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摘要：建立健全应急管理体系，提升政府应对公共危机能力，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。在我国应急管理体系建设中，乡镇政府应急管理体系建设起步较晚，尚未形成健全的预警、防控、监督、管理、服务体系，也未发挥好应有的应急管理功能。在此次新冠肺炎疫情防控中，部分鄉镇政府在应急管理方面呈现出一些典型表现值得我们深刻反思：或因主观意识不足而“慢作为”，或因急功近利而“乱作为”，或因体制机制局限而“难作为”。我们必须按照新时代应急管理体系建设的新要求，认真总结新冠肺炎疫情防控的经验，全面提升人民群众防控意识，强化乡镇政府的风险意识与危机应对观念，提高乡镇政府应急管理能力，健全乡镇政府应急管理的体系和机制，推进建设乡镇政府应急管理体系，为广大人民群众的生命财产安全提供强有力的制度保障。
关键词：乡镇政府；应急管理；防控体系；管理能力；公共卫生
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：2095-5103（2020）07-0031-（11）
The Lack and Perfection of Emergency Management of Township Government
——Based on the "COVID-19" Epidemic Prevention Practice in 35 Villages and Towns in XX area of HN Province
ZHANGYong Liang
Abstract：To establish and improve the emergency management system and enhance the government’s ability to deal with public crisis，which are important parts of promoting the modernization of national governance system and capacity.In the construction of China’s emergency management system，the construction of township government emergency management system started late. It has not yet formed a sound early warning，prevention and control，supervision，management，service system，nor played its due function in emergency management.In the prevention and control of "COVID-19"，some township governments lacks some typical manifestations in emergency management which are worthy of our deep reflection：the"slow action"because of the lack of subjective consciousness，the"chaotic act"because of quick success and instant benefit，the"difficult to do"because of the limitation of the system.We must conscientiously sum up the experience of the prevention and control of"COVID-19"epidemic in accordance with the new requirements for the construction of the emergency management system in the new era，comprehensively enhance the people’s awareness of prevention and control，strengthen the risk awareness and crisis response concepts of the township government，and improve the emergency management capabilities of the township government.The township government emergency management system and mechanism promote the construction of the township government emergency management system to provide a strong institutional guarantee for the safety of life and property of the broad masses of people.
Key Words：township government；emergency management；prevention system；management capacity；public health
一、问题的提出
面对广大人民群众对美好生活的向往，党的十九大报告明确提出了“实施健康中国战略”，指出“人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志”，要求“坚持预防为主，深入开展爱国卫生运动，倡导健康文明生活方式，预防控制重大疾病”。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》更是明确要求：“完善和落实安全生产责任和管理制度，建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系。构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。”由此可见，建立健全应急管理体制，增强应急管理能力，科学有效应对公共危机事件，已经成为各级政府的重要职责。作为直接服务广大农村群众的乡镇政府，其应急管理能力与治理水平不仅体现着我国应急管理体系建设的水平，而且直接决定着农村群众健康生活的质量，是广大人民群众美好生活得以实现的核心依靠。 事实上，随着改革的不断推进，乡镇政府职能日益趋于科学合理，服务基层、服务群众、有效执政的能力显著增强，乡镇政府逐步走上了健康运行发展的轨道。但是，面对新时代经济社会发展的新要求，乡镇政府仍然存在诸多不足，尤其是在应对人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾中，乡镇政府表现出典型的“缺位”。始于2019年冬的新冠肺炎疫情防控中，乡镇政府经受住了严峻的挑战与考验，同时也暴露出乡镇政府应急管理建设的短板。“推土断路”“粗暴执法”“物资匮乏”“朝令夕改”“推诿扯皮”“不敢为”“不愿为”“无法为”等现象屡屡发生。大部分乡镇政府在应对新冠肺炎疫情时，很大程度上呈现出“被动”的局面，其应对危机的积极性、主动性、创造性没有被充分发挥，应急管理的科学性、合理性、有效性在很大程度上也遭受质疑。
关于我国乡镇政府应急管理建设的研究，国内已经形成了一定的研究成果。这些文献主要研究了基层政府或乡镇政府的应急管理，主要包括以下四个方面：一是有关地方政府应急管理的职能定位研究。陈淑伟（2016）指出，地方政府应急管理职能界定是不明确的，需要进一步厘清其内涵和外延[1]。二是有关地方政府应急管理运行机制研究。董若愚（2016）等指出，要建立包括应急预案、应急联动、应急评估、应急处置相结合的应急管理机制[2]。三是有关地方政府应急管理体系的研究。贾丹（2018）等指出，要建立群众、媒体、智库、市场、政府等多方协作整合的应急管理体系[3]。四是有关乡镇政府应急管理体系以及相关运行机制的研究。何林生（2017）[4]、苏茂林（2013）[5]指出，要结合乡镇实际从而建立起应变能力、协调有力、及时畅通、高效管用的基层自然灾害应急管理体制机制，不断提升基层自然灾害应急管理的能力和水平。总体而言，研究成果数量较少，且时代性和有效性也不够强。中国知网关于“地方政府应急管理”研究的文献仅177篇，关于“乡镇政府应急管理”研究的文献仅5篇。本文立足新冠肺炎疫情防控的实际情况，针对乡镇政府应急管理实践进行经验研究，具有较强的现实意义，将为乡镇政府应管理体系的完善提供可行的理论借鉴。
