将加剧先前政出多门的问题,不利于有效监管。此外,对于崇尚“小政府大社会”的共和党人而言,美联储本来就握有相当大的权力,如今为了加大对金融机构的监管力度,美联储的权力再次被放大了。
民主党内此次投反对票的两名参议员倒戈的原因在于被银行业视作紧箍咒的监管方案还不够彻底,不足以系统性地解决金融领域内深层次的问题。奥巴马总统所提出的六大政策、四大主题并未能在草案文本中得到充分的体现。
此外,民主共和两党之间的界限分明在很大程度上也受到国会中期选举因素的影响。今年年底美国国会将举行中期选举,继健保改革方案后,共和党不愿意让民主党再次获得一次加分的机会,因此在参议院讨论阶段,在没有占据参议院多数席位的情况下,共和党人试图通过策略性手腕从草案中拿掉一些核心内容。结果四名议员倒戈,导致草案通过了参议院关口。共和党又随即改变策略,希望能够对参众两院的协调讨论小组施加足够影响力,而且他们从众议院草案文本中将证券经销商(dealer)排除在消费者金融保护署的监管范围之外,这一点又让他们看到了希望。
参众两院草案文本的区别意味着要将二者合并还需要付出艰苦努力。在监管方面,参议院建议建立一个包含美国财政部长、美联储主席、总统指定保险专家、监管机构主管在内的9人金融服务监管委员会,以及一个消费者金融保护署;众议院建议建立一个相同职能的11人委员会。对于消费者权益保护,参议院主张在美联储内部建立消费者金融保护署,以监督贷款行为,取代目前由诸多银行监管者所履行的职能。这些监管者可以对金融保护局的措施向监管委员会提出上诉,相关规定废止必须通过监管委员会三分之二成员投票通过。美国联邦监管当局可以在单一案例基础上推翻各州相关涉及消费者的法律。目前各州在对全国性银行方面尚很难适用其法律。不从事金融服务业务的小型企业不在被监管的行列。
众议院认为应建立一个独立的消费者金融保护局,以监督贷款行为。没有否决该机构条例的程序。各州法律规定与参议院相同。特别是房地产经纪和代理、会计师、报税员和汽车销售经纪不在被监管行列。
至于美联储,参议院要求美联储维持对银行控股公司和州立银行的监管。同时对监管委员会认为可能对经济产生威胁的大型、联合型非银行机构进行监管。在委员会的授权下,对于可能造成金融系统风险的大型复杂企业,美联储可以令其破产。众议院主张美联储放弃对消费者保护的监管和单方面向金融机构注入资金的权力。美国政府问责局对美联储有全面审查权。
对于资本标准,参议院认为资产超过2500亿美元的银行至少需要达到与小型银行相同的资本标准。银行不能包含免税次级债券在内一级资本特定证券。众议院认为任何被认为可能对经济造成潜在风险的大型银行控股公司需要提高额外资本金。在计算资本需求的时候,监管内容将包括银行表外业务,如客户持有的相关信托资产。这些金融企业还将面临债务与净资产比率不超过15:1的最高杠杆限制。
对于衍生品,参议院认为衍生品交易应被视为加速华尔街危机的复杂金融工具,将在被监管的相关交易所进行。银行必须分拆其所有衍生品业务至子公司。众议院也认为需要监管衍生品,但对于使用衍生品进行对冲而非投机的企业应保持更多免责权。众议院并不要求银行分拆衍生品业务。
关于银行限制,参议院认为监管者将设计相关条款以禁止银行控股公司、商业银行经营者使用自有账户进行投机交易。大型、联合型企业需要留存更多现金储备。众议院认为若发现商业银行的活动会威胁金融系统稳定时,监管委员会可以禁止商业银行对自有账户进行包括投机交易在内的任何活动。大型、联合型企业需要留存更多现金储备。
关于高管薪资,参议院认为股东拥有高管薪资的不具约束力的投票权。美联储将对过高薪酬设定标准,并视其为银行不安全和不健康的行为。众议院认为股东拥有如上相同权利。监管层对薪酬规范有话语权,但对实际支付没有相关权力。
