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摘要林地是林业发展的基础，林地流转是实现林地资源有效配置的重要形式。林地流转即指林地使用权的流转和林地承包经营权的流转。林地流转存在着流转管理不规范、流转市场不完善和法律规定不健全的问题，因此，要加强政府领导，促进林业资产评估，培育林地流转的中介组织和“二级”市场，完善林地流转立法，以促进林地流转规范有序发展。
关键词林地流转；问题；对策
中图分类号F321.1文献标识码A文章编号 1007-5739（2009）04-0242-02
目前，林地承包经营制度是中国林业生产的基本制度，林地问题是根本。林地是林业再生产最基本的资源，是林业可持续经营的基础。林地是林业再生产最基本的资源，是林业可持续经营的基础。林地流转是市场经济条件下林业发展的客观必然，随着我国集体林权制度改革的不断深入和山区农村经济的不断发展，林地流转日趋活跃，并显示出越来越强大的生命力。林地合理流转是发挥林地效益，改变我国林地比较利益低下问题的根本途径[1]。
1林地流转的概念和意义
1.1林地流转的概念
林地是土地的重要组成部分，是一种重要的生产要素。林地流转是指在不改变林地所有权和林地用途的前提下，按一定程序，通过招标、拍卖、协议等方式，有偿或无偿的由一方转让给另一方的行为[2]。依照我国现行立法，林地所有权属于国家和集体，不能进入市场流通领域进行流转，因此，林地的流转即指林地使用权的流转和林地承包经营权的流转。
林地使用权是从森林资源所有权和林地所有权中分离出来的，包括对林地的占有权、使用权、收益权和一定条件下的处分权，已远远超出了民法意义上的林地所有权人享有的对自己所有的林地行使的使用权的范围。林地承包经营权是指承包人依法对其承包经营的林地享有占有、使用和收益的权利，也就是依法通过家庭承包或其他方式承包取得的林地使用权。林地使用权实质上是使用权人通过承包等方式依法从所有权人那里取得林地的承包经营权，林地承包经营权是林地使用权的一种具体方式。因此，林地承包经营权流转是林地使用权流转的一种具体流转方式。
林地使用权流转是林地使用权和林地所有权发生分离，将林地使用权通过一定的方式转移到非所有权人手中的行为。林地的所有权人或依法获得了林地使用权的使用权人将自己拥有的林地使用权让渡给他人，使其成为新的林地使用权人。原来的林地使用权人称为转让方，新的林地使用权人称为受让方。林地的使用权流转虽然是在平等主体之间进行的，但由于《土地管理法》、《森林法》、《农村土地承包法》都明文规定使用权人不得改变林地用途，因此，这种流转行为形成的法律关系，既要受《民法通则》、《合同法》的调整，也要受《森林法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》的调整[3]。
1.2林地流转的意义
林地流转为林业生产的发展和林业企业的改革和振兴开辟了一条新的途径。林地流转主要受生产持续发展的驱动、林业生产要素组合中弥补“缺位”的驱动以及流转双方互利的驱动。流出方往往拥有林地与劳动力要素但缺乏资金与技术要素，而流入方拥有资金与技术要素但缺乏林地与劳动力要素，因此，林地流转有利于引导各种生产要素向有利于林业发展的方向流动，优化森林资源、资金、技术和劳动力等生产要素的配置，提高林地利用率，盘活森林资源资产，调动森林经营者和全社会各种力量发展林业的积极性，增加对林业的投入，从而增加森林资源总量，提高森林资源质量，提高林业经营水平和经济效益，推动林业规模化和产业化经营。
集体林地是国家重要的土地资源，是林业重要的生产要素，是农民重要的生活保障。实行集体林权制度改革，把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，是将农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，是对农村土地经营制度的丰富和完善，必将进一步解放和发展生产力。充分重视和研究中国林地使用权流转中存在的问题，并完善林地使用权流转的法律制度，使林地使用权流转有法可依、有法必依，朝规范有序的方向发展，对于顺利推进集体林权制度改革不仅必要，而且具有十分重要的意义。
