论文部分内容阅读
摘 要：当今社会是一个多元化的社会，各经济、政治等社会主体都有各自的资源，各主体之间相互依存。而社会问题却趋向多元化和复杂化。因此，没有那个主体能够单独的处理所有问题，社会的治理需要主体间的相互合作。本文就试图从合作治理角度来看社会管理模式，探讨公共产品在合作治理模式下如何提供。本文主要分两大部分进行论述：首先，分析当今社会的多元化背景和合作治理的必然性；然后，从不同类型的公共产品注重讨论公共产品提供的合作途径。
关键词：公共产品；合作治理；社会多元化；社会管理
改革开放以来，我国取得了瞩目的发展成效。尤其是经济一直处于高速发展的状态，其经济总量一度位居世界第二。然而，随着经济总量的高速增长，也不断涌现出了许多社会问题，如上学难、看病难、住房难等问题。而且社会问题不断地增加与复杂化，从而制约着经济的发展。邓小平在南巡讲话时指出中国的改革是先经济改革，再社会改革，再政治改革，分三步走。"十二五"规划纲要也提出"改善民生，建立健全基本公共服务体系"以及"标本兼治 加强和创新社会管理"。现阶段我国的治理重心应该更加注重社会的管理，更加注重公共服务的提供与均等化。
社会管理应该是多元化的社会主体合作进行，公共服务的提供也应该是由多元化的社会治理主体共同合作与承担。本文试图从合作治理模式的角度来探讨社会管理和公共服务的治理，找到社会管理的有效途径。
一、当今社会的多元化背景和合作治理的必然性
当今社会是多元化的社会，其多元化包括社会问题的多元化和社会主体的多元化。
首先，社会问题的多元化。改革开放以来，我国经济得到迅速发展，社会问题也不断涌现，而且社会问题呈现多元化和复杂化变化趋势，主要表现为三方面：系统性、多变性以及紧迫性。系统性是指社会问题不再是一个简单明确的问题，而是处于问题系统中的问题。每个问题都与其他很多的的问题之间是有联系的，要解决某个问题必须考虑整个问题联系网而不能孤立的考虑单个问题。更多时候解决多个问题和解决整个问题系统比解决单独的某个问题更容易。多变性是指社会问题不再是静止不变的问题，而是随时都可能变化的问题，而且当前社会问题的变化速度越来越快，可预测性越来越低。小问题很快就可以变成大问题，一个点的问题很可能变成涉及面很广的问题，甚至一个问题很可能很快变成其他问题。因此，解决问题的办法不能一成不变。紧迫性是指当今社会的很多问题都是相当棘手的，是需要及时处理的，不能给予充足的时间来制定完善的政策以解决问题。问题的紧迫性要求政府等部门具备应急的能力，以最短的时间，最高的质量来及时的处理和解决问题。因此，当前的社会问题不断地复杂化和多元化。问题层出不穷，复杂多变，难以以政府一身之力解决所有的问题，政府需要与社会其他主体合作，共同解决问题，治理社会。
其次，社会治理主体的多元化。当今社会问题的多变与复杂和社会治理的困难决定了不可能仅靠一个或几个有限的主体对社会进行治理，社会管理主体的多元化势在必行。从另一方面来看，随着市场经济和民主政治的的发展，随着社会治理的复杂化，社会资源不断地分散化，不同的社会主体都有其自己的资源并制约着其他的社会主体。社会越来越变成一个互相依存的环境，任何事情都不可能由单一的部门单独处理，而是要彼此合作，发挥各自的优势，共同解决难题。因此，社会治理的主体必然要多元化发展。
社会的多元化发展必然要求社会管理的合作化。社会问题的多元化与复杂化表明不能仅靠单一的治理主体来解决社会的经济和政治问题，从客观上要求社会治理主体的多元化与合作化发展；而社会主体的多元化表明不同的社会主体都掌握着一定的社会资源，社会主体的相互依赖，也要求社会治理的合作化发展。总之，合作治理是社会多元化发展的必然选择，是当前社会管理和提供公共产品的有效途径。
二、公共产品的合作治理
（一）公共产品的分类
社会中的产品根据排他性的不同可以分为排他性的物品以及非排他性的物品。排他性是指可以阻止一个人使用一种物品时该物品的特性。[1](P186)具有排他性的物品可以由市场生产并通过一定价格的收费来有效率的提供。而非排他性的物品由于其不具有排他的特性，容易产生搭便车的行为。因而，市场通过价格机制来提供此类物品是低效的，企业不会自主提供没有利润回报的非排他性物品。