关于评级机构,参议院主张设立独立委员会选择评级机构对新的金融产品的风险作出评估,以替代长期以来银行选择并支付评级机构费用来进行评级的现状。议案同时要求对政府如何使用评级机构进行风险评估进行大规模重估。评级机构被认为之前对不良抵押相关证券提供过高评级。众议院认为评级机构必须在美国证券交易委员会(SEC)注册,并需提高责任标准。
关于抵押贷款,参议院要求贷款方需要从借款方取得可以支付抵押贷款的证明,包括提供收入证明,无论是通过纳税申报、工资单还是银行文件。计划剔除所谓的定期收入贷款,因借款方无法给出能够支付抵押贷款的能力证明,众议院与参议院条款相同。
因此,从两个草案文本看,存在一些分歧,但非本质性争议,最终法案的通过应该不会遭遇太大挫折。可以肯定的是,此次金融监管改革同样是一把双刃剑,首先新的权力将为监管部门提供更具灵活性的规定。与此同时,除了反对派提出的一些潜在的风险外,这也赋予一些机构较大的裁量权。假若出现监管机构为了获得政治利益进行过当惩罚,就走到了金融贪婪的反面,不利于金融业发展。当然,监管方式的讨论仍可在两院草案合并时加以讨论,而且这种风险暂时也并不迫在眉睫。但扩大监督权力的同时,加强对监督工具的规制应该是美国金融改革最后阶段或将来再改革不可或缺的内容。
考虑到参众两院文本在一些关键问题上的分歧可能导致监管法案重蹈医保改革法案瘦身出炉的覆辙,且一些反对派对该方案“尽管做了很多努力,却不能彻底改变现行金融体系”的抨击也并不无道理,金融监管仍有很长的路要走。
欧盟金融监管与美同步进行
奥巴马金改方案六大政策有一点就是需要进行全球范围内的协作。自2009年美国启动金融改革时,欧洲也在着手筹划此事。已在政治、经济层面建立联盟关系的欧洲在金融监管协作上也还是个盲区。就连欧元区外的英国,一度比较成功的“三驾马车”(英格兰银行、英国财政部和英国金融服务管理局)范式现今也遇到了监管不力、权力模糊等问题。
现行欧盟的监管任务基本由欧盟监管委员会操作执行,但存在一些问题:缺少让各国监管者对跨国金融机构做出最佳监管决策的机制,欧盟各成员国监管当局之间缺乏足够的合作和信息交流,在应对欧洲的共同问题上,各成员国往往各行其是,对同一法律问题也往往做出不同的解释。
为解决这些问题,2009年7月,欧洲委员会通过了《关于欧洲金融监管的沟通文件》。对现行金融服务监管机构的设置提出了一系列改革构想,提议设立欧洲系统风险理事会和由新的欧洲监管机构组成的欧洲金融监管机构体系。按照这一改革构想,将会产生欧洲系统风险理事会,负责评估宏观经济发展和整个金融系统发展中可能出现的危及金融稳定的潜在威胁。通过提供分析报告、发布系统范围内的风险早期预警以及在适当的时候为处理这些风险提供建议,但是仅仅有建议权。其次还要设立由各成员国的金融监管当局组成的“欧洲金融监管者体系”,与新的欧洲监管机构一起,将努力保护微观金融层面的基本稳定,保护服务消费者利益。新的欧洲监管体系将把各成员国的金融监管与整个欧洲层面的金融监管结合起来,增进各成员国监管者的信任和合作,从而使跨境风险得到有效控制。
进入2010年,当美国上下两院议员在激烈辩论金改提案内容时,希腊债务危机的爆发也给欧盟金改提供了重要助推力。欧盟金融监管改革从3月份开始全面提速。3月7日,德国财政部长朔伊布勒提出建立一个类似国际货币基金组织的“欧洲货币基金”,来阻止欧元区内类似希腊危机的再度爆发,并对出现危机的国家进行救助。这一建议获得了欧盟委员会的肯定。随后,欧盟委员会正在与欧元区成员国政府磋商成立“欧洲货币基金”,并将在未来数月内提出成立“欧洲货币基金”的具体建议。欧盟希望通过建立一个长效的机制来改变目前欧元区存在的体制性缺陷,以阻止类似希腊债务危机的事件发生在其他欧盟成员国,从而在今后起到预警欧盟各国财政危机,巩固欧元区整体财政稳定,深化欧洲一体化进程的作用。除建立欧洲货币基金外,欧盟还接连提出要考虑禁止纯投机性信用违约掉期交易,征收金融交易税等改革意向。