2林地流转中存在的问题
2.1管理不规范
林地流转的操作程序欠规范。目前，规范的林地流转机制还没有建立起来，在流转手续、流转程序等方面存在不少问题。不少农户采用“口头协议”方式，私下进行自发性流转，未通过流转合同来规范双方的权利和义务，林地流转一旦进入市场，纠纷隐患不少。政府定位也欠妥当，主要是乡村组织直接充当林地流转的主体，不尊重农民的意愿，随意改变林地承包关系，进行强制性流转。有的地方甚至把林地流转作为增加乡村收入的手段，或者作为突出地方政绩的形象工程，损害农民利益。实践运作中，林地流转所得的收益分配缺乏透明度[4]。
2.2市场不完善
市场经济的交易实质上是产权的交易，因此，明晰产权是市场运作的基本前提[5]。集体林权制度改革的首要任务就是明晰产权，在保持集体林地所有权不变的前提下，把林地承包经营权承包到户，确立农民的经营主体地位。但是我国林地流转的市场化程度低，行政推动多于市场推动，还存在市场信号失真、垄断现象不断、交易成本过高等方面问题。从我国林地流转实际来看，林地合法流转渠道不畅。目前各级政府比较注重培育林地流转的“一级市场”，即通过诸如承包、拍卖、租赁等途径使公民、法人以及其他组织等依法获得林地的使用权；但是由于我国林地流转“二级市场”尚不发达，致使林地再次流转受到限制，林权人的预期收益受到损害，其投资积极性受到抑制。流转中介组织较少，一些地方尽管建立了流转中介组织，但真正按市场经济法对土地流转进行运作的并不多。农户有转出土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到中意的出让者，影响了林地合理流动和优化配置[6]。现行的林地流转价格未经资产评估机构进行科学、合理的评估，林地定价缺乏科学依据，随意性较大。尤其是当前林地流转多为买方市场，转让价格偏低。因此，如何形成既有利于林地使用权交易，又有利于促进林业发展的林地价格机制，是一个亟待解决的问题。
2.3法规建设不健全
《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》、《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》、《森林法》、《农村土地承包法》和《物权法》中与林地流转有关的规定是中国林地流转最重要的政策和法律依据。但是这些文件的规定并不完全一致，有些规定仅仅停留在政策层面，尚未上升为法律，其稳定性和实际效力受到较大影响。另外，制定出台的规范性文件良莠不齐，有关规定不尽科学、合理。因此，有必要把党的政策及时转化为法律的规定，为林地流转提供明确的法律依据。由于没有明确的、全国统一的法律规定，特别是对一些经常发生的危害较大的违法行为还没有相应的处罚规定或处罚太轻，各地林地流转实践中难以避免地出现了违法犯罪问题，这些问题的出现要求尽快完善立法，做到有法可依。
3完善林地流转的对策
3.1规范林地流转的管理
林地流转涉及林地所有者、林地经营者、中介组织等多方面的利益，流转必须按照规范的操作程序进行。林地流转关系确立后，流转双方要签订流转合同，明确流转的形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任、义务等。合同要经过有关部门的公证。要全面建立农村林地流转登记制度，使流转管理工作正常化、规范化。要准确定位乡村组织在林地流转中的角色。乡村组织在林地流转中的定位应该是加强管理和搞好服务。要做好涉及林地流转的资格审查、合同鉴证、档案管理和动态监测等工作；为林地流转提供信息、中介、组织、协调服务等工作；制定林地利用与流转长远规划，为林地流转创造良好的环境。
