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摘要：合同管理是建设单位工程项目管理的核心，贯穿于项目实施全过程，涵盖工程建设各方面，对实现项目管理目标、提高项目建设效益起着总控制和总保证作用。文章结合笔者从事重大工程建设项目合同管理实践经验，对当前建设单位工程合同管理工作中存在的问题进行了分析，从提高工程合同管理法治化水平等方面阐述了如何加强建设单位工程合同管理工作的意见建议。
关键词：建设单位;工程合同管理;法治化水平;合同文本;管理机构;履行管理
1 工程合同管理的概念
工程合同管理是建设单位对工程项目中相关合同的策划、签订、履行、变更、索赔和争议解决的管理，它是建设单位工程项目管理的重要组成部分。主要包括下列工作内容：
1.1 对工程合同进行总体策划，确定项目的建设模式、发包模式和管理模式，选择合同类型等;
1.2 对工程合同的签订进行控制管理，选择项目咨询（监理）单位、施工承包商、材料设备供应商、勘察设计单位，签订合同，明确合同价款、工作范围、质量要求、权利义务、计量支付、变更处理、争议解决等方面内容;
1.3 为合同实施管理创造必要的、积极的条件，建设单位作为合同甲方，既要预设宏观控制目标，又要制定管理实施细则，确保合同履行过程可控，始终绝对掌握主动权。如在项目实施过程中重大建设计划的决策，重大技术方案的选择，重大设计变更的批准应由建设单位控制把关;
1.4 按照合同约定及时对合同承包商提供的服务、工程、材料设备进行计量，向承包商支付相应合同价款。
1.5 按照工程项目管理规范标准，组织合同验收、结算，整理合同过程资料并按规定存档。
2 合同管理在工程项目管理中的地位
合同管理在现代工程项目管理中有着特殊的地位和作用，已成为与项目进度管理、质量管理、成本管理、信息管理等并列的重要管理工作，是工程项目管理区别于其他类型项目管理的主要标志之一。
合同确定工程项目的价格成本、工期目标、质量标准等，规范合同双方权利义务关系，因此，合同管理是建设单位工程项目管理的核心。从广义上讲，工程项目实施管理全部工作都可以纳入合同管理的范畴。合同管理贯穿于项目实施全过程，涵盖工程建设各方面，作为工程项目管理实施指导性文件，对整个项目管理目标的实现起总控制和总保证作用。
3 建设单位工程合同管理中存在的主要问题
工程项目建设实施的复杂性决定工程合同管理的艰巨性。随着近些年国家在基础设施建设方面投入不断增大，一大批投资规模巨大、工程体量巨大、技术难度巨大、建设条件复杂的大型工程、超级工程项目相继实施，建设单位作为工程项目建设管理的责任主体，在项目实施过程中不断探索、总结、创新，积累形成了许多科学的管理模式和先进的管理理念。但受市场环境、管理水平、体制機制、传统习惯等方面因素影响，在工程合同管理中还不同程度存在一些问题，主要表现为：
3.1 对工程合同的重要性认识不够，法制意识淡薄
有的建设单位对“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方”“当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务”等有关合同订立基本精神缺乏理解，合同内容简单粗暴，无限风险范围、无限合同权利等霸王条款层出不穷;有的建设单位对“当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益”等合同订立基本原则缺乏敬畏，合同订立程序违法、合同履行行为违规，签订“阴阳合同”，违法分包合同、转包合同，随意变更合同条款等行为屡禁不止。
3.2 合同文本存在缺陷