为更清楚了解乡镇政府应对新冠肺炎疫情的实际情况，在疫情防控期间，笔者通过网络以微信、QQ、短信或电话等形式，对HN省XX地区35个乡镇的党委书记（15人）、乡长镇长（20人）、乡镇副书记（10人）和其他乡镇干部（11人）共计56人进行了专题问卷调查。所有调查对象都是现任乡镇干部，并且自新冠肺炎疫情发生以来一直在乡镇基层一线从事疫情防控工作，具有丰富的疫情防控体验。问卷主要包括以下五个方面：一是你们从哪一天开始组织实施新冠肺炎疫情防控；二是你们具体做了哪些新冠肺炎疫情防控措施；三是你们认为哪些举措还存在不足；四是你们实施新冠肺炎疫情防控面临的主要困难有哪些；五是你们对做好乡镇应急危机防控有哪些具体建议。本次共发放调查问卷56份，收回调查问卷56份，有效问卷56份，共征集涉及调查问卷的相关情况和意见214条。
二、乡镇政府应急管理缺失的具体表现
整体上，在这次新冠肺炎疫情防控实践中，乡镇政府发挥了重要的积极作用，有效地阻断了疫情在农村地区的传播，保障了农村地区的安全，维系了农村正常的社会生产生活秩序。但是，相对于应急管理的客观需求而言，部分乡镇政府应对公共危机的应急管理还相当薄弱，甚至可以说还远远未形成有效的应急管理体系。在此次疫情应对实践中，部分乡镇政府应急管理呈现出“慢作为”“乱作为”“难作为”多重问题并存的局面，其管理能力与水平不断受到质疑。
（一）“慢作为”
“反应慢”，是广大人民群众普遍质疑此次新冠肺炎疫情防控的一个重要方面，乡镇也不例外。从有关调查资料的分析可知，乡镇政府应对新冠肺炎疫情普遍存在的典型表现是“反应慢”。2020年1月23日（农历腊月二十九）武汉“封城”后，全国各省区市也相继进行了疫情防控部署安排。各县级政府基本在正月初一或初二就启动了应急预案，相关人员以及乡镇干部相继接到通知要求提前上岗。调查情况显示，35个乡镇政府在正月初一或初二安排了主要领导和值班干部上班，也对所辖村和社区发布了疫情防控通知。但由于上级指示不明和自身防控意识不强等原因，这些乡镇政府在防控物资调拨、人员分配安排、运行机制建立等方面基本上没有采取有效的防控措施。在被调查的35个乡镇中，25个乡镇在本乡镇大范围实施防控措施是在正月初四或初五；10个乡镇是正月初七全体人员上班后才组织全员进行疫情防控。然而此时疫情已经相当严重，物资已经极度短缺，民众情绪也相当压抑，乡镇政府面临着前所未有的疫情防控工作压力。其中，32个乡镇政府无法为工作人员提供充足的防护物资；7个乡镇因为没有口罩等防护物资，一些乡镇干部只能冒着被感染的危险，不戴口罩深入边界关卡值守，并进村入户进行疫情工作安排与布置。“慢作为”不仅影响了乡镇政府应对疫情防控的开展，也对自身工作的有效进行产生了直接的影响。
（二）“乱作为”
在新冠肺炎疫情防控初期，部分农村肆意夸大了风险预警，普通民众也是“谈疫色变”，“堵石断路”“砍树断路”“砌墙断路”“推山断路”等现象相继上演。调查发现，这些行为影响了乡镇政府在人民群众心中的权威和信任。一是部分乡镇政府疫情防控“一堵了之”。前述“断路”行为有村民或者村级组织自发的决定，也有乡镇政府的“安排”。问卷结果显示，在被调查的35个乡镇中，在疫情防控初期，25个乡镇政府本着杜绝疫情传播的可能，不论辖区内是否出现病例或者有涉武汉人员，一律通过电话通知或会议安排等形式，要求下辖村和社区对乡乡边界、村村边界、组组边界的主要通道，全部采取阻断的形式严防死守。这种做法明显违背了交通道路相关法律法规，没有给生产、生活以及广大人民群众留下“生命通道”，属于典型的“乱作为”。13个被调查乡镇在舆论和广大群众的质疑声中对这些“严防死守”有所放开，但仍有22个被调查乡镇维持原样十天以上，有的甚至达到二十天，之后才在县市统一部署下予以拆除。二是部分乡镇政府疫情防控“粗暴执法”。自全面实施疫情防控措施后，35个被调查乡镇政府及时组织了乡镇干部、村组干部以及临时聘请的社会人员全力抗疫，其中聘请的社会人员平均每个村在10人以上。但因为组成人员素质能力不一，出现了一些不和谐的现象。调查问卷结果显示，3个乡镇的一些村组干部因为“怕出事”，粗暴干预监控对象的生活。7个乡鎮的一些村组干部肆意扩大管控范围，侵犯了村民的相关权利。如被调查的Y县Q乡就出现临时聘请的社会人员借机打压与自己有纠葛的群众的现象。临时聘请社会人员汪某借村民张某一家十余人家庭用餐之机，声称张某违法聚会聚餐，对就餐人员进行恫吓并打砸就餐桌椅，产生了极其恶劣的影响。三是部分乡镇人员疫情防控“简单作为”。调查问卷结果显示，23个乡镇的一部分乡镇干部、村组干部没有把疫情防控当回事，对辖区或者责任区的疫情防控管理严重不到位。如被调查的Y县Q乡在2020年正月初四、初五两天就先后出现5起大操大办婚庆喜事的，乡村干部只是告之操办农户注意疫情防范，并没有对其行为进行限制或者管控。至于乡村的群众性、自发性、家庭性的春节期间聚会聚餐行为，35个被调查乡镇均有此类情况发生。对此行为，乡镇和村组干部只是口头警告，并没有采取实质性的管制措施。 （三）“难作为”
调查发现，在此次新冠肺炎疫情防控中，部分乡镇政府不仅存在时间上的“慢作为”、做法上的“乱作为”，更存在一些“难作为”的情况，致使其未能及时有效地开展应急管理工作。一是对疫情及其防控认知不足导致其“不知做什么”。35个被调查乡镇普遍表示，关于“新冠肺炎”是什么，乡镇干部在疫情防控前期和普通大众所知并无差别，只能通过网络、电视和官方文件等渠道获得的相关工作要求和政策措施，并不清楚疫情特征、防控重点以及工作重心。防控工作局限于落实县市的统筹安排，集中在人员调度、情况摸排、物资发放、交通管制等方面，而对防疫知识的宣传、防控物资的配备等均未采取具体举措。给大众产生的感觉是“该管的没管”“该管好的没管好”。二是防控措施的无法自主决定导致其“不知怎么做”。56名被调查乡镇干部表示，因为疫情防控是一件专业性强的工作，大部分乡镇政府在此次疫情防控中只是一个执行的角色，该隔离谁、怎么隔离、如何处置等，他们不敢也不能私自决定。调查结果显示，35个乡镇普遍存在扩大隔离区域、扩展隔离群众的现象，让群众产生反感情绪，进而在一定程度上激化了干群矛盾。其中，11个乡镇反映，疫情防控中出现了解除隔离条件但不敢取消隔离措施的现象。如被调查的F县L镇，按上级防疫要求对某村13位村民居家隔离14天，并且安排了乡村干部驻家监督；待达到解除隔离条件并及时向县相关疫情管理部门汇报后，却因为县卫健部门和县疫情防控指挥部说法不一致而无法解除，只能继续对这些村民实施延期隔离措施，让被隔离群众产生了较大的反感情绪，出现了一些过激行为。三是防控物资供给严重缺乏导致其“做不了什么”。35个被调查的乡镇普遍反映，“买不到口罩”“买不到消毒物资”“买不到防控药品”等等，是乡镇政府在此次疫情防控中面临的直接困难。乡镇乡村卫生院、卫生室或个体诊所的医药防控物资储备极为有限，满足不了乡镇防控人员的急需物资，更无法提供给广大基层群众。如被调查的Y县Q乡，在疫情防控初期，全乡所有医疗机构和部门能提供的口罩不足3000个，而乡、村（16个）、组（112个）从事疫情防控的一线工作人员超过500人，仅够一线防控人员3天的使用量。随着防控形势的好转，乡镇疫情防控物资需求得到了一定的补充，但与广大农村群众的需求相比，仍然严重短缺。
三、乡镇政府应急危机管理缺失的主要原因
乡镇政府作为我国行政管理体制中的重要一环，高效有序地履行好应急管理职责，是满足广大人民群众美好生活需求的应有之义。但是，有部分乡镇政府应对新冠肺炎疫情严重缺位，主要存在以下几个方面的影响因素。
（一）乡镇政府应急管理主观意识不强
调查发现，部分乡镇政府应对“新冠肺炎”疫情出现问题的主观原因是乡镇政府及干部的主观意识不强[6]。一是“无知”的意识。就乡镇政府而言，应急管理是一项新的职责，乡镇政府和广大干部没有充分认识应急管理的重要性和紧迫性，没有做好应急准备，更没有应急管理预案和应急管理物资储备，直接导致其在疫情防控中无所适从。据被调查的56名乡镇干部反映，43人对应急管理相关知识、流程、细节知之极少，近50人把疫情防控当作一件常规性工作来看待，平淡处之。二是“无所谓”的态度。因为对应急管理的“无知”，部分乡镇政府在应对疫情时表现出无所谓的态度。其中被调查的22名乡镇干部还抱有“我们这里是农村，与武汉隔得远”“农村人居住分散，传染可能性不大”等不负责任的观念。被调查的35个乡镇的党委书记和乡长镇长均表示，部分乡镇干部本着事不关己的态度，对农村不听劝说、不理说服甚至肆意反感的行为视而不见、放之任之。三是“等”的思想。受传统行政思维观念和应急管理认识不足的双重影响，乡镇政府基本上没有将应急管理作为自己的职责，只是认真执行县委县政府的决策部署。在以往的高致病性禽流感、非洲猪瘟等重大动物疫病防控工作中，乡镇政府基本上只是一个执行角色，因此在新冠肺炎疫情发生后，他们也依然抱着“等”的态度，“等”上级党委和政府的决策和部署。问卷调查结果显示，35个乡镇无一不是在县政府作出疫情防控决策后才落实政策，即便是口罩、消毒液等防疫物资也是等待县政府的分配，主动采购防疫物资的乡镇仅7个。
（二）乡镇政府应对公共危机能力不够
调查发现，乡镇政府应对此次疫情问题之所以接踵而来，其中一个主要原因就是乡镇政府的应急管理能力极度不足。一是无经验可循。虽然乡镇政府经历过“非典”、高致病性禽流感和非洲猪瘟等疫情防控工作，但毕竟只有少数乡镇和乡镇干部经历过。35个被调查乡镇的56名乡镇干部中，经历过疫情防控的人数仅9人，占比不到20%，其他受访干部均表示是第一次参加疫情防控。即便是经历过“非典”和非洲猪瘟等疫情防控实践，但因疫情程度不一、时代信息变化发展太快等因素，前期经验的实际运用效果也大受影响。二是乡镇政府拥有专业技能资源极度缺乏。乡镇干部中学医、懂医的人数极少。被调查的56名乡镇干部中，拥有医学相关背景的人员仅13人；被调查的35个乡镇中，23个乡镇没有医学学历背景的干部。就乡镇政府管辖的医疗卫生资源而言，专业技能人员数量少且专业技术层次低。被调查的35个乡镇中，乡镇卫生院医生护士人员基本在10～15人之间，有超过一半的村（社区）没有卫生室；即使有，村卫生室人员基本上也只有1人。据调查测算，被调查乡镇现有乡村两级医技医务人员平均在20～25人之间，与乡镇疫情防控的需求相比严重供不应求。同时，90%的乡村医技务人员只有初级职称，能力有限。三是乡镇干部能力素质不高。一方面，学习能力不够。在信息网络飞速发展的今天，乡镇干部应结合自己的本职工作进行学习，并运用于实践。另一方面，对突发公共安全事件的应急处理能力欠缺[7]。部分乡镇干部科学研判和应对能力不强，防控方法陈旧，只是完成上级任务，没有考虑群众的需求，导致防控措施与群众可接受程度脱节。