各级政府要加强领导，加强管理，做好服务。要成立专门的机构，基层政府要落实专人负责。要将搞好山林承包经营责任制作为当前紧迫的一项农村中心工作来抓，要紧紧抓住新一轮林权证发证的机会，理顺和完善林地承包关系。要结合农村基层组织建设搞好林地流转方面的引导和培训，坚决反对恶意的卖断、买断或炒卖林地使用权的行为。要提高农民素质，要让农民学会如何在市场经济条件下搞好经营开发、如何兼顾眼前利益和长远利益。要在政策法规和经营技术等方面为农民做好服务[7]。
3.2完善林地流转的市场
一是积极培育林地流转“二级市场”。林地的利用效率，从根本上取决于林地资源是否得到优化配置。在通常情况下，一笔林地交易的成功将意味着林地资源的配置得到一次优化，通过不断的市场交易，林地资源的配置也将会不断得到优化。但是我国林地流转“二级市场”欠发达，林地再次流转受到限制，不利于林地资源的优化配置。因此，应当积极培育林地流转“二级市场”，增强林地的流动性，实现适度规模经营[8]。二是大力培育林地流转中介组织。乡镇可以依托林业站建立林地流转中介组织，其职能包括林地流转规划、收集发布林地供求信息、进行项目推介、规范林地流转程序、指导办理林地流转手续、协调处理各方关系、搞好林地流转的服务等。
合理的林地流转价格是实现林地流转市场运行的必要前提。因此，县级林业主管部门应尽快组建森林资源资产评估机构，并经国家林业主管部门审核同意。制定森林资源资产评估的操作规程、定价方法和依据，把这种定价的程序和依据制度化、法律化。《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》提出“加强森林资源资产评估管理，加快建立森林资源资产评估师制度和评估制度，规范评估行为，维护交易各方合法权益”[9]。关于建立森林资源资产评估师制度，目前我国尚未设置森林资源资产评估专业资格。解决森林资源资产评估问题的关键是设置森林资源资产评估专业资格，建立森林资源资产评估师执业资格制度，设置森林资源资产评估师专业资格，并将森林资源资产评估师纳入国家资产评估专业资格序列，设定具体考试科目。同时加快森林资源资产评估准则和森林资源资产评估指南等相关制度建设，筹备成立森林资源资产评估专业委员会和森林资源资产评估行业协会等社团组织，由社团组织办理森林资源资产评估师资格考试、后续教育、执业管理、违纪惩戒等相关工作。
3.3完善林地流转的立法
现行林地流转制度中尚存在较多不适应生产力发展要求的因素，法律依据不明确、不充分，国家有关部门应当尽快出台《林地流转实施办法》，明确流转的条件、形式、操作程序等，使林权制度改革中林地流转有明确的政策法律依据，规范流转行为，促进林权制度改革顺利实施。各地方要制定相关法规，为林地流转提供明确的法律依据，在充分考察、吸纳各地实践经验的基础上尽快制定《林地使用权流转条例》。具体而言，可以在《物权法》、《农村土地承包法》的基础上制定《土地承包经营权流转条例》或者在《物权法》、《森林法》的基础上制定《林地流转条例》。
4参考文献
[1] 祝海波，尹少华.探索适合我国林地流转的基本制度[J].林业经济问题，2006（12）：539.
[2] 国家林业局森林资源管理司.全国森林资源统计（1999-2003）[Z].北京：国家林业局森林资源管理司，2005.
[3] 周训芳，谢国保.林业法学[M].北京：中国林业出版社，2004.
[4] 梁泽治.加强林地流转管理实现资源优化配置[J].湖南林业，2004（10）：14.
[5] 安徽省生态学会.关于安徽省生态环境问题的建议[J].安徽农业大学学报，2001，28（S1）：1-14.
[6] 樊喜斌.关于林地流转问题的探讨[J].林业资源管理，2006（8）：31.
[7] 梁明莲，江明峻.林地流转的问题与对策[J].广西林业，2004（5）：15.