从一些建设单位签订的工程合同文本来看，有的合同文件责任界面划分不清，缺少对合同事件各参与方相应权责、违约的具体后果及处理方式方法的全面定义和准确描述，仅作了原则性的约定;有的合同文件缺少对变更管理、价格调整、计量支付、索赔争议等方面内容的具体操作细则的约定，对可能出现各种情形条件考虑不周，应对措施不全;还有的合同文本条款存在歧义，往往造成承包商、监理单位、审计部门等相关方理解各有差异，甚至有的建设单位自己都无法作出准确合理解释。
3.3 缺乏健全有效的合同管理机构
一些建设单位不重视合同管理体系的建设，认为合同就是一纸“空文”，项目实施关键还得靠现场决策;合同管理主责部门职责不清晰，合同归口管理、分级管理和授权管理机制不健全， 合同谈判签订权限、审查评估制度、履行管理程序以及资料归档要求不明确。因此，导致一些建设单位管理人员在工程项目实施中，有的受利益驱动，主观恶意假以“实事求是”之名，实谋“架空合同约束”之利;有的受力量所限，客观无奈把合同管理全部交由项目咨询（监理）单位，失去合同管理主动权。这些都给建设单位项目管理带来风险隐患。
3.4 缺乏专业的合同管理人员
工程合同管理涉及内容环节多、专业领域广，合同管理人员不仅要熟悉项目采购发包、工程标准规范、造价编制审核、法律条文释义等多方面专业理论，还要具备一定的工程项目管理实践经验。目前，一些建设单位从事工程合同管理的人员，大多数非专业出身，人员专业结构配备不合理，理论知识与实践技能参差不齐。特别是受一些现实因素影响，真正有丰富的工程项目管理实践经验的人员一般都选择去现场干项目经理或总监理工程师，工程建设领域的技术专家、法律专业人员等也都选择在其专业领域从业。因此，建设单位合同管理工作岗位需求与人才队伍实际存在比较大的结构性矛盾。
4 加强建设单位工程合同管理工作的建议
当前，随着全面推进依法治国、建设法治中国的战略实施，国家依法推进简政放权、放管结合、优化服务改革，工程建设领域的法规制度废改立和政策规范优化调整力度不断加大，频率不断加快，国家基础设施建设大发展大投入的势头仍将持续，我国建设工程市场正处于大发展时期，同时也是不断规范成熟的大变革时期。因此，加强建设单位工程合同管理工作是大势所趋，对确保工程项目实现预期目标，提高建设效益必将发挥积极作用。 4.1 提高建设单位工程合同管理法治化水平
必须树立工程合同就是工程项目管理的“基本法”这一底线思维，全面提高建设单位工程合同管理法治化建设水平。通过开展法制教育，强化人员的法治思维、法务知识、法规意识;通过组织工程合同检查、全面审计督查、重大项目专项调查等方式，深挖“明招暗定”“低价中标、高价索赔”“阴阳合同”“合同与实施两张皮”等违法违规现象，警示和教育建设单位管理人员心中敬畏法、遇事先想法、办事依靠法，全面提高依法依规办事的思维层次和能力水平身，筑牢身处敏感工作岗位坚决抵御风险诱惑的思想自觉和行动自觉。
4.2 提高工程合同文本质量
首先在合同文本的形式上，应尽量采用国家主管部门发布的合同示范文本，无特殊情况，不要轻易使用双方自行拟定的合同文本格式，此举可以有效防止所拟定的合同出现缺项、漏项以及不平等条款;同时，也有利于合同监督管理部门对合同实施进行监督，有助于仲裁机构或人民法院及时裁判纠纷，维护双方的合法利益。其次，在拟定合同文本的内容时，合同管理人员必须对工程项目实际情况进行深入调研，特别是征求现场项目管理机构意见，使拟定的合同具有预见性，对现场可能发生的情形能预先做出约束，同时，也避免合同描述的情形与现场实际情况不相符引起争议索赔。最后，还应该对所拟定的合同初稿进行合法性分析及完备性分析，确认发包人和承包人双方是否具备相应资格，工程项目是否具备签订与实施合同的条件，项目发包过程是否符合法定程序，合同是否符合现行法律法规的要求。
4.3 优化工程合同管理机构