（三）基层群众自我危机防范观念缺乏
问卷调查结果显示，部分乡镇政府在新冠肺炎疫情防控中表现不佳，更为复杂的原因是广大基层群众极度缺乏对公共安全危机防范的观念。一是基层群众对疫情防控的无所谓心态。被调查的56名乡镇干部表示，在疫情防控初期，只有因外出务工或因春节假期回家的公职人员对疫情有一定的畏惧心理，其他人大都抱着一种无所谓的态度。要么认为其生活在农村，距离病毒源很远，不可能受到传染；要么认为新冠肺炎和普遍流感差不多，防范与否无关紧要。这种观念的存在，直接导致在疫情防控第一个星期内，无论乡镇干部怎么宣传防护措施，他们都认为是乡镇政府小题大做。二是基層群众对疫情防控的过急心态。随着新冠肺炎疫情的急剧蔓延，加上网络信息的飞速传播，在疫情防控一周以后，广大基层群众对新冠肺炎防控的心态，从“无所谓”转变为了“急于求成”，只想尽快隔断自己与外界的接触，从而对所有交通要道进行严防死守。问卷调查结果显示， 35个被调查乡镇所辖80%以上的村（社区）的村组干部和群众，都自发地实施了“极端”“隔绝”措施。在此期间，虽然乡镇干部劝说他们要注意工作方式方法，但是他们仍然我行我素，严格排除外部不确定因素对他们生活空间的影响。三是基层群众对疫情防控的盲目心态。实际上，面对不断复杂演变的新冠肺炎疫情，广大基层群众依然是一种盲目的状态，如何应对仍然一知半解。56名被调查的乡镇干部反映，四分之三以上的基层群众认为防控就是“戴口罩”，九成的基层群众认为最便利的办法就是“不外出”，对其他防范措施知之甚少。 （四）乡镇政府应急管理体系建设不全
调查发现，部分乡镇政府应急管理体系建设尚未起步，根本无从谈起管理体制的健全与否。一是应急管理机构没有建立。虽然党的十九大提出“实施健康中国战略”，党的十九届四中全会也提出要健全应急管理体制，但是部分乡镇政府应急管理能力体系建设尚未启动。问卷调查结果显示，被调查的35个乡镇均没有设立应急管理部门，仅有2个同一县市乡镇明确表示要设立应急管理部门，但既没有出台有关其机构、人员、权责等相关文件，也没有督促其落实到位；33个乡镇表示，所在县市暂时均没有对乡镇政府应急管理建设作出工作安排；27个乡镇的应急管理职责暂时挂靠在安全生产监督管理部门，8个暂时挂靠在办公室。二是上级应急管理体制不顺。从新冠肺炎疫情防控实践来看，县市政府的应急管理体制建设也不是很顺利，管理部门较多且职责比较混乱，常常出现“打架”的现象[8]。所调查的F县3个乡镇都反映，该县新冠肺炎疫情防控有应急管理、卫健委和临时指挥部等多个相关机构，都对乡镇进行直接管理。但是，各部门关于是否隔离、是否取消隔离、物资归谁调配等具体事件的决策和指示并不一致，乡镇政府表示“不知道听谁的”。三是乡镇政府行政管理体制转型滞后。经过撤乡并镇、撤乡并村和精简机构的改革，乡镇政府管辖面积扩大，其人员和机构却更少，现行管理体制与其承担的时代责任不相匹配，存在职能错配、权限不足、管控失序、治理乏力等现象。35名被调查的乡镇党委书记和乡长镇长表示，部分乡镇干部现行能力还难以胜任实现乡村振兴和农村发展的新需求。
（五）乡镇政府应急管理运行机制不顺
调查发现，部分乡镇政府现行应急管理机制运行不通畅，也是导致疫情防控失序的重要因素。一是县乡村运行机制脱节。所调查的56名乡镇干部均表示，在疫情防控前期阶段，呈现出县乡村脱节的现象，突出表现为“上热下冷”“城里热农村冷”的特点，普通群众低估了疫情的发展形势，对上级决策表示不理解；在疫情防控中期阶段，城市与农村协调一致性有所提高，基本上达成了一致；在疫情防控后续阶段，又出现了“城里紧村里松”“城里闲村里急”的局面。乡镇政府作为在执行上级政策和满足群众需求中艰难“取舍”。二是物资储备流通机制存在短板。问卷调查结果显示，35个被调查乡镇在此次疫情防控中，卫生医用物资和生产生活物资流通机制的运动极为不畅。就物资储备而言，乡镇卫生医用物资储备极少，上级供给数量也极为有限，普遍反映实施疫情防控措施十天以后才得以增加储备，但仅能满足防疫的基本需求；就物资流通而言，因交通阻塞流通受限，加之各地进出管理极其严格，流通时间和流通成本急剧攀升。所调查35个乡镇政府均表示，疫情防控半个月后，乡镇物流才逐步放开。三是化解群众困难机制明显不足。大部分被调查乡镇干部表示，在此次疫情防控中，县乡村基本上是各自为政，没有形成互动、协调、有序的应对机制，导致条件好、能力强的乡镇能较好地解决群众矛盾；而在条件较差、能力不足的乡镇，群众问题解决进展缓慢，影响了应急管理成效。
（六）乡镇政府应急管理监督检查不力
问卷调查结果显示，影响乡镇政府启动应急管理的另一个重要原因，是监督检查存在一定程度的失序。一是上级监督检查过急过严，导致乡镇政府“不敢为”。被调查的35个乡镇政府均表示，上级纪检监察部门启动问责机制比乡镇实施疫情防控举措还早。乡镇政府基本上在2020年正月初七正式上班后，才实施全方位的防控措施，但是纪检监察部门却在正月初四左右，就发布了关于疫情防控的问责通知，并且组织了多支纪检监察组深入乡镇进行严格的防疫紀律督查。被调查的部分乡镇干部表示，基于“不犯错”和“少犯错”的观念，所在的乡镇政府在疫情防控举措实施中有所保守，谨防出现问题。二是本级监督检查过软过松，导致乡镇干部履责不力。在此次疫情防控中，乡镇纪检监察部门虽然明确了问责机制，但是明显过软过松。调查中，31名乡镇干部表示，乡镇政府基于疫情防控的风险较大、干部责任范围较大、工作难度较大等因素的考量，对防疫工作中存在的一些作风问题和非法现象并未及时处理，导致部分防控工作者执法较为随意。三是社会监督检查时有时无，导致乡镇干部产生惰性。在群众监督方面，因为疫情防控的特殊性，乡镇政府相应的权力行使强度扩大，广大村民更基于对疫情的害怕而疏于监督，基层群众的监督不到位；在社会监督方面，因为疫情重灾区在城市，社会监督组织更多地关注城市的疫情防控，而对乡镇政府和农村地区防控关注不多，形成了社会监督“盲区”，让部分乡镇干部产生了一定的惰性。
四、完善乡镇政府应急管理体系建设的对策建议
完善基层应急管理体系建设是我国建立应急管理体系的基础环节，更是切实推进乡镇政府治理能力现代化的应有之义。乡镇政府要更好地适应公共危机管理的新形势新任务，必须从以下几个方面努力。
（一）强化乡镇危机应急管理意识
提高乡镇政府公共安全意识，强化乡镇干部危机应急管理观念，是乡镇政府构建应急管理体系的基础性环节。一是强化乡镇政府公共安全应急意识。所调查的56名乡镇干部普遍认为，在未来的工作中，乡镇政府必须促进广大干部和基层群众树立良好的公共安全危机应对意识。要将应急管理纳入乡镇日常管理工作范畴中；要按照应急管理工作的要求和上级政府的具体规定，制定出台相关措施；要在人力物力等方面做好统筹安排，做好应急预案，防患于未然。二是培育乡镇干部增强危机应急意识。52名乡镇干部认为，乡镇政府必须借新冠肺炎疫情防控的机会，强化乡镇干部应对公共安全事件的意识，培育其“不怕疫情、严防疫情、消除疫情”的应急管理思想。乡镇干部要通过政策宣传、文件学习、会议通知等学习形式，自觉学习应急管理知识，提高应急管理的自觉性。三是引导广大群众树立危机应急意识[9]。乡镇干部要通过入户走访、信息发布以及对口帮扶等手段，积极向广大基层群众宣传公共安全危机事件的特点和危害，知晓应急管理的重要性，了解应急管理的相关规定，形成“不怕灾害、直面危机”的应急意识。 （二）提高乡镇政府危机应急能力
结合地方政府应急管理体系建设的内在要求，乡镇政府要切实提高应对公共安全危机的决策能力、执行能力，增强解决现实问题的服务能力，确保应急管理建设顺利推进。一是提高乡镇政府应急管理的决策能力。被调查的35名乡镇党委书记和乡长镇长均认为，乡镇党委和政府应高度重视应急管理决策能力建设，建议建立公共安全危机应急管理决策机构，完善应急管理决策流程，明确应急管理决策权限，并根据实际情况进行应急演练，为形成“党委领导、集中决策、政府执行”的应急管理决策机制积累经验。二是提高乡镇政府应急管理的执行能力。所调查乡镇干部一致认为，在疫情防控工作中，必须明确决策由谁执行、怎样执行，什么是执行职责、如何监督职责执行等内容。对执行人员、执行过程、执行效果和反馈等情况要及时跟踪管控。对办事不力的行为要及时进行劝诫，对违法违纪现象要及时给予党纪政纪处分，确保各项决策执行到位。三是提高乡镇政府应急管理的服务能力。基于乡镇政府直接服务于基层群众的特征，要在应急管理中充分考虑广大人民群众的利益是否得到保障，尽可能降低群众的利益受损程度，及时解决广大群众遇到的实际问题，减少决策执行的阻力。
（三）健全乡镇政府应急管理体系