[8]邓瑾.土地风暴：中国政府铁腕整治全国违规用地纪实[N].南方周末，2004-12-30.
[9] 国家林业局林业改革领导小组办公室.中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见辅导读本[M].北京：中国林业出版社，2008.
关键词林地流转；问题；对策
中图分类号F321.1文献标识码A文章编号 1007-5739（2009）04-0242-02
目前，林地承包经营制度是中国林业生产的基本制度，林地问题是根本。林地是林业再生产最基本的资源，是林业可持续经营的基础。林地是林业再生产最基本的资源，是林业可持续经营的基础。林地流转是市场经济条件下林业发展的客观必然，随着我国集体林权制度改革的不断深入和山区农村经济的不断发展，林地流转日趋活跃，并显示出越来越强大的生命力。林地合理流转是发挥林地效益，改变我国林地比较利益低下问题的根本途径[1]。
1林地流转的概念和意义
1.1林地流转的概念
林地是土地的重要组成部分，是一种重要的生产要素。林地流转是指在不改变林地所有权和林地用途的前提下，按一定程序，通过招标、拍卖、协议等方式，有偿或无偿的由一方转让给另一方的行为[2]。依照我国现行立法，林地所有权属于国家和集体，不能进入市场流通领域进行流转，因此，林地的流转即指林地使用权的流转和林地承包经营权的流转。
林地使用权是从森林资源所有权和林地所有权中分离出来的，包括对林地的占有权、使用权、收益权和一定条件下的处分权，已远远超出了民法意义上的林地所有权人享有的对自己所有的林地行使的使用权的范围。林地承包经营权是指承包人依法对其承包经营的林地享有占有、使用和收益的权利，也就是依法通过家庭承包或其他方式承包取得的林地使用权。林地使用权实质上是使用权人通过承包等方式依法从所有权人那里取得林地的承包经营权，林地承包经营权是林地使用权的一种具体方式。因此，林地承包经营权流转是林地使用权流转的一种具体流转方式。
林地使用权流转是林地使用权和林地所有权发生分离，将林地使用权通过一定的方式转移到非所有权人手中的行为。林地的所有权人或依法获得了林地使用权的使用权人将自己拥有的林地使用权让渡给他人，使其成为新的林地使用权人。原来的林地使用权人称为转让方，新的林地使用权人称为受让方。林地的使用权流转虽然是在平等主体之间进行的，但由于《土地管理法》、《森林法》、《农村土地承包法》都明文规定使用权人不得改变林地用途，因此，这种流转行为形成的法律关系，既要受《民法通则》、《合同法》的调整，也要受《森林法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》的调整[3]。
1.2林地流转的意义
林地流转为林业生产的发展和林业企业的改革和振兴开辟了一条新的途径。林地流转主要受生产持续发展的驱动、林业生产要素组合中弥补“缺位”的驱动以及流转双方互利的驱动。流出方往往拥有林地与劳动力要素但缺乏资金与技术要素，而流入方拥有资金与技术要素但缺乏林地与劳动力要素，因此，林地流转有利于引导各种生产要素向有利于林业发展的方向流动，优化森林资源、资金、技术和劳动力等生产要素的配置，提高林地利用率，盘活森林资源资产，调动森林经营者和全社会各种力量发展林业的积极性，增加对林业的投入，从而增加森林资源总量，提高森林资源质量，提高林业经营水平和经济效益，推动林业规模化和产业化经营。
集体林地是国家重要的土地资源，是林业重要的生产要素，是农民重要的生活保障。实行集体林权制度改革，把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，是将农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，是对农村土地经营制度的丰富和完善，必将进一步解放和发展生产力。充分重视和研究中国林地使用权流转中存在的问题，并完善林地使用权流转的法律制度，使林地使用权流转有法可依、有法必依，朝规范有序的方向发展，对于顺利推进集体林权制度改革不仅必要，而且具有十分重要的意义。