首先，建设单位应自上而下建立权威的工程合同管理领导小组（或委员会）和工程合同管理机构（包括专职机构和兼职机构），明确相应职责和权限，科学界定和协调合同管理主责部门与其它职能部门之间的工作流程、信息互通等衔接问题，推动合同管理工作能够专业高效运行，同时又能保证合同管理工作中涉及重大建设计划的决策、重大技术方案的选择、重大设计变更的批准等事项，能够充分研究、科学决策、严格审批。其次，建设单位应该建立工程合同管理专业人才引进、培养、保留机制和目标，根据工程项目建设规划，结合工程合同管理实际需要，采用自己培养、外部聘用或与专业合同管理咨询机构建立长期合作关系等方式，建立一支专业结构合理、理论与实践兼备的高素质合同管理队伍;通过采取工程合同管理责任制绩效考核，与工薪福利、职称晋升挂钩，激励建设单位人员主动作为、积极管理，营造重视合同管理工作、尊重合同管理人才的良好氛围。
4.4 强化工程合同履行管理
工程合同签订后，双方的权利义务关系就确定了。建设单位为确保实现工程项目管理目标，就必须强化工程合同履行管理。首先要督促合同承包方严格按照合同约定履行义务，完成合同范围内的工作内容，达到合同约定的质量标注。其次要重点加强工程合同履行过程中合同变更管理，包括设计变更、现场签证，特别是涉及变更估价和合同价款调整，必须做到事实清楚、依据充分、责任清晰，原则上不能突破批准的建设规模标准和项目投资。最后，合同纠纷的处理也是合同管理不容忽视的重要环节，特别是索赔与反索赔的研究是非常必要，也是非常重要的。索赔与反索赔是合同双方攻与守的关系，是矛与盾的关系。工程合同管理的实践经验证明，没有一个承包商不要求索赔，作为合同结算前的最后一搏。因此，在工程合同管理工作中，要采取信息化手段，加强过程资料的收集整理，建立信息模型，设立合同偏离预警机制，加强资源信息共享，及时研究并采取對策措施，化解纠纷、规避风险。
总之，合同管理是建设单位工程项目管理的核心，是确保工程项目顺利实施、实现预期建设目标的基础性、关键性、全局性工作，对促进我国建筑行业可持续发展、建筑市场依法规范运行有着重要影响。因此，建设单位要高度重视工程合同管理工作，在工程实践中积极探索总结工程项目合同管理经验做法，不断开拓创新，研究新情况、破解新矛盾;履行建设单位主体责任，规范参建各方行为，为降低建设项目风险，维护建筑市场秩序，提高项目建设效益发挥积极作用。
关键词：建设单位;工程合同管理;法治化水平;合同文本;管理机构;履行管理
1 工程合同管理的概念
工程合同管理是建设单位对工程项目中相关合同的策划、签订、履行、变更、索赔和争议解决的管理，它是建设单位工程项目管理的重要组成部分。主要包括下列工作内容：
1.1 对工程合同进行总体策划，确定项目的建设模式、发包模式和管理模式，选择合同类型等;
1.2 对工程合同的签订进行控制管理，选择项目咨询（监理）单位、施工承包商、材料设备供应商、勘察设计单位，签订合同，明确合同价款、工作范围、质量要求、权利义务、计量支付、变更处理、争议解决等方面内容;
1.3 为合同实施管理创造必要的、积极的条件，建设单位作为合同甲方，既要预设宏观控制目标，又要制定管理实施细则，确保合同履行过程可控，始终绝对掌握主动权。如在项目实施过程中重大建设计划的决策，重大技术方案的选择，重大设计变更的批准应由建设单位控制把关;
1.4 按照合同约定及时对合同承包商提供的服务、工程、材料设备进行计量，向承包商支付相应合同价款。
1.5 按照工程项目管理规范标准，组织合同验收、结算，整理合同过程资料并按规定存档。
2 合同管理在工程项目管理中的地位
合同管理在现代工程项目管理中有着特殊的地位和作用，已成为与项目进度管理、质量管理、成本管理、信息管理等并列的重要管理工作，是工程项目管理区别于其他类型项目管理的主要标志之一。
合同确定工程项目的价格成本、工期目标、质量标准等，规范合同双方权利义务关系，因此，合同管理是建设单位工程项目管理的核心。从广义上讲，工程项目实施管理全部工作都可以纳入合同管理的范畴。合同管理贯穿于项目实施全过程，涵盖工程建设各方面，作为工程项目管理实施指导性文件，对整个项目管理目标的实现起总控制和总保证作用。