欧盟将在6月份举行的二十国集团峰会前制定一项征收金融交易税的计划,以遏制金融机构的过度冒险行为。欧洲议会表示,如果在全球征收金融交易税难以实现,欧盟应考虑单独执行这一规定。和美国的上下两院立法程序有别的是,欧盟金改需要各国作出承诺。但是欧盟的复杂性并不比上下两院代表不同地域、利益群体选民的议员观念意见上的冲突逊色多少,这不但包括欧元区与非欧元区、金融市场发展程度上的区别、各国的财政主权等问题,以及各国出于自身利益对改革构想中的机构框架上的冲突。
这些分歧决定了欧洲金改也必然需要经历一个利益博弈妥协的过程。此外,欧洲倡导的金融监管模式与美国的范式存在根本方向上的差异。美国尽管提倡全球协作,但主要依赖国内严格监管,在此基础上各国间互相协作;而欧洲构想则是在建立一个超越于欧洲各国家之上的泛欧洲监管模式,二者监管之间的差异是否会引发双方金融领域内的冲突也未可知。
不过,美国金融监管改革成功势必引发一场全球性金融手段、工具、体制、服务、监管方式的革命,这将重塑21世纪的金融业,这恐怕是美国总统奥巴马原先所始料未及的!■
编辑:陈畅鸣charmingchin@163.com
根据该法案,美国金融体系将全面重塑,原先金融企业“大而不能倒”的难题将得到有效解决,金融机构过度投机行为将得到有效遏制。此外,美国还将设立新的消费者金融保护部门。这些改革措施旨在避免金融危机的再次爆发。
奥巴马呼吁“金融监管需要在全世界范围内进行”。
此次金融改革是继1930年代经济危机以来最大幅度且涉及面最为广泛的金融监管改革,形成法律后将在很大程度上优化现行的金融监管模式。
两党各有议员倒戈
此次金改方案在参议院表决既有党派界限也有阵前倒戈。绝大部分共和、民主党议员都遵循党派界限投了票,但双方麾下各有几位支持对方。自从2009年8月爱德华·肯尼迪去世且2010年爱德华空出的马萨诸塞州参议员的位置被共和党议员斯科特·布朗(Scott Brown)1月19日填补后,各界一直认为这将会是奥巴马各项改革方案的掣肘环节之一。事实证明这一忧虑是不必要的,美国参众两院投票总有些“坚守独立思考原则”的议员在最后关头反戈一击,令同壕战友们大跌眼镜。当下美国这种多项改革待兴的局势中,坚持用独立思考发声的议员亦是大有人在。
此次投票中,民主党内有两位,分别是威斯康星州的范戈德(Russ Feingold)和华盛顿州的坎特维尔(Maria Cantwell)投了反对票。他俩认为该法案仍不足以遏制华尔街的贪婪更不可能终止“太大而不可能倒”的银行文化;共和党内也有爱荷华州的查尔斯·格拉斯利(Charles Grassley)、缅因州的斯诺(Olympia Snowe) 和柯林斯(Susan Collins)、麻州的斯科特·布朗共四人投了赞成票。
和爱荷华、缅因州议员不同,麻州议员布朗倒戈的急剧程度让共和党人怀疑他是受了民主党大佬的有效公关才改变心意的。在投票前一天,他还坚持反对态度,当他与参议院多数派领袖哈里·里德(Harry Reid)交谈,特别是周四上午在与本州参议员同事克里位于乔治城的私宅见面后,他的态度来了一百八十度的转弯。在克里私宅期间,二人共同骑自行车一程,且全面讨论将要表决的法案。布朗说,“我们在骑行四十英里的路程中一直在讨论这个问题。”随后众议院财务委员会主席巴尼·弗兰克(Barney Frank)告诉布朗,他对家乡州一些金融企业比如富达(Fidelity)和道富银行(State Street)可能会受到方案冲击的忧虑是可以得到解决的。
20日斯科特·布朗投了赞成票,让民主党凑齐了通过法案程序所需要的60票。按照美国国会立法程序,只要参议院需要获得五分之三的多数原则,也就是通常所说的60票才能阻止通过冗长的演说“费力把事拖”的阻碍议事程序(filibusters)并终止辩论(cloture),才能依靠民主党在参院的多数表决。此次又有两名民主党本党议员早就表态不支持法案。尽管已有三名共和党议员表示支持,但还缺一票。于是布朗这一票变得举足轻重了。