构建完备的突发公共卫生事件应急管理体系，是乡镇政府科学应对公共安全事件和实施有效应急管理的制度保障。各级党委和政府要尽快推动乡镇政府应急管理体系建设，形成“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”的应急管理体制[10]。一是尽快建立乡镇应急管理机构。被调查的35个乡镇均呼吁，县市党委和政府要尽快推动乡镇政府应急管理体系建设，明确机构设置、人员配置、职责设定、经费保障等，确保短期内人员到位、职责到位、经费到位，为有序推进应急管理工作奠定组织基础。二是尽快完善县、乡、村一体化的应急管理体系。在建立乡镇政府应急管理机构的同时，各县市要厘清部门之间的责任与权限；要统筹县乡之间应急管理的机制，搭建应急管理延伸平台；要把应急管理延伸到村、社区以及厂矿企业，形成公共安全应急管理群防群控的强大合力。三是尽快推进乡镇政府职能转型。根据全面推进国家治理体系和治理能力现代化建设的时代任务，结合乡村振兴战略和健康中国战略等时代要求，乡镇政府要努力实现“从管理转向治理”和“从管理转向服务”的根本性转变，为基层政府应急管理体系的建设提供充分的制度保障。
（四）理顺乡镇政府应急管理机制
健全有序的应急管理运行机制，是乡镇政府应急管理走上规范化、科学化、制度化的内在要求[11]。一是理顺乡镇政府应急管理传导机制。一方面，必须在上级应急管理部门的指导下，理顺向下传导机制，建立通畅的“接受上级政府的公共安全防控指令—乡镇政府研究部署—向村（社区）组宣传—让广大人民群众认知”的防控下行传导机制，并且指定专人负责，严防信息传导失真。另一方面，理顺向上反馈传导机制，搭建“广大人民群众反馈—村（社区）组收集意见—乡镇政府甄选总结—上报县级政府及相关部门”的信息反馈机制，把群众的呼声、疾苦当作大事。二是建立乡镇政府应急管理储备机制。乡镇政府必须统筹考虑应急物资储备，有条件的乡镇可以建立医用卫生物资储备库，不具备条件的乡镇可以与县级儲备库或者其他地区明确战略合作关系，确保“战略”物资供应有序。同时，加大对乡卫生院、村卫生室以及个人诊所和兽医站相关物资储备的支持力度，在经费或者税费上给予优惠，提高库存量，确保急时之需。三是搭建乡镇政府应急管理流通机制。要加大乡镇范围内的交通管治力度，防范违法违纪的现象发生；加大与周边地区的通联力度，签订合作备忘录，确保应急管理交通顺畅；大力引进或者鼓励发展信息物流业，培育一批数字信息物流站所或中心，建设“数字乡村”，提高应急管理的数字化水平。
（五）完善乡镇应急管理监督检查措施
实施科学有效的监督检查措施，是提升乡镇政府应急管理能力和水平重要推动力量。一是上级监督检查要适时适度。应急管理工作面临的公共安全危机事件都具有较强的专业性和特殊性，相关措施和手段会超出常规，应急管理权限也将暂时放大，市县纪检监察部门要基于抓好疫情防控的根本目的，本着宽严相济的原则，适时适度进行监督检查，从而提升应急管理的效果。二是本级监督要有力有效。乡镇政府要把监督措施纳入应急管理预案和决策，实行同发布、同实施、同反馈“三同步”。对作风优良表现突出的要及时予以表彰和推介；对作风散漫造成工作失误的要及时予以问责和纠偏；对违纪违法的行为要及时严厉打击。三是社会监督要有理有节。积极引导广大基层群众参与乡镇政府应急管理监督，对乡镇干部的工作作风要及时反馈；正确引导社会组织对乡镇政府应急管理的举措和实施效果进行监督，努力做到不偏不倚、公正合法，既达到监督效果，又达到提高应急管理效果的目的。
（六）及时总结乡镇应急管理实践经验
新冠肺炎疫情防控充分展现了乡镇政府服务基层、服务群众的本质特征，不论防控实践有力与否，都值得科学总结。一是及时总结科学决策的经验。此次疫情防控，乡镇政府的应急决策过程历经了从前期的迟疑发展到后期的及时，从前期的盲然无措发展到后期的有据有序，都值得我们及时体会和总结。要铭记应急决策果断、准确、及时、全面的特征，做到决策不慌张、科学合理。二是及时总结有效防控的经验。在本次疫情防控中，乡镇政府结合本地实际出台了应急措施，有成功、也有失败，有得民心、也有失民心，有合理合法、也有合理不合法甚至违法的现象。乡镇政府必须总结经验教训，时刻坚持以人民为中心，以法律为准绳，以有效为目标，科学施策。三是及时总结服务群众的经验。从本次疫情防控实践来看，做好应急管理工作，不仅要不折不扣地执行好上级决策，更要切切实实维护群众利益，解决群众所需。坚持以人民群众为中心，是乡镇政府建立完善的应急管理体系的出发点，也是乡镇政府工作的本质要求，必须在实际工作中认真落实好。
五、结语
一场新冠肺炎疫情防控，让乡镇政府应急危机管理接受了一次前所未有的考验。随着流感、瘟病、灾害等突发性、自然性、危险性公共安全事件的不断上演，乡镇政府的执政能力和治理水平面临着前所未有的严峻考验。在全面推进国家治理体系和治理能力现代建设的新时代，我们要本着保障人民群众身体健康和生命安全的目的，大力推进乡镇政府应急管理体系建设，完善基层公共安全预防控制体系，确保人民安居乐业、社会安定有序。
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责任编辑：钟雪
关键词：乡镇政府；应急管理；防控体系；管理能力；公共卫生
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：2095-5103（2020）07-0031-（11）
The Lack and Perfection of Emergency Management of Township Government
——Based on the "COVID-19" Epidemic Prevention Practice in 35 Villages and Towns in XX area of HN Province
ZHANGYong Liang
Abstract：To establish and improve the emergency management system and enhance the government’s ability to deal with public crisis，which are important parts of promoting the modernization of national governance system and capacity.In the construction of China’s emergency management system，the construction of township government emergency management system started late. It has not yet formed a sound early warning，prevention and control，supervision，management，service system，nor played its due function in emergency management.In the prevention and control of "COVID-19"，some township governments lacks some typical manifestations in emergency management which are worthy of our deep reflection：the"slow action"because of the lack of subjective consciousness，the"chaotic act"because of quick success and instant benefit，the"difficult to do"because of the limitation of the system.We must conscientiously sum up the experience of the prevention and control of"COVID-19"epidemic in accordance with the new requirements for the construction of the emergency management system in the new era，comprehensively enhance the people’s awareness of prevention and control，strengthen the risk awareness and crisis response concepts of the township government，and improve the emergency management capabilities of the township government.The township government emergency management system and mechanism promote the construction of the township government emergency management system to provide a strong institutional guarantee for the safety of life and property of the broad masses of people.