公共产品包括大部分的排他性物品以及一部分的非排他性物品，主要分为三类：自然垄断产品、社会保障产品以及其他公共产品与公共服务。其中自然垄断产品与大部分的社会保障产品是具有排他性的物品，而公共服务一般是排他性的。公共产品由于其或者具有排他性或者具有外部性，如果由市场单独提供会效率低下，导致市场失灵，因此需要政府等公共部门或非营利组织来提供。然而，政府也有其缺陷，而事实也一再证明政府失灵会比市场失灵更严重。在多元化的社会背景下，或许可以通过社会中多元化的主体，通过政府、市场、非营利组织以及社会其他主体的共同合作，来更有效地提供公共产品，更有效率的进行社会管理。
（二）公共产品提供的合作途径
国内外的经验说明，市场和政府都会失灵，而在多元化的社会环境下，或许多元主体的合作治理是社会管理的有效途径。对不同的公共产品，其合作提供的方式与途径也不尽相同。
1、自然垄断产品提供的合作途径
对于自然垄断产品，如电力、水力、高速交通等一类的物品，如今还是主要由政府企事业单位组织生产，垄断了这些国家命脉。这主要是担心私人垄断此物品会造成效率的损失、损害消费者利益以及影响我国社会主义的国体性质。可是，实践证明，国有企业对这些自然垄断品的垄断同样没有效率，甚至效率比私人垄断更低。国有企业与政府部门有着千丝万缕的利益关系[1](P198)，政府通过管制，限制市场私人企业的准入，使国有企业垄断了全部的生产和销售，从而可以对这些价格弹性极小的必需品随意定价。此外，国有企业的垄断也不利于提高该物品的生产提供效率。
对于自然垄断产品，交给市场会造成"市场失灵"，但同样，交给政府也会造成"政府失灵"。对此，需要市场和政府要彼此合作，发挥各自的优势，彼此抑制双方的缺点，共同提供此类物品和服务。由于自然垄断产品也具有排他性，可以将其按流量、功率以及路程长短等分别计费并向消费者收费，因而完全可以交由市场主体进行生产出售，而政府作为所有者与监管者防止违法、垄断和高价情况的产生。具体来看，将自然垄断产品股份化经营，政府掌握股份并通过招标选择生产商，监督生产服务质量，间接的管制价格，从具体的生产中解脱出来。生产和提供环节则要交给市场进行，在选择生产提供商时可以通过招标来促进竞争。由于所有权属于国家所有，也不会对公有制的基础造成影响。因此，尤其对于自然垄断产品的，政府最好不要直接干涉生产环节，引入市场竞争，才能有助于效率的提高。但一定要注意政府作为所有者，要负起相应的监管责任。 2、社会保障产品提供的合作途径
社会保障性产品和服务是社会性很强的公共物品和服务，如教育、住房和医疗等物品和服务。然而，这类物品和服务的提供也产生了很多的问题。究其原因，经济体制的变革必然会牵连到社会领域。如国有企事业单位的裁员和改制导致很多人下岗、失去医疗和住房等保障，而社会上政府也没有相关的十分完善的社会保障制度以应对，从而导致社会问题的产生。更有甚者，许多地方政府不仅没有积极完善社会保障制度，反而利用教育、住房以及医疗等本应成为社会保障的项目和服务来换取GDP的和经济的快速增长。以至于学费、房价以及医疗费的不断攀升，产生了上学难、买房难和看病难的情况。
在当前社会合作治理新背景下，要发挥社会各治理主体的作用，发挥各自的优势，通过合作共同治理社会。
对于社会保障性物品和服务，政府必须负起提供者的职能，但政府不具体生产此类产品和服务，而由医院、学校、市场企业等具体的部门负责生产。首先，政府可以通过给予此类产品生产者适当的补贴，并通过价格和质量监管以保证此类产品的有效供给。其次，政府可以直接补助服务对象。具体的政府提供保障性物品和服务的手段有很多，如政府补贴、凭单制、医疗保险、保障性住房、免除学杂费等。但我国政府的补助形式比较单一，大部分都只是拨款给补助单位，发放凭单给消费者的形式应用的还比较少。最近推出的新医疗改革政策，政府通过帮助支付医疗保险来缓解看病难的问题。这类似于发放凭单，但其不足在于医保卡指定医院、指定药物、指定时间、不能跨地区使用。
3、其他公共产品与公共服务提供的合作途径
非排他性物品也就是纯粹的公共物品，由于不具有排他性，会出现"搭便车"现象，市场会出现"失灵"，一般认为应该由政府来提供最好。