此次再次倒戈引来了如潮的愤怒。不但厌倦政府的茶叶党站出来拿出竞选参议员老黄历说事,很多人还在布朗的即时通讯工具上“恶语相向”。在其Facebook中怒骂,你就是一头猪,呼噜呼噜只会用我们选民来密封你的坟墓,现在也可以和你的候选资格吻别了。他在Twitter上的推友们同样毫不留情:“你还真对这个展示裸体在电视上为女儿们拉皮条的家伙那里有着更好的期望?”影射布朗曾在1980年代在美国《时尚》(Cosmopolitan)杂志插页中刊登裸照之事。也有人指责他只是顶了共和党人的虚名。茶党更是趁机站出来表示,如果当初不是布朗而是他们推选的候选人获胜,今天不会是这个局面。
尽管共和党议员指责克里使用了手腕赢得了布朗的转变,但是回首布朗自2月当选马州参议员以来的投票记录,他是一位没有明确党派立场的议员。早在今年2月马萨诸塞州参议员竞选时,民主、共和两党都极为重视这一职位。当共和党人布朗获胜时,有党内同僚认为,布朗将成为“党内第四十一位采取‘无限期讨论(fillibuster)’方式阻拦民主党的议案”的议员。但实际上,布朗自就任以来已多次倒戈支持民主党的议案,2月底在奥巴马提出的一项关于企业雇佣失业人员将会获得减税优惠的法案中,以及随后的健保改革方案,布朗都选择了支持民主党。而在布朗本人看来,相比党派界限,作为民主党铁票仓的麻州参议员,他的使命在于按照选民利益行事。波士顿大学政治历史学教授华伦表示,“布朗此举并不令人感到惊讶,因为他代表马州选民,而推动华尔街金融改革是这里的呼声。布朗致力于该地的政治事业,伸出手指在空中试探风向。当他发现这里选民大都厌倦了华尔街的贪婪希望对其予以遏制时,他的立场就显而易见了。”
院府协作改变金融监管方式
美国政府的金融监管改革计划并非全然由危机驱动。美国财政部早在次贷危机全面爆发前的2007年3月就开始酝酿相关的改革方案。奥巴马在竞选总统时也当然地提到了金融机构的责任问题。启动繁琐的立法过程来整顿华尔街并非要摧毁这些金融机构,而是为了避免金融领域再次遭遇始于2007年的金融危机,甚至陷得更深;也为了避免金融系统的风险投资造成的亏空最终再次由政府基金救助,而这部分资金最终还是纳税人的税款。不但增加了经济运转成本,对公众也很不公平。因此在经济稍稍走出危机低谷时,奥巴马政府于2009年6月向国会提交了立法建议。此次政府和国会两院联手重拳出击加强对金融领域的监管,草案内容几乎覆盖了金融领域的所有方面,且对先前规制的机构进行调整,体现了华盛顿的政治决心。
2007年金融危机中政府拿出巨额资金救市的经历,让政客们意识到始于经济大萧条的金融运作体系难以为继。于是,奥巴马政府提出了以六大金融规制政策为主导的金改政策草案:建立机构接管经营不善的银行、开征银行税、启用沃尔克法则规制大银行规模、加强对衍生金融产品的监管、设立保护消费者权益机构等。奥巴马将这六大政策建议归结为四大主题:保护银行免受自身所害、保护消费者免于银行之害、为处于低谷的银行提供指导以及赋予投资者在银行高管薪水上的发言权。
奥巴马要解决的第一个问题是打破银行“太大而不可能倒”的神话。在华尔街,“ 太大而不能倒”的说法流传有年,而雷曼等一系列大型金融机构倒闭的事件引发了市场恐慌并一发不可收拾。政府不得不以7870亿美元、占GDP5.5%的庞大投入来为金融机构纾困。大银行由于相信一旦出现问题有政府“担保”,拖垮整个金融体系的系统风险也就更高了,政府将来救市的代价也就更高。奥巴马政府吸取教训,于是提出了“监管系统性风险”整改计划:强制“具有系统重要性”的金融机构和资产至少500亿以上美元的银行出资,建立一项共计500亿美元的“有序清算基金”,让银行业自身承担起金融风险的责任。另外,1月21日,美国总统奥巴马曾宣布一项更为激进的提案,主要是限制金融机构的规模及其自营业务,包括禁止银行经营、赞助对冲基金和私募股权基金,限制银行的融资和并购规模。