2林地流转中存在的问题
2.1管理不规范
林地流转的操作程序欠规范。目前，规范的林地流转机制还没有建立起来，在流转手续、流转程序等方面存在不少问题。不少农户采用“口头协议”方式，私下进行自发性流转，未通过流转合同来规范双方的权利和义务，林地流转一旦进入市场，纠纷隐患不少。政府定位也欠妥当，主要是乡村组织直接充当林地流转的主体，不尊重农民的意愿，随意改变林地承包关系，进行强制性流转。有的地方甚至把林地流转作为增加乡村收入的手段，或者作为突出地方政绩的形象工程，损害农民利益。实践运作中，林地流转所得的收益分配缺乏透明度[4]。
2.2市场不完善
市场经济的交易实质上是产权的交易，因此，明晰产权是市场运作的基本前提[5]。集体林权制度改革的首要任务就是明晰产权，在保持集体林地所有权不变的前提下，把林地承包经营权承包到户，确立农民的经营主体地位。但是我国林地流转的市场化程度低，行政推动多于市场推动，还存在市场信号失真、垄断现象不断、交易成本过高等方面问题。从我国林地流转实际来看，林地合法流转渠道不畅。目前各级政府比较注重培育林地流转的“一级市场”，即通过诸如承包、拍卖、租赁等途径使公民、法人以及其他组织等依法获得林地的使用权；但是由于我国林地流转“二级市场”尚不发达，致使林地再次流转受到限制，林权人的预期收益受到损害，其投资积极性受到抑制。流转中介组织较少，一些地方尽管建立了流转中介组织，但真正按市场经济法对土地流转进行运作的并不多。农户有转出土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到中意的出让者，影响了林地合理流动和优化配置[6]。现行的林地流转价格未经资产评估机构进行科学、合理的评估，林地定价缺乏科学依据，随意性较大。尤其是当前林地流转多为买方市场，转让价格偏低。因此，如何形成既有利于林地使用权交易，又有利于促进林业发展的林地价格机制，是一个亟待解决的问题。
2.3法规建设不健全
《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》、《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》、《森林法》、《农村土地承包法》和《物权法》中与林地流转有关的规定是中国林地流转最重要的政策和法律依据。但是这些文件的规定并不完全一致，有些规定仅仅停留在政策层面，尚未上升为法律，其稳定性和实际效力受到较大影响。另外，制定出台的规范性文件良莠不齐，有关规定不尽科学、合理。因此，有必要把党的政策及时转化为法律的规定，为林地流转提供明确的法律依据。由于没有明确的、全国统一的法律规定，特别是对一些经常发生的危害较大的违法行为还没有相应的处罚规定或处罚太轻，各地林地流转实践中难以避免地出现了违法犯罪问题，这些问题的出现要求尽快完善立法，做到有法可依。
3完善林地流转的对策
3.1规范林地流转的管理
林地流转涉及林地所有者、林地经营者、中介组织等多方面的利益，流转必须按照规范的操作程序进行。林地流转关系确立后，流转双方要签订流转合同，明确流转的形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任、义务等。合同要经过有关部门的公证。要全面建立农村林地流转登记制度，使流转管理工作正常化、规范化。要准确定位乡村组织在林地流转中的角色。乡村组织在林地流转中的定位应该是加强管理和搞好服务。要做好涉及林地流转的资格审查、合同鉴证、档案管理和动态监测等工作；为林地流转提供信息、中介、组织、协调服务等工作；制定林地利用与流转长远规划，为林地流转创造良好的环境。