不可否认，对于大部分的公共物品和服务，确实只能由政府来提供。如国防治安、法律法规、公共政策、财政预算以及许多政务业务等。但政府提供并不是指由政府来生产，对于这些公共物品，政府完全可以只进行投资拥有所有权，而生产环节则交由市场来进行。如军队和警察的服装用品的生产；法律法规制定过程中的民意调查，方案设计以及事后评估；电子政务建设过程中的高新技术开发和网络技术服务；政府办公区域的物业管理；日常生活中的公共设施；公路的建设等，都可以通过外包、招标、出资、采购等形式让市场来生产。这样不仅可以提高生产效率和质量，还减轻了政府的负担。但政府作为提供者，必须肩负起监管和监督的责任。尤其注意避免此类物品和服务被用来盈利。政府与市场等其他主体合作共同提供公共产品和服务。
三、结语
中国改革的每一个阶段，只有一种主体性改革，其他改革是辅助性的改革。上世纪90年代的改革，主体性的是经济改革，经济上基本的市场制度确立起来了。所以，很自然的，本世纪初以来就应该开始进行社会改革，社会改革就变得非常重要。
社会问题的加重以及多元化社会的背景趋势，要求社会各治理主体充分发挥其各自的作用，发挥各自的优势，通过合作共同治理社会，共同提供公共产品和进行社会管理。社会合作治理是当前社会管理的趋势，是进一步社会改革的方向。然而改革之路很漫长，不是一蹴而就的，需要不断的实践和明智的借鉴。
参考文献：
[1]陈振明.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2005.
[2]陈振明.公共政策学:政策分析的理论、方法和技术[M].北京:中国人民大学出版社,2005.
[3]李金珊,叶托.公共政策分析:概念、视角与途径[M].北京:科学出版社,2010.
[4]张万宽.公私伙伴关系治理[M].北京:社会科学文献出版社,2011.
[5]金南顺.城市公共服务:理论与实践[M].北京:中国社会科学出版社,2009.
[6][美]保罗·萨缪尔森,威廉·诺德豪斯.经济学[M].北京:人民邮电出版社,2004.
[7][美]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].张成福,王学栋,等,译.北京:中国人民大学出版社,2007.
[8]王佃利.公共政策导论[M].北京:人民大学出版社,2004.
作者简介：田金光（1986-），男，山东济南人，山东大学政治学与公共管理学院2010级行政管理专业硕士研究生，从事公共政策研究。
关键词：公共产品；合作治理；社会多元化；社会管理
改革开放以来，我国取得了瞩目的发展成效。尤其是经济一直处于高速发展的状态，其经济总量一度位居世界第二。然而，随着经济总量的高速增长，也不断涌现出了许多社会问题，如上学难、看病难、住房难等问题。而且社会问题不断地增加与复杂化，从而制约着经济的发展。邓小平在南巡讲话时指出中国的改革是先经济改革，再社会改革，再政治改革，分三步走。"十二五"规划纲要也提出"改善民生，建立健全基本公共服务体系"以及"标本兼治 加强和创新社会管理"。现阶段我国的治理重心应该更加注重社会的管理，更加注重公共服务的提供与均等化。
社会管理应该是多元化的社会主体合作进行，公共服务的提供也应该是由多元化的社会治理主体共同合作与承担。本文试图从合作治理模式的角度来探讨社会管理和公共服务的治理，找到社会管理的有效途径。
一、当今社会的多元化背景和合作治理的必然性
当今社会是多元化的社会，其多元化包括社会问题的多元化和社会主体的多元化。
首先，社会问题的多元化。改革开放以来，我国经济得到迅速发展，社会问题也不断涌现，而且社会问题呈现多元化和复杂化变化趋势，主要表现为三方面：系统性、多变性以及紧迫性。系统性是指社会问题不再是一个简单明确的问题，而是处于问题系统中的问题。每个问题都与其他很多的的问题之间是有联系的，要解决某个问题必须考虑整个问题联系网而不能孤立的考虑单个问题。更多时候解决多个问题和解决整个问题系统比解决单独的某个问题更容易。多变性是指社会问题不再是静止不变的问题，而是随时都可能变化的问题，而且当前社会问题的变化速度越来越快，可预测性越来越低。小问题很快就可以变成大问题，一个点的问题很可能变成涉及面很广的问题，甚至一个问题很可能很快变成其他问题。因此，解决问题的办法不能一成不变。紧迫性是指当今社会的很多问题都是相当棘手的，是需要及时处理的，不能给予充足的时间来制定完善的政策以解决问题。问题的紧迫性要求政府等部门具备应急的能力，以最短的时间，最高的质量来及时的处理和解决问题。因此，当前的社会问题不断地复杂化和多元化。问题层出不穷，复杂多变，难以以政府一身之力解决所有的问题，政府需要与社会其他主体合作，共同解决问题，治理社会。