其次是规制华尔街高管天价、离谱高薪问题。此次金融危机的原因之一是银行大量金钱落入金融机构高管的腰包,高管高薪直接酿成了危机。亏损金融企业在危机期间一边靠政府扶持,一边维持高薪,颇有“劫贫济富”风格。针对华尔街的巨额分红,白宫已对接受救助的公司设限50万美元年薪。奥巴马总统还任命肯尼斯·费因伯格为“薪酬沙皇”(pay czar),负责对大型公司的薪酬进行调查并提出监管建议。美联储也宣布将对银行从业人员薪酬进行大规模的审查。
第三个问题是对衍生金融产品监管问题。要求美联储在行使紧急授权、提供资金救援陷入困境的银行之前,必须获得美国财政部的批准。目前,美联储则是可以独立行使这一授权的机构。
最后是推动全球金融监管的协调工作。奥巴马政府希望其制定的许多新标准能够与海外国家的新政策相协调,以创立一个相容的监管架构。具体举措包括制定相似的信用衍生产品监管规定,在对大型跨国金融机构进行监管方面签署跨境协议,以及与海外监管机构进行更好的合作。
为了解决这些问题,监管草案规定将创立两大机构:设立一个由美国财政部领导的金融服务监管委员会,帮助弥补在监管方面的空白,促进政策的协调以及识别新出现的风险。建议成立一个消费者金融保护署,授权这一机构重新制订条规,禁止不正当的商业行为,比如禁止对信贷预付的罚款,要求金融机构增加透明度,为消费者提供通俗易懂的产品介绍,惩罚不遵守规则的金融机构;同时赋予股东、投资者每年一次投票决定公司高管酬薪的机会。
反对派内部也有分歧
对于金融监管,共和、民主两党辩论可谓激烈。但是他们的主要分歧还是在于如何监管,而不是要不要监管的问题。100多年前,共和党人总统亚伯拉罕·林肯曾说过:“我有两个主要的敌人:一个是我面前的南方军队,还有一个就是我后面的金融机构。在这两者之中,后者才是最大的威胁。我看见未来的一场令我颤抖的危机正在向我们靠近,让我对我们国家的安危战栗不已。金钱的力量将继续统治并伤害着人民,直到财富最终积聚到少数人手里,我们的国家将被摧毁。我现在对这个国家安危的焦虑胜过以往任何时候,甚至比在战争中更为焦虑。”小布什在任期间也做过加强金融监管方面的努力。
此次参议院投票中绝大部分共和党人投了反对票,但反对理由却不尽相同。一些人认为改革会限制金融业盈利空间,更有可能会使企业在国际竞争中处于不利地位,尤其在如今不景气的经济形势下,限制措施可能加剧业务收缩。
而对于新成立的监管机构,有人认为多个机构负责监管,容易影响掌握全面的信息,或将加剧先前政出多门的问题,不利于有效监管。此外,对于崇尚“小政府大社会”的共和党人而言,美联储本来就握有相当大的权力,如今为了加大对金融机构的监管力度,美联储的权力再次被放大了。
民主党内此次投反对票的两名参议员倒戈的原因在于被银行业视作紧箍咒的监管方案还不够彻底,不足以系统性地解决金融领域内深层次的问题。奥巴马总统所提出的六大政策、四大主题并未能在草案文本中得到充分的体现。
此外,民主共和两党之间的界限分明在很大程度上也受到国会中期选举因素的影响。今年年底美国国会将举行中期选举,继健保改革方案后,共和党不愿意让民主党再次获得一次加分的机会,因此在参议院讨论阶段,在没有占据参议院多数席位的情况下,共和党人试图通过策略性手腕从草案中拿掉一些核心内容。结果四名议员倒戈,导致草案通过了参议院关口。共和党又随即改变策略,希望能够对参众两院的协调讨论小组施加足够影响力,而且他们从众议院草案文本中将证券经销商(dealer)排除在消费者金融保护署的监管范围之外,这一点又让他们看到了希望。