各级政府要加强领导，加强管理，做好服务。要成立专门的机构，基层政府要落实专人负责。要将搞好山林承包经营责任制作为当前紧迫的一项农村中心工作来抓，要紧紧抓住新一轮林权证发证的机会，理顺和完善林地承包关系。要结合农村基层组织建设搞好林地流转方面的引导和培训，坚决反对恶意的卖断、买断或炒卖林地使用权的行为。要提高农民素质，要让农民学会如何在市场经济条件下搞好经营开发、如何兼顾眼前利益和长远利益。要在政策法规和经营技术等方面为农民做好服务[7]。
3.2完善林地流转的市场
一是积极培育林地流转“二级市场”。林地的利用效率，从根本上取决于林地资源是否得到优化配置。在通常情况下，一笔林地交易的成功将意味着林地资源的配置得到一次优化，通过不断的市场交易，林地资源的配置也将会不断得到优化。但是我国林地流转“二级市场”欠发达，林地再次流转受到限制，不利于林地资源的优化配置。因此，应当积极培育林地流转“二级市场”，增强林地的流动性，实现适度规模经营[8]。二是大力培育林地流转中介组织。乡镇可以依托林业站建立林地流转中介组织，其职能包括林地流转规划、收集发布林地供求信息、进行项目推介、规范林地流转程序、指导办理林地流转手续、协调处理各方关系、搞好林地流转的服务等。
合理的林地流转价格是实现林地流转市场运行的必要前提。因此，县级林业主管部门应尽快组建森林资源资产评估机构，并经国家林业主管部门审核同意。制定森林资源资产评估的操作规程、定价方法和依据，把这种定价的程序和依据制度化、法律化。《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》提出“加强森林资源资产评估管理，加快建立森林资源资产评估师制度和评估制度，规范评估行为，维护交易各方合法权益”[9]。关于建立森林资源资产评估师制度，目前我国尚未设置森林资源资产评估专业资格。解决森林资源资产评估问题的关键是设置森林资源资产评估专业资格，建立森林资源资产评估师执业资格制度，设置森林资源资产评估师专业资格，并将森林资源资产评估师纳入国家资产评估专业资格序列，设定具体考试科目。同时加快森林资源资产评估准则和森林资源资产评估指南等相关制度建设，筹备成立森林资源资产评估专业委员会和森林资源资产评估行业协会等社团组织，由社团组织办理森林资源资产评估师资格考试、后续教育、执业管理、违纪惩戒等相关工作。
3.3完善林地流转的立法
现行林地流转制度中尚存在较多不适应生产力发展要求的因素，法律依据不明确、不充分，国家有关部门应当尽快出台《林地流转实施办法》，明确流转的条件、形式、操作程序等，使林权制度改革中林地流转有明确的政策法律依据，规范流转行为，促进林权制度改革顺利实施。各地方要制定相关法规，为林地流转提供明确的法律依据，在充分考察、吸纳各地实践经验的基础上尽快制定《林地使用权流转条例》。具体而言，可以在《物权法》、《农村土地承包法》的基础上制定《土地承包经营权流转条例》或者在《物权法》、《森林法》的基础上制定《林地流转条例》。
4参考文献
[1] 祝海波，尹少华.探索适合我国林地流转的基本制度[J].林业经济问题，2006（12）：539.
[2] 国家林业局森林资源管理司.全国森林资源统计（1999-2003）[Z].北京：国家林业局森林资源管理司，2005.
[3] 周训芳，谢国保.林业法学[M].北京：中国林业出版社，2004.
[4] 梁泽治.加强林地流转管理实现资源优化配置[J].湖南林业，2004（10）：14.
[5] 安徽省生态学会.关于安徽省生态环境问题的建议[J].安徽农业大学学报，2001，28（S1）：1-14.
[6] 樊喜斌.关于林地流转问题的探讨[J].林业资源管理，2006（8）：31.
[7] 梁明莲，江明峻.林地流转的问题与对策[J].广西林业，2004（5）：15.
[8]邓瑾.土地风暴：中国政府铁腕整治全国违规用地纪实[N].南方周末，2004-12-30.
[9] 国家林业局林业改革领导小组办公室.中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见辅导读本[M].北京：中国林业出版社，2008.