3 建设单位工程合同管理中存在的主要问题
工程项目建设实施的复杂性决定工程合同管理的艰巨性。随着近些年国家在基础设施建设方面投入不断增大，一大批投资规模巨大、工程体量巨大、技术难度巨大、建设条件复杂的大型工程、超级工程项目相继实施，建设单位作为工程项目建设管理的责任主体，在项目实施过程中不断探索、总结、创新，积累形成了许多科学的管理模式和先进的管理理念。但受市场环境、管理水平、体制機制、传统习惯等方面因素影响，在工程合同管理中还不同程度存在一些问题，主要表现为：
3.1 对工程合同的重要性认识不够，法制意识淡薄
有的建设单位对“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方”“当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务”等有关合同订立基本精神缺乏理解，合同内容简单粗暴，无限风险范围、无限合同权利等霸王条款层出不穷;有的建设单位对“当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益”等合同订立基本原则缺乏敬畏，合同订立程序违法、合同履行行为违规，签订“阴阳合同”，违法分包合同、转包合同，随意变更合同条款等行为屡禁不止。
3.2 合同文本存在缺陷
从一些建设单位签订的工程合同文本来看，有的合同文件责任界面划分不清，缺少对合同事件各参与方相应权责、违约的具体后果及处理方式方法的全面定义和准确描述，仅作了原则性的约定;有的合同文件缺少对变更管理、价格调整、计量支付、索赔争议等方面内容的具体操作细则的约定，对可能出现各种情形条件考虑不周，应对措施不全;还有的合同文本条款存在歧义，往往造成承包商、监理单位、审计部门等相关方理解各有差异，甚至有的建设单位自己都无法作出准确合理解释。
3.3 缺乏健全有效的合同管理机构
一些建设单位不重视合同管理体系的建设，认为合同就是一纸“空文”，项目实施关键还得靠现场决策;合同管理主责部门职责不清晰，合同归口管理、分级管理和授权管理机制不健全， 合同谈判签订权限、审查评估制度、履行管理程序以及资料归档要求不明确。因此，导致一些建设单位管理人员在工程项目实施中，有的受利益驱动，主观恶意假以“实事求是”之名，实谋“架空合同约束”之利;有的受力量所限，客观无奈把合同管理全部交由项目咨询（监理）单位，失去合同管理主动权。这些都给建设单位项目管理带来风险隐患。
3.4 缺乏专业的合同管理人员
工程合同管理涉及内容环节多、专业领域广，合同管理人员不仅要熟悉项目采购发包、工程标准规范、造价编制审核、法律条文释义等多方面专业理论，还要具备一定的工程项目管理实践经验。目前，一些建设单位从事工程合同管理的人员，大多数非专业出身，人员专业结构配备不合理，理论知识与实践技能参差不齐。特别是受一些现实因素影响，真正有丰富的工程项目管理实践经验的人员一般都选择去现场干项目经理或总监理工程师，工程建设领域的技术专家、法律专业人员等也都选择在其专业领域从业。因此，建设单位合同管理工作岗位需求与人才队伍实际存在比较大的结构性矛盾。
4 加强建设单位工程合同管理工作的建议
当前，随着全面推进依法治国、建设法治中国的战略实施，国家依法推进简政放权、放管结合、优化服务改革，工程建设领域的法规制度废改立和政策规范优化调整力度不断加大，频率不断加快，国家基础设施建设大发展大投入的势头仍将持续，我国建设工程市场正处于大发展时期，同时也是不断规范成熟的大变革时期。因此，加强建设单位工程合同管理工作是大势所趋，对确保工程项目实现预期目标，提高建设效益必将发挥积极作用。 4.1 提高建设单位工程合同管理法治化水平