参众两院草案文本的区别意味着要将二者合并还需要付出艰苦努力。在监管方面,参议院建议建立一个包含美国财政部长、美联储主席、总统指定保险专家、监管机构主管在内的9人金融服务监管委员会,以及一个消费者金融保护署;众议院建议建立一个相同职能的11人委员会。对于消费者权益保护,参议院主张在美联储内部建立消费者金融保护署,以监督贷款行为,取代目前由诸多银行监管者所履行的职能。这些监管者可以对金融保护局的措施向监管委员会提出上诉,相关规定废止必须通过监管委员会三分之二成员投票通过。美国联邦监管当局可以在单一案例基础上推翻各州相关涉及消费者的法律。目前各州在对全国性银行方面尚很难适用其法律。不从事金融服务业务的小型企业不在被监管的行列。
众议院认为应建立一个独立的消费者金融保护局,以监督贷款行为。没有否决该机构条例的程序。各州法律规定与参议院相同。特别是房地产经纪和代理、会计师、报税员和汽车销售经纪不在被监管行列。
至于美联储,参议院要求美联储维持对银行控股公司和州立银行的监管。同时对监管委员会认为可能对经济产生威胁的大型、联合型非银行机构进行监管。在委员会的授权下,对于可能造成金融系统风险的大型复杂企业,美联储可以令其破产。众议院主张美联储放弃对消费者保护的监管和单方面向金融机构注入资金的权力。美国政府问责局对美联储有全面审查权。
对于资本标准,参议院认为资产超过2500亿美元的银行至少需要达到与小型银行相同的资本标准。银行不能包含免税次级债券在内一级资本特定证券。众议院认为任何被认为可能对经济造成潜在风险的大型银行控股公司需要提高额外资本金。在计算资本需求的时候,监管内容将包括银行表外业务,如客户持有的相关信托资产。这些金融企业还将面临债务与净资产比率不超过15:1的最高杠杆限制。
对于衍生品,参议院认为衍生品交易应被视为加速华尔街危机的复杂金融工具,将在被监管的相关交易所进行。银行必须分拆其所有衍生品业务至子公司。众议院也认为需要监管衍生品,但对于使用衍生品进行对冲而非投机的企业应保持更多免责权。众议院并不要求银行分拆衍生品业务。
关于银行限制,参议院认为监管者将设计相关条款以禁止银行控股公司、商业银行经营者使用自有账户进行投机交易。大型、联合型企业需要留存更多现金储备。众议院认为若发现商业银行的活动会威胁金融系统稳定时,监管委员会可以禁止商业银行对自有账户进行包括投机交易在内的任何活动。大型、联合型企业需要留存更多现金储备。
关于高管薪资,参议院认为股东拥有高管薪资的不具约束力的投票权。美联储将对过高薪酬设定标准,并视其为银行不安全和不健康的行为。众议院认为股东拥有如上相同权利。监管层对薪酬规范有话语权,但对实际支付没有相关权力。
关于评级机构,参议院主张设立独立委员会选择评级机构对新的金融产品的风险作出评估,以替代长期以来银行选择并支付评级机构费用来进行评级的现状。议案同时要求对政府如何使用评级机构进行风险评估进行大规模重估。评级机构被认为之前对不良抵押相关证券提供过高评级。众议院认为评级机构必须在美国证券交易委员会(SEC)注册,并需提高责任标准。
关于抵押贷款,参议院要求贷款方需要从借款方取得可以支付抵押贷款的证明,包括提供收入证明,无论是通过纳税申报、工资单还是银行文件。计划剔除所谓的定期收入贷款,因借款方无法给出能够支付抵押贷款的能力证明,众议院与参议院条款相同。
因此,从两个草案文本看,存在一些分歧,但非本质性争议,最终法案的通过应该不会遭遇太大挫折。可以肯定的是,此次金融监管改革同样是一把双刃剑,首先新的权力将为监管部门提供更具灵活性的规定。与此同时,除了反对派提出的一些潜在的风险外,这也赋予一些机构较大的裁量权。假若出现监管机构为了获得政治利益进行过当惩罚,就走到了金融贪婪的反面,不利于金融业发展。当然,监管方式的讨论仍可在两院草案合并时加以讨论,而且这种风险暂时也并不迫在眉睫。但扩大监督权力的同时,加强对监督工具的规制应该是美国金融改革最后阶段或将来再改革不可或缺的内容。