Key Words：township government；emergency management；prevention system；management capacity；public health
一、问题的提出
面对广大人民群众对美好生活的向往，党的十九大报告明确提出了“实施健康中国战略”，指出“人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志”，要求“坚持预防为主，深入开展爱国卫生运动，倡导健康文明生活方式，预防控制重大疾病”。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》更是明确要求：“完善和落实安全生产责任和管理制度，建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系。构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。”由此可见，建立健全应急管理体制，增强应急管理能力，科学有效应对公共危机事件，已经成为各级政府的重要职责。作为直接服务广大农村群众的乡镇政府，其应急管理能力与治理水平不仅体现着我国应急管理体系建设的水平，而且直接决定着农村群众健康生活的质量，是广大人民群众美好生活得以实现的核心依靠。 事实上，随着改革的不断推进，乡镇政府职能日益趋于科学合理，服务基层、服务群众、有效执政的能力显著增强，乡镇政府逐步走上了健康运行发展的轨道。但是，面对新时代经济社会发展的新要求，乡镇政府仍然存在诸多不足，尤其是在应对人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾中，乡镇政府表现出典型的“缺位”。始于2019年冬的新冠肺炎疫情防控中，乡镇政府经受住了严峻的挑战与考验，同时也暴露出乡镇政府应急管理建设的短板。“推土断路”“粗暴执法”“物资匮乏”“朝令夕改”“推诿扯皮”“不敢为”“不愿为”“无法为”等现象屡屡发生。大部分乡镇政府在应对新冠肺炎疫情时，很大程度上呈现出“被动”的局面，其应对危机的积极性、主动性、创造性没有被充分发挥，应急管理的科学性、合理性、有效性在很大程度上也遭受质疑。
关于我国乡镇政府应急管理建设的研究，国内已经形成了一定的研究成果。这些文献主要研究了基层政府或乡镇政府的应急管理，主要包括以下四个方面：一是有关地方政府应急管理的职能定位研究。陈淑伟（2016）指出，地方政府应急管理职能界定是不明确的，需要进一步厘清其内涵和外延[1]。二是有关地方政府应急管理运行机制研究。董若愚（2016）等指出，要建立包括应急预案、应急联动、应急评估、应急处置相结合的应急管理机制[2]。三是有关地方政府应急管理体系的研究。贾丹（2018）等指出，要建立群众、媒体、智库、市场、政府等多方协作整合的应急管理体系[3]。四是有关乡镇政府应急管理体系以及相关运行机制的研究。何林生（2017）[4]、苏茂林（2013）[5]指出，要结合乡镇实际从而建立起应变能力、协调有力、及时畅通、高效管用的基层自然灾害应急管理体制机制，不断提升基层自然灾害应急管理的能力和水平。总体而言，研究成果数量较少，且时代性和有效性也不够强。中国知网关于“地方政府应急管理”研究的文献仅177篇，关于“乡镇政府应急管理”研究的文献仅5篇。本文立足新冠肺炎疫情防控的实际情况，针对乡镇政府应急管理实践进行经验研究，具有较强的现实意义，将为乡镇政府应管理体系的完善提供可行的理论借鉴。
为更清楚了解乡镇政府应对新冠肺炎疫情的实际情况，在疫情防控期间，笔者通过网络以微信、QQ、短信或电话等形式，对HN省XX地区35个乡镇的党委书记（15人）、乡长镇长（20人）、乡镇副书记（10人）和其他乡镇干部（11人）共计56人进行了专题问卷调查。所有调查对象都是现任乡镇干部，并且自新冠肺炎疫情发生以来一直在乡镇基层一线从事疫情防控工作，具有丰富的疫情防控体验。问卷主要包括以下五个方面：一是你们从哪一天开始组织实施新冠肺炎疫情防控；二是你们具体做了哪些新冠肺炎疫情防控措施；三是你们认为哪些举措还存在不足；四是你们实施新冠肺炎疫情防控面临的主要困难有哪些；五是你们对做好乡镇应急危机防控有哪些具体建议。本次共发放调查问卷56份，收回调查问卷56份，有效问卷56份，共征集涉及调查问卷的相关情况和意见214条。
二、乡镇政府应急管理缺失的具体表现
整体上，在这次新冠肺炎疫情防控实践中，乡镇政府发挥了重要的积极作用，有效地阻断了疫情在农村地区的传播，保障了农村地区的安全，维系了农村正常的社会生产生活秩序。但是，相对于应急管理的客观需求而言，部分乡镇政府应对公共危机的应急管理还相当薄弱，甚至可以说还远远未形成有效的应急管理体系。在此次疫情应对实践中，部分乡镇政府应急管理呈现出“慢作为”“乱作为”“难作为”多重问题并存的局面，其管理能力与水平不断受到质疑。
（一）“慢作为”
“反应慢”，是广大人民群众普遍质疑此次新冠肺炎疫情防控的一个重要方面，乡镇也不例外。从有关调查资料的分析可知，乡镇政府应对新冠肺炎疫情普遍存在的典型表现是“反应慢”。2020年1月23日（农历腊月二十九）武汉“封城”后，全国各省区市也相继进行了疫情防控部署安排。各县级政府基本在正月初一或初二就启动了应急预案，相关人员以及乡镇干部相继接到通知要求提前上岗。调查情况显示，35个乡镇政府在正月初一或初二安排了主要领导和值班干部上班，也对所辖村和社区发布了疫情防控通知。但由于上级指示不明和自身防控意识不强等原因，这些乡镇政府在防控物资调拨、人员分配安排、运行机制建立等方面基本上没有采取有效的防控措施。在被调查的35个乡镇中，25个乡镇在本乡镇大范围实施防控措施是在正月初四或初五；10个乡镇是正月初七全体人员上班后才组织全员进行疫情防控。然而此时疫情已经相当严重，物资已经极度短缺，民众情绪也相当压抑，乡镇政府面临着前所未有的疫情防控工作压力。其中，32个乡镇政府无法为工作人员提供充足的防护物资；7个乡镇因为没有口罩等防护物资，一些乡镇干部只能冒着被感染的危险，不戴口罩深入边界关卡值守，并进村入户进行疫情工作安排与布置。“慢作为”不仅影响了乡镇政府应对疫情防控的开展，也对自身工作的有效进行产生了直接的影响。
（二）“乱作为”