其次，社会治理主体的多元化。当今社会问题的多变与复杂和社会治理的困难决定了不可能仅靠一个或几个有限的主体对社会进行治理，社会管理主体的多元化势在必行。从另一方面来看，随着市场经济和民主政治的的发展，随着社会治理的复杂化，社会资源不断地分散化，不同的社会主体都有其自己的资源并制约着其他的社会主体。社会越来越变成一个互相依存的环境，任何事情都不可能由单一的部门单独处理，而是要彼此合作，发挥各自的优势，共同解决难题。因此，社会治理的主体必然要多元化发展。
社会的多元化发展必然要求社会管理的合作化。社会问题的多元化与复杂化表明不能仅靠单一的治理主体来解决社会的经济和政治问题，从客观上要求社会治理主体的多元化与合作化发展；而社会主体的多元化表明不同的社会主体都掌握着一定的社会资源，社会主体的相互依赖，也要求社会治理的合作化发展。总之，合作治理是社会多元化发展的必然选择，是当前社会管理和提供公共产品的有效途径。
二、公共产品的合作治理
（一）公共产品的分类
社会中的产品根据排他性的不同可以分为排他性的物品以及非排他性的物品。排他性是指可以阻止一个人使用一种物品时该物品的特性。[1](P186)具有排他性的物品可以由市场生产并通过一定价格的收费来有效率的提供。而非排他性的物品由于其不具有排他的特性，容易产生搭便车的行为。因而，市场通过价格机制来提供此类物品是低效的，企业不会自主提供没有利润回报的非排他性物品。
公共产品包括大部分的排他性物品以及一部分的非排他性物品，主要分为三类：自然垄断产品、社会保障产品以及其他公共产品与公共服务。其中自然垄断产品与大部分的社会保障产品是具有排他性的物品，而公共服务一般是排他性的。公共产品由于其或者具有排他性或者具有外部性，如果由市场单独提供会效率低下，导致市场失灵，因此需要政府等公共部门或非营利组织来提供。然而，政府也有其缺陷，而事实也一再证明政府失灵会比市场失灵更严重。在多元化的社会背景下，或许可以通过社会中多元化的主体，通过政府、市场、非营利组织以及社会其他主体的共同合作，来更有效地提供公共产品，更有效率的进行社会管理。
（二）公共产品提供的合作途径
国内外的经验说明，市场和政府都会失灵，而在多元化的社会环境下，或许多元主体的合作治理是社会管理的有效途径。对不同的公共产品，其合作提供的方式与途径也不尽相同。
1、自然垄断产品提供的合作途径
对于自然垄断产品，如电力、水力、高速交通等一类的物品，如今还是主要由政府企事业单位组织生产，垄断了这些国家命脉。这主要是担心私人垄断此物品会造成效率的损失、损害消费者利益以及影响我国社会主义的国体性质。可是，实践证明，国有企业对这些自然垄断品的垄断同样没有效率，甚至效率比私人垄断更低。国有企业与政府部门有着千丝万缕的利益关系[1](P198)，政府通过管制，限制市场私人企业的准入，使国有企业垄断了全部的生产和销售，从而可以对这些价格弹性极小的必需品随意定价。此外，国有企业的垄断也不利于提高该物品的生产提供效率。
对于自然垄断产品，交给市场会造成"市场失灵"，但同样，交给政府也会造成"政府失灵"。对此，需要市场和政府要彼此合作，发挥各自的优势，彼此抑制双方的缺点，共同提供此类物品和服务。由于自然垄断产品也具有排他性，可以将其按流量、功率以及路程长短等分别计费并向消费者收费，因而完全可以交由市场主体进行生产出售，而政府作为所有者与监管者防止违法、垄断和高价情况的产生。具体来看，将自然垄断产品股份化经营，政府掌握股份并通过招标选择生产商，监督生产服务质量，间接的管制价格，从具体的生产中解脱出来。生产和提供环节则要交给市场进行，在选择生产提供商时可以通过招标来促进竞争。由于所有权属于国家所有，也不会对公有制的基础造成影响。因此，尤其对于自然垄断产品的，政府最好不要直接干涉生产环节，引入市场竞争，才能有助于效率的提高。但一定要注意政府作为所有者，要负起相应的监管责任。 2、社会保障产品提供的合作途径