考虑到参众两院文本在一些关键问题上的分歧可能导致监管法案重蹈医保改革法案瘦身出炉的覆辙,且一些反对派对该方案“尽管做了很多努力,却不能彻底改变现行金融体系”的抨击也并不无道理,金融监管仍有很长的路要走。
欧盟金融监管与美同步进行
奥巴马金改方案六大政策有一点就是需要进行全球范围内的协作。自2009年美国启动金融改革时,欧洲也在着手筹划此事。已在政治、经济层面建立联盟关系的欧洲在金融监管协作上也还是个盲区。就连欧元区外的英国,一度比较成功的“三驾马车”(英格兰银行、英国财政部和英国金融服务管理局)范式现今也遇到了监管不力、权力模糊等问题。
现行欧盟的监管任务基本由欧盟监管委员会操作执行,但存在一些问题:缺少让各国监管者对跨国金融机构做出最佳监管决策的机制,欧盟各成员国监管当局之间缺乏足够的合作和信息交流,在应对欧洲的共同问题上,各成员国往往各行其是,对同一法律问题也往往做出不同的解释。
为解决这些问题,2009年7月,欧洲委员会通过了《关于欧洲金融监管的沟通文件》。对现行金融服务监管机构的设置提出了一系列改革构想,提议设立欧洲系统风险理事会和由新的欧洲监管机构组成的欧洲金融监管机构体系。按照这一改革构想,将会产生欧洲系统风险理事会,负责评估宏观经济发展和整个金融系统发展中可能出现的危及金融稳定的潜在威胁。通过提供分析报告、发布系统范围内的风险早期预警以及在适当的时候为处理这些风险提供建议,但是仅仅有建议权。其次还要设立由各成员国的金融监管当局组成的“欧洲金融监管者体系”,与新的欧洲监管机构一起,将努力保护微观金融层面的基本稳定,保护服务消费者利益。新的欧洲监管体系将把各成员国的金融监管与整个欧洲层面的金融监管结合起来,增进各成员国监管者的信任和合作,从而使跨境风险得到有效控制。
进入2010年,当美国上下两院议员在激烈辩论金改提案内容时,希腊债务危机的爆发也给欧盟金改提供了重要助推力。欧盟金融监管改革从3月份开始全面提速。3月7日,德国财政部长朔伊布勒提出建立一个类似国际货币基金组织的“欧洲货币基金”,来阻止欧元区内类似希腊危机的再度爆发,并对出现危机的国家进行救助。这一建议获得了欧盟委员会的肯定。随后,欧盟委员会正在与欧元区成员国政府磋商成立“欧洲货币基金”,并将在未来数月内提出成立“欧洲货币基金”的具体建议。欧盟希望通过建立一个长效的机制来改变目前欧元区存在的体制性缺陷,以阻止类似希腊债务危机的事件发生在其他欧盟成员国,从而在今后起到预警欧盟各国财政危机,巩固欧元区整体财政稳定,深化欧洲一体化进程的作用。除建立欧洲货币基金外,欧盟还接连提出要考虑禁止纯投机性信用违约掉期交易,征收金融交易税等改革意向。
欧盟将在6月份举行的二十国集团峰会前制定一项征收金融交易税的计划,以遏制金融机构的过度冒险行为。欧洲议会表示,如果在全球征收金融交易税难以实现,欧盟应考虑单独执行这一规定。和美国的上下两院立法程序有别的是,欧盟金改需要各国作出承诺。但是欧盟的复杂性并不比上下两院代表不同地域、利益群体选民的议员观念意见上的冲突逊色多少,这不但包括欧元区与非欧元区、金融市场发展程度上的区别、各国的财政主权等问题,以及各国出于自身利益对改革构想中的机构框架上的冲突。
这些分歧决定了欧洲金改也必然需要经历一个利益博弈妥协的过程。此外,欧洲倡导的金融监管模式与美国的范式存在根本方向上的差异。美国尽管提倡全球协作,但主要依赖国内严格监管,在此基础上各国间互相协作;而欧洲构想则是在建立一个超越于欧洲各国家之上的泛欧洲监管模式,二者监管之间的差异是否会引发双方金融领域内的冲突也未可知。
不过,美国金融监管改革成功势必引发一场全球性金融手段、工具、体制、服务、监管方式的革命,这将重塑21世纪的金融业,这恐怕是美国总统奥巴马原先所始料未及的!■
编辑:陈畅鸣charmingchin@163.com