在新冠肺炎疫情防控初期，部分农村肆意夸大了风险预警，普通民众也是“谈疫色变”，“堵石断路”“砍树断路”“砌墙断路”“推山断路”等现象相继上演。调查发现，这些行为影响了乡镇政府在人民群众心中的权威和信任。一是部分乡镇政府疫情防控“一堵了之”。前述“断路”行为有村民或者村级组织自发的决定，也有乡镇政府的“安排”。问卷结果显示，在被调查的35个乡镇中，在疫情防控初期，25个乡镇政府本着杜绝疫情传播的可能，不论辖区内是否出现病例或者有涉武汉人员，一律通过电话通知或会议安排等形式，要求下辖村和社区对乡乡边界、村村边界、组组边界的主要通道，全部采取阻断的形式严防死守。这种做法明显违背了交通道路相关法律法规，没有给生产、生活以及广大人民群众留下“生命通道”，属于典型的“乱作为”。13个被调查乡镇在舆论和广大群众的质疑声中对这些“严防死守”有所放开，但仍有22个被调查乡镇维持原样十天以上，有的甚至达到二十天，之后才在县市统一部署下予以拆除。二是部分乡镇政府疫情防控“粗暴执法”。自全面实施疫情防控措施后，35个被调查乡镇政府及时组织了乡镇干部、村组干部以及临时聘请的社会人员全力抗疫，其中聘请的社会人员平均每个村在10人以上。但因为组成人员素质能力不一，出现了一些不和谐的现象。调查问卷结果显示，3个乡镇的一些村组干部因为“怕出事”，粗暴干预监控对象的生活。7个乡鎮的一些村组干部肆意扩大管控范围，侵犯了村民的相关权利。如被调查的Y县Q乡就出现临时聘请的社会人员借机打压与自己有纠葛的群众的现象。临时聘请社会人员汪某借村民张某一家十余人家庭用餐之机，声称张某违法聚会聚餐，对就餐人员进行恫吓并打砸就餐桌椅，产生了极其恶劣的影响。三是部分乡镇人员疫情防控“简单作为”。调查问卷结果显示，23个乡镇的一部分乡镇干部、村组干部没有把疫情防控当回事，对辖区或者责任区的疫情防控管理严重不到位。如被调查的Y县Q乡在2020年正月初四、初五两天就先后出现5起大操大办婚庆喜事的，乡村干部只是告之操办农户注意疫情防范，并没有对其行为进行限制或者管控。至于乡村的群众性、自发性、家庭性的春节期间聚会聚餐行为，35个被调查乡镇均有此类情况发生。对此行为，乡镇和村组干部只是口头警告，并没有采取实质性的管制措施。 （三）“难作为”
调查发现，在此次新冠肺炎疫情防控中，部分乡镇政府不仅存在时间上的“慢作为”、做法上的“乱作为”，更存在一些“难作为”的情况，致使其未能及时有效地开展应急管理工作。一是对疫情及其防控认知不足导致其“不知做什么”。35个被调查乡镇普遍表示，关于“新冠肺炎”是什么，乡镇干部在疫情防控前期和普通大众所知并无差别，只能通过网络、电视和官方文件等渠道获得的相关工作要求和政策措施，并不清楚疫情特征、防控重点以及工作重心。防控工作局限于落实县市的统筹安排，集中在人员调度、情况摸排、物资发放、交通管制等方面，而对防疫知识的宣传、防控物资的配备等均未采取具体举措。给大众产生的感觉是“该管的没管”“该管好的没管好”。二是防控措施的无法自主决定导致其“不知怎么做”。56名被调查乡镇干部表示，因为疫情防控是一件专业性强的工作，大部分乡镇政府在此次疫情防控中只是一个执行的角色，该隔离谁、怎么隔离、如何处置等，他们不敢也不能私自决定。调查结果显示，35个乡镇普遍存在扩大隔离区域、扩展隔离群众的现象，让群众产生反感情绪，进而在一定程度上激化了干群矛盾。其中，11个乡镇反映，疫情防控中出现了解除隔离条件但不敢取消隔离措施的现象。如被调查的F县L镇，按上级防疫要求对某村13位村民居家隔离14天，并且安排了乡村干部驻家监督；待达到解除隔离条件并及时向县相关疫情管理部门汇报后，却因为县卫健部门和县疫情防控指挥部说法不一致而无法解除，只能继续对这些村民实施延期隔离措施，让被隔离群众产生了较大的反感情绪，出现了一些过激行为。三是防控物资供给严重缺乏导致其“做不了什么”。35个被调查的乡镇普遍反映，“买不到口罩”“买不到消毒物资”“买不到防控药品”等等，是乡镇政府在此次疫情防控中面临的直接困难。乡镇乡村卫生院、卫生室或个体诊所的医药防控物资储备极为有限，满足不了乡镇防控人员的急需物资，更无法提供给广大基层群众。如被调查的Y县Q乡，在疫情防控初期，全乡所有医疗机构和部门能提供的口罩不足3000个，而乡、村（16个）、组（112个）从事疫情防控的一线工作人员超过500人，仅够一线防控人员3天的使用量。随着防控形势的好转，乡镇疫情防控物资需求得到了一定的补充，但与广大农村群众的需求相比，仍然严重短缺。
三、乡镇政府应急危机管理缺失的主要原因
乡镇政府作为我国行政管理体制中的重要一环，高效有序地履行好应急管理职责，是满足广大人民群众美好生活需求的应有之义。但是，有部分乡镇政府应对新冠肺炎疫情严重缺位，主要存在以下几个方面的影响因素。
（一）乡镇政府应急管理主观意识不强
调查发现，部分乡镇政府应对“新冠肺炎”疫情出现问题的主观原因是乡镇政府及干部的主观意识不强[6]。一是“无知”的意识。就乡镇政府而言，应急管理是一项新的职责，乡镇政府和广大干部没有充分认识应急管理的重要性和紧迫性，没有做好应急准备，更没有应急管理预案和应急管理物资储备，直接导致其在疫情防控中无所适从。据被调查的56名乡镇干部反映，43人对应急管理相关知识、流程、细节知之极少，近50人把疫情防控当作一件常规性工作来看待，平淡处之。二是“无所谓”的态度。因为对应急管理的“无知”，部分乡镇政府在应对疫情时表现出无所谓的态度。其中被调查的22名乡镇干部还抱有“我们这里是农村，与武汉隔得远”“农村人居住分散，传染可能性不大”等不负责任的观念。被调查的35个乡镇的党委书记和乡长镇长均表示，部分乡镇干部本着事不关己的态度，对农村不听劝说、不理说服甚至肆意反感的行为视而不见、放之任之。三是“等”的思想。受传统行政思维观念和应急管理认识不足的双重影响，乡镇政府基本上没有将应急管理作为自己的职责，只是认真执行县委县政府的决策部署。在以往的高致病性禽流感、非洲猪瘟等重大动物疫病防控工作中，乡镇政府基本上只是一个执行角色，因此在新冠肺炎疫情发生后，他们也依然抱着“等”的态度，“等”上级党委和政府的决策和部署。问卷调查结果显示，35个乡镇无一不是在县政府作出疫情防控决策后才落实政策，即便是口罩、消毒液等防疫物资也是等待县政府的分配，主动采购防疫物资的乡镇仅7个。
（二）乡镇政府应对公共危机能力不够
调查发现，乡镇政府应对此次疫情问题之所以接踵而来，其中一个主要原因就是乡镇政府的应急管理能力极度不足。一是无经验可循。虽然乡镇政府经历过“非典”、高致病性禽流感和非洲猪瘟等疫情防控工作，但毕竟只有少数乡镇和乡镇干部经历过。35个被调查乡镇的56名乡镇干部中，经历过疫情防控的人数仅9人，占比不到20%，其他受访干部均表示是第一次参加疫情防控。即便是经历过“非典”和非洲猪瘟等疫情防控实践，但因疫情程度不一、时代信息变化发展太快等因素，前期经验的实际运用效果也大受影响。二是乡镇政府拥有专业技能资源极度缺乏。乡镇干部中学医、懂医的人数极少。被调查的56名乡镇干部中，拥有医学相关背景的人员仅13人；被调查的35个乡镇中，23个乡镇没有医学学历背景的干部。就乡镇政府管辖的医疗卫生资源而言，专业技能人员数量少且专业技术层次低。被调查的35个乡镇中，乡镇卫生院医生护士人员基本在10～15人之间，有超过一半的村（社区）没有卫生室；即使有，村卫生室人员基本上也只有1人。据调查测算，被调查乡镇现有乡村两级医技医务人员平均在20～25人之间，与乡镇疫情防控的需求相比严重供不应求。同时，90%的乡村医技务人员只有初级职称，能力有限。三是乡镇干部能力素质不高。一方面，学习能力不够。在信息网络飞速发展的今天，乡镇干部应结合自己的本职工作进行学习，并运用于实践。另一方面，对突发公共安全事件的应急处理能力欠缺[7]。部分乡镇干部科学研判和应对能力不强，防控方法陈旧，只是完成上级任务，没有考虑群众的需求，导致防控措施与群众可接受程度脱节。