必须树立工程合同就是工程项目管理的“基本法”这一底线思维，全面提高建设单位工程合同管理法治化建设水平。通过开展法制教育，强化人员的法治思维、法务知识、法规意识;通过组织工程合同检查、全面审计督查、重大项目专项调查等方式，深挖“明招暗定”“低价中标、高价索赔”“阴阳合同”“合同与实施两张皮”等违法违规现象，警示和教育建设单位管理人员心中敬畏法、遇事先想法、办事依靠法，全面提高依法依规办事的思维层次和能力水平身，筑牢身处敏感工作岗位坚决抵御风险诱惑的思想自觉和行动自觉。
4.2 提高工程合同文本质量
首先在合同文本的形式上，应尽量采用国家主管部门发布的合同示范文本，无特殊情况，不要轻易使用双方自行拟定的合同文本格式，此举可以有效防止所拟定的合同出现缺项、漏项以及不平等条款;同时，也有利于合同监督管理部门对合同实施进行监督，有助于仲裁机构或人民法院及时裁判纠纷，维护双方的合法利益。其次，在拟定合同文本的内容时，合同管理人员必须对工程项目实际情况进行深入调研，特别是征求现场项目管理机构意见，使拟定的合同具有预见性，对现场可能发生的情形能预先做出约束，同时，也避免合同描述的情形与现场实际情况不相符引起争议索赔。最后，还应该对所拟定的合同初稿进行合法性分析及完备性分析，确认发包人和承包人双方是否具备相应资格，工程项目是否具备签订与实施合同的条件，项目发包过程是否符合法定程序，合同是否符合现行法律法规的要求。
4.3 优化工程合同管理机构
首先，建设单位应自上而下建立权威的工程合同管理领导小组（或委员会）和工程合同管理机构（包括专职机构和兼职机构），明确相应职责和权限，科学界定和协调合同管理主责部门与其它职能部门之间的工作流程、信息互通等衔接问题，推动合同管理工作能够专业高效运行，同时又能保证合同管理工作中涉及重大建设计划的决策、重大技术方案的选择、重大设计变更的批准等事项，能够充分研究、科学决策、严格审批。其次，建设单位应该建立工程合同管理专业人才引进、培养、保留机制和目标，根据工程项目建设规划，结合工程合同管理实际需要，采用自己培养、外部聘用或与专业合同管理咨询机构建立长期合作关系等方式，建立一支专业结构合理、理论与实践兼备的高素质合同管理队伍;通过采取工程合同管理责任制绩效考核，与工薪福利、职称晋升挂钩，激励建设单位人员主动作为、积极管理，营造重视合同管理工作、尊重合同管理人才的良好氛围。
4.4 强化工程合同履行管理
工程合同签订后，双方的权利义务关系就确定了。建设单位为确保实现工程项目管理目标，就必须强化工程合同履行管理。首先要督促合同承包方严格按照合同约定履行义务，完成合同范围内的工作内容，达到合同约定的质量标注。其次要重点加强工程合同履行过程中合同变更管理，包括设计变更、现场签证，特别是涉及变更估价和合同价款调整，必须做到事实清楚、依据充分、责任清晰，原则上不能突破批准的建设规模标准和项目投资。最后，合同纠纷的处理也是合同管理不容忽视的重要环节，特别是索赔与反索赔的研究是非常必要，也是非常重要的。索赔与反索赔是合同双方攻与守的关系，是矛与盾的关系。工程合同管理的实践经验证明，没有一个承包商不要求索赔，作为合同结算前的最后一搏。因此，在工程合同管理工作中，要采取信息化手段，加强过程资料的收集整理，建立信息模型，设立合同偏离预警机制，加强资源信息共享，及时研究并采取對策措施，化解纠纷、规避风险。
总之，合同管理是建设单位工程项目管理的核心，是确保工程项目顺利实施、实现预期建设目标的基础性、关键性、全局性工作，对促进我国建筑行业可持续发展、建筑市场依法规范运行有着重要影响。因此，建设单位要高度重视工程合同管理工作，在工程实践中积极探索总结工程项目合同管理经验做法，不断开拓创新，研究新情况、破解新矛盾;履行建设单位主体责任，规范参建各方行为，为降低建设项目风险，维护建筑市场秩序，提高项目建设效益发挥积极作用。