社会保障性产品和服务是社会性很强的公共物品和服务，如教育、住房和医疗等物品和服务。然而，这类物品和服务的提供也产生了很多的问题。究其原因，经济体制的变革必然会牵连到社会领域。如国有企事业单位的裁员和改制导致很多人下岗、失去医疗和住房等保障，而社会上政府也没有相关的十分完善的社会保障制度以应对，从而导致社会问题的产生。更有甚者，许多地方政府不仅没有积极完善社会保障制度，反而利用教育、住房以及医疗等本应成为社会保障的项目和服务来换取GDP的和经济的快速增长。以至于学费、房价以及医疗费的不断攀升，产生了上学难、买房难和看病难的情况。
在当前社会合作治理新背景下，要发挥社会各治理主体的作用，发挥各自的优势，通过合作共同治理社会。
对于社会保障性物品和服务，政府必须负起提供者的职能，但政府不具体生产此类产品和服务，而由医院、学校、市场企业等具体的部门负责生产。首先，政府可以通过给予此类产品生产者适当的补贴，并通过价格和质量监管以保证此类产品的有效供给。其次，政府可以直接补助服务对象。具体的政府提供保障性物品和服务的手段有很多，如政府补贴、凭单制、医疗保险、保障性住房、免除学杂费等。但我国政府的补助形式比较单一，大部分都只是拨款给补助单位，发放凭单给消费者的形式应用的还比较少。最近推出的新医疗改革政策，政府通过帮助支付医疗保险来缓解看病难的问题。这类似于发放凭单，但其不足在于医保卡指定医院、指定药物、指定时间、不能跨地区使用。
3、其他公共产品与公共服务提供的合作途径
非排他性物品也就是纯粹的公共物品，由于不具有排他性，会出现"搭便车"现象，市场会出现"失灵"，一般认为应该由政府来提供最好。
不可否认，对于大部分的公共物品和服务，确实只能由政府来提供。如国防治安、法律法规、公共政策、财政预算以及许多政务业务等。但政府提供并不是指由政府来生产，对于这些公共物品，政府完全可以只进行投资拥有所有权，而生产环节则交由市场来进行。如军队和警察的服装用品的生产；法律法规制定过程中的民意调查，方案设计以及事后评估；电子政务建设过程中的高新技术开发和网络技术服务；政府办公区域的物业管理；日常生活中的公共设施；公路的建设等，都可以通过外包、招标、出资、采购等形式让市场来生产。这样不仅可以提高生产效率和质量，还减轻了政府的负担。但政府作为提供者，必须肩负起监管和监督的责任。尤其注意避免此类物品和服务被用来盈利。政府与市场等其他主体合作共同提供公共产品和服务。
三、结语
中国改革的每一个阶段，只有一种主体性改革，其他改革是辅助性的改革。上世纪90年代的改革，主体性的是经济改革，经济上基本的市场制度确立起来了。所以，很自然的，本世纪初以来就应该开始进行社会改革，社会改革就变得非常重要。
社会问题的加重以及多元化社会的背景趋势，要求社会各治理主体充分发挥其各自的作用，发挥各自的优势，通过合作共同治理社会，共同提供公共产品和进行社会管理。社会合作治理是当前社会管理的趋势，是进一步社会改革的方向。然而改革之路很漫长，不是一蹴而就的，需要不断的实践和明智的借鉴。
参考文献：
[1]陈振明.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2005.
[2]陈振明.公共政策学:政策分析的理论、方法和技术[M].北京:中国人民大学出版社,2005.
[3]李金珊,叶托.公共政策分析:概念、视角与途径[M].北京:科学出版社,2010.
[4]张万宽.公私伙伴关系治理[M].北京:社会科学文献出版社,2011.
[5]金南顺.城市公共服务:理论与实践[M].北京:中国社会科学出版社,2009.
[6][美]保罗·萨缪尔森,威廉·诺德豪斯.经济学[M].北京:人民邮电出版社,2004.
[7][美]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].张成福,王学栋,等,译.北京:中国人民大学出版社,2007.
[8]王佃利.公共政策导论[M].北京:人民大学出版社,2004.
作者简介：田金光（1986-），男，山东济南人，山东大学政治学与公共管理学院2010级行政管理专业硕士研究生，从事公共政策研究。