（三）基层群众自我危机防范观念缺乏
问卷调查结果显示，部分乡镇政府在新冠肺炎疫情防控中表现不佳，更为复杂的原因是广大基层群众极度缺乏对公共安全危机防范的观念。一是基层群众对疫情防控的无所谓心态。被调查的56名乡镇干部表示，在疫情防控初期，只有因外出务工或因春节假期回家的公职人员对疫情有一定的畏惧心理，其他人大都抱着一种无所谓的态度。要么认为其生活在农村，距离病毒源很远，不可能受到传染；要么认为新冠肺炎和普遍流感差不多，防范与否无关紧要。这种观念的存在，直接导致在疫情防控第一个星期内，无论乡镇干部怎么宣传防护措施，他们都认为是乡镇政府小题大做。二是基層群众对疫情防控的过急心态。随着新冠肺炎疫情的急剧蔓延，加上网络信息的飞速传播，在疫情防控一周以后，广大基层群众对新冠肺炎防控的心态，从“无所谓”转变为了“急于求成”，只想尽快隔断自己与外界的接触，从而对所有交通要道进行严防死守。问卷调查结果显示， 35个被调查乡镇所辖80%以上的村（社区）的村组干部和群众，都自发地实施了“极端”“隔绝”措施。在此期间，虽然乡镇干部劝说他们要注意工作方式方法，但是他们仍然我行我素，严格排除外部不确定因素对他们生活空间的影响。三是基层群众对疫情防控的盲目心态。实际上，面对不断复杂演变的新冠肺炎疫情，广大基层群众依然是一种盲目的状态，如何应对仍然一知半解。56名被调查的乡镇干部反映，四分之三以上的基层群众认为防控就是“戴口罩”，九成的基层群众认为最便利的办法就是“不外出”，对其他防范措施知之甚少。 （四）乡镇政府应急管理体系建设不全
调查发现，部分乡镇政府应急管理体系建设尚未起步，根本无从谈起管理体制的健全与否。一是应急管理机构没有建立。虽然党的十九大提出“实施健康中国战略”，党的十九届四中全会也提出要健全应急管理体制，但是部分乡镇政府应急管理能力体系建设尚未启动。问卷调查结果显示，被调查的35个乡镇均没有设立应急管理部门，仅有2个同一县市乡镇明确表示要设立应急管理部门，但既没有出台有关其机构、人员、权责等相关文件，也没有督促其落实到位；33个乡镇表示，所在县市暂时均没有对乡镇政府应急管理建设作出工作安排；27个乡镇的应急管理职责暂时挂靠在安全生产监督管理部门，8个暂时挂靠在办公室。二是上级应急管理体制不顺。从新冠肺炎疫情防控实践来看，县市政府的应急管理体制建设也不是很顺利，管理部门较多且职责比较混乱，常常出现“打架”的现象[8]。所调查的F县3个乡镇都反映，该县新冠肺炎疫情防控有应急管理、卫健委和临时指挥部等多个相关机构，都对乡镇进行直接管理。但是，各部门关于是否隔离、是否取消隔离、物资归谁调配等具体事件的决策和指示并不一致，乡镇政府表示“不知道听谁的”。三是乡镇政府行政管理体制转型滞后。经过撤乡并镇、撤乡并村和精简机构的改革，乡镇政府管辖面积扩大，其人员和机构却更少，现行管理体制与其承担的时代责任不相匹配，存在职能错配、权限不足、管控失序、治理乏力等现象。35名被调查的乡镇党委书记和乡长镇长表示，部分乡镇干部现行能力还难以胜任实现乡村振兴和农村发展的新需求。
（五）乡镇政府应急管理运行机制不顺
调查发现，部分乡镇政府现行应急管理机制运行不通畅，也是导致疫情防控失序的重要因素。一是县乡村运行机制脱节。所调查的56名乡镇干部均表示，在疫情防控前期阶段，呈现出县乡村脱节的现象，突出表现为“上热下冷”“城里热农村冷”的特点，普通群众低估了疫情的发展形势，对上级决策表示不理解；在疫情防控中期阶段，城市与农村协调一致性有所提高，基本上达成了一致；在疫情防控后续阶段，又出现了“城里紧村里松”“城里闲村里急”的局面。乡镇政府作为在执行上级政策和满足群众需求中艰难“取舍”。二是物资储备流通机制存在短板。问卷调查结果显示，35个被调查乡镇在此次疫情防控中，卫生医用物资和生产生活物资流通机制的运动极为不畅。就物资储备而言，乡镇卫生医用物资储备极少，上级供给数量也极为有限，普遍反映实施疫情防控措施十天以后才得以增加储备，但仅能满足防疫的基本需求；就物资流通而言，因交通阻塞流通受限，加之各地进出管理极其严格，流通时间和流通成本急剧攀升。所调查35个乡镇政府均表示，疫情防控半个月后，乡镇物流才逐步放开。三是化解群众困难机制明显不足。大部分被调查乡镇干部表示，在此次疫情防控中，县乡村基本上是各自为政，没有形成互动、协调、有序的应对机制，导致条件好、能力强的乡镇能较好地解决群众矛盾；而在条件较差、能力不足的乡镇，群众问题解决进展缓慢，影响了应急管理成效。
（六）乡镇政府应急管理监督检查不力
问卷调查结果显示，影响乡镇政府启动应急管理的另一个重要原因，是监督检查存在一定程度的失序。一是上级监督检查过急过严，导致乡镇政府“不敢为”。被调查的35个乡镇政府均表示，上级纪检监察部门启动问责机制比乡镇实施疫情防控举措还早。乡镇政府基本上在2020年正月初七正式上班后，才实施全方位的防控措施，但是纪检监察部门却在正月初四左右，就发布了关于疫情防控的问责通知，并且组织了多支纪检监察组深入乡镇进行严格的防疫紀律督查。被调查的部分乡镇干部表示，基于“不犯错”和“少犯错”的观念，所在的乡镇政府在疫情防控举措实施中有所保守，谨防出现问题。二是本级监督检查过软过松，导致乡镇干部履责不力。在此次疫情防控中，乡镇纪检监察部门虽然明确了问责机制，但是明显过软过松。调查中，31名乡镇干部表示，乡镇政府基于疫情防控的风险较大、干部责任范围较大、工作难度较大等因素的考量，对防疫工作中存在的一些作风问题和非法现象并未及时处理，导致部分防控工作者执法较为随意。三是社会监督检查时有时无，导致乡镇干部产生惰性。在群众监督方面，因为疫情防控的特殊性，乡镇政府相应的权力行使强度扩大，广大村民更基于对疫情的害怕而疏于监督，基层群众的监督不到位；在社会监督方面，因为疫情重灾区在城市，社会监督组织更多地关注城市的疫情防控，而对乡镇政府和农村地区防控关注不多，形成了社会监督“盲区”，让部分乡镇干部产生了一定的惰性。
四、完善乡镇政府应急管理体系建设的对策建议
完善基层应急管理体系建设是我国建立应急管理体系的基础环节，更是切实推进乡镇政府治理能力现代化的应有之义。乡镇政府要更好地适应公共危机管理的新形势新任务，必须从以下几个方面努力。
（一）强化乡镇危机应急管理意识
提高乡镇政府公共安全意识，强化乡镇干部危机应急管理观念，是乡镇政府构建应急管理体系的基础性环节。一是强化乡镇政府公共安全应急意识。所调查的56名乡镇干部普遍认为，在未来的工作中，乡镇政府必须促进广大干部和基层群众树立良好的公共安全危机应对意识。要将应急管理纳入乡镇日常管理工作范畴中；要按照应急管理工作的要求和上级政府的具体规定，制定出台相关措施；要在人力物力等方面做好统筹安排，做好应急预案，防患于未然。二是培育乡镇干部增强危机应急意识。52名乡镇干部认为，乡镇政府必须借新冠肺炎疫情防控的机会，强化乡镇干部应对公共安全事件的意识，培育其“不怕疫情、严防疫情、消除疫情”的应急管理思想。乡镇干部要通过政策宣传、文件学习、会议通知等学习形式，自觉学习应急管理知识，提高应急管理的自觉性。三是引导广大群众树立危机应急意识[9]。乡镇干部要通过入户走访、信息发布以及对口帮扶等手段，积极向广大基层群众宣传公共安全危机事件的特点和危害，知晓应急管理的重要性，了解应急管理的相关规定，形成“不怕灾害、直面危机”的应急意识。 （二）提高乡镇政府危机应急能力
结合地方政府应急管理体系建设的内在要求，乡镇政府要切实提高应对公共安全危机的决策能力、执行能力，增强解决现实问题的服务能力，确保应急管理建设顺利推进。一是提高乡镇政府应急管理的决策能力。被调查的35名乡镇党委书记和乡长镇长均认为，乡镇党委和政府应高度重视应急管理决策能力建设，建议建立公共安全危机应急管理决策机构，完善应急管理决策流程，明确应急管理决策权限，并根据实际情况进行应急演练，为形成“党委领导、集中决策、政府执行”的应急管理决策机制积累经验。二是提高乡镇政府应急管理的执行能力。所调查乡镇干部一致认为，在疫情防控工作中，必须明确决策由谁执行、怎样执行，什么是执行职责、如何监督职责执行等内容。对执行人员、执行过程、执行效果和反馈等情况要及时跟踪管控。对办事不力的行为要及时进行劝诫，对违法违纪现象要及时给予党纪政纪处分，确保各项决策执行到位。三是提高乡镇政府应急管理的服务能力。基于乡镇政府直接服务于基层群众的特征，要在应急管理中充分考虑广大人民群众的利益是否得到保障，尽可能降低群众的利益受损程度，及时解决广大群众遇到的实际问题，减少决策执行的阻力。
（三）健全乡镇政府应急管理体系
构建完备的突发公共卫生事件应急管理体系，是乡镇政府科学应对公共安全事件和实施有效应急管理的制度保障。各级党委和政府要尽快推动乡镇政府应急管理体系建设，形成“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”的应急管理体制[10]。一是尽快建立乡镇应急管理机构。被调查的35个乡镇均呼吁，县市党委和政府要尽快推动乡镇政府应急管理体系建设，明确机构设置、人员配置、职责设定、经费保障等，确保短期内人员到位、职责到位、经费到位，为有序推进应急管理工作奠定组织基础。二是尽快完善县、乡、村一体化的应急管理体系。在建立乡镇政府应急管理机构的同时，各县市要厘清部门之间的责任与权限；要统筹县乡之间应急管理的机制，搭建应急管理延伸平台；要把应急管理延伸到村、社区以及厂矿企业，形成公共安全应急管理群防群控的强大合力。三是尽快推进乡镇政府职能转型。根据全面推进国家治理体系和治理能力现代化建设的时代任务，结合乡村振兴战略和健康中国战略等时代要求，乡镇政府要努力实现“从管理转向治理”和“从管理转向服务”的根本性转变，为基层政府应急管理体系的建设提供充分的制度保障。
（四）理顺乡镇政府应急管理机制
健全有序的应急管理运行机制，是乡镇政府应急管理走上规范化、科学化、制度化的内在要求[11]。一是理顺乡镇政府应急管理传导机制。一方面，必须在上级应急管理部门的指导下，理顺向下传导机制，建立通畅的“接受上级政府的公共安全防控指令—乡镇政府研究部署—向村（社区）组宣传—让广大人民群众认知”的防控下行传导机制，并且指定专人负责，严防信息传导失真。另一方面，理顺向上反馈传导机制，搭建“广大人民群众反馈—村（社区）组收集意见—乡镇政府甄选总结—上报县级政府及相关部门”的信息反馈机制，把群众的呼声、疾苦当作大事。二是建立乡镇政府应急管理储备机制。乡镇政府必须统筹考虑应急物资储备，有条件的乡镇可以建立医用卫生物资储备库，不具备条件的乡镇可以与县级儲备库或者其他地区明确战略合作关系，确保“战略”物资供应有序。同时，加大对乡卫生院、村卫生室以及个人诊所和兽医站相关物资储备的支持力度，在经费或者税费上给予优惠，提高库存量，确保急时之需。三是搭建乡镇政府应急管理流通机制。要加大乡镇范围内的交通管治力度，防范违法违纪的现象发生；加大与周边地区的通联力度，签订合作备忘录，确保应急管理交通顺畅；大力引进或者鼓励发展信息物流业，培育一批数字信息物流站所或中心，建设“数字乡村”，提高应急管理的数字化水平。
（五）完善乡镇应急管理监督检查措施
实施科学有效的监督检查措施，是提升乡镇政府应急管理能力和水平重要推动力量。一是上级监督检查要适时适度。应急管理工作面临的公共安全危机事件都具有较强的专业性和特殊性，相关措施和手段会超出常规，应急管理权限也将暂时放大，市县纪检监察部门要基于抓好疫情防控的根本目的，本着宽严相济的原则，适时适度进行监督检查，从而提升应急管理的效果。二是本级监督要有力有效。乡镇政府要把监督措施纳入应急管理预案和决策，实行同发布、同实施、同反馈“三同步”。对作风优良表现突出的要及时予以表彰和推介；对作风散漫造成工作失误的要及时予以问责和纠偏；对违纪违法的行为要及时严厉打击。三是社会监督要有理有节。积极引导广大基层群众参与乡镇政府应急管理监督，对乡镇干部的工作作风要及时反馈；正确引导社会组织对乡镇政府应急管理的举措和实施效果进行监督，努力做到不偏不倚、公正合法，既达到监督效果，又达到提高应急管理效果的目的。
（六）及时总结乡镇应急管理实践经验
新冠肺炎疫情防控充分展现了乡镇政府服务基层、服务群众的本质特征，不论防控实践有力与否，都值得科学总结。一是及时总结科学决策的经验。此次疫情防控，乡镇政府的应急决策过程历经了从前期的迟疑发展到后期的及时，从前期的盲然无措发展到后期的有据有序，都值得我们及时体会和总结。要铭记应急决策果断、准确、及时、全面的特征，做到决策不慌张、科学合理。二是及时总结有效防控的经验。在本次疫情防控中，乡镇政府结合本地实际出台了应急措施，有成功、也有失败，有得民心、也有失民心，有合理合法、也有合理不合法甚至违法的现象。乡镇政府必须总结经验教训，时刻坚持以人民为中心，以法律为准绳，以有效为目标，科学施策。三是及时总结服务群众的经验。从本次疫情防控实践来看，做好应急管理工作，不仅要不折不扣地执行好上级决策，更要切切实实维护群众利益，解决群众所需。坚持以人民群众为中心，是乡镇政府建立完善的应急管理体系的出发点，也是乡镇政府工作的本质要求，必须在实际工作中认真落实好。
五、结语
一场新冠肺炎疫情防控，让乡镇政府应急危机管理接受了一次前所未有的考验。随着流感、瘟病、灾害等突发性、自然性、危险性公共安全事件的不断上演，乡镇政府的执政能力和治理水平面临着前所未有的严峻考验。在全面推进国家治理体系和治理能力现代建设的新时代，我们要本着保障人民群众身体健康和生命安全的目的，大力推进乡镇政府应急管理体系建设，完善基层公共安全预防控制体系，确保人民安居乐业、社会安定有序。
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责任编辑：钟雪