论文部分内容阅读
一、存在的主要问题
（一）部分管理制度不完善。主要表现在：一是对自身制订的制度未及时进行修改。有的制度支行已无相关业务，有的制度其条款是上级库相关制度的条文，支行将其复制未改就作为了本单位的制度，如某支行制订的“反假货币岗位职责”、“头寸调拨工作程序与职责”有“提前一天将通知单送达机关事务管理科和保卫科安排车辆和押运人员”等内容。二是制度与实际做法不一致。××支行目前仍在实施的《库主任岗位责任制》有“掌管发行库备用门组合锁”之内容，而支行备用门组合锁密码的实际掌管人为刘××和吴××，并非库主任，制度与实际做法不对应。三是应急预案不完整。《中国人民银行突发事件应急预案管理办法》第二十三条规定“应急预案附录中应当根据需要列出应急处置联系人名单和联系方式、应急预案框架图、应急处置工作流程图”，但××支行制订的“发行库、发行基金调运和供应危机处置”等三个预案中均无相关附录，也无上述相关内容。四是个别制度与上级行制度不符。《湖南省人民银行系统人民币发行库管理规定》（以下简称《管理规定》）第二十二条规定“备用门组合锁密码应由掌管人设置，并分别书写、签封后，分别收存，专柜保管”，但××县支行制订的《发行库组合锁管理制度》却规定“备用门由库主任掌管，组合锁密码由库主任安排二人分别设置书写、封签后，再指定二人分别管理”；《管理规定》第四十六条规定“支库货币金银部门负责人应每日跟班作业”，但某县支行制订的《关于实行跟班制度的规定》的相关内容是“建立货币金银部门主要负责人跟班作业制。货币金银部门主要负责人每月至少到发行库现场跟班作业，……”，均与上级行规定不符。
（二）操作风险隐患较突出。经调阅两支行相关登记簿和监控录像，两支行在办理业务过程中不同程度地存在以下一些现象，不仅违反了相关的制度规定，也导致岗位相互制约机制名存实无，存在较大的风险隐患。一是进出发行库时没锁闭栅栏门。《管理办法》第五十五条规定“对发行库栅栏门，应在人员进出发行库后随时关闭”，但某县支行监控录像显示，2014年3月19日11时0分，管库员郭××和彭××进入发行库办理业务时，没锁闭栅栏门。二是金库门密码锁存在没打乱的现象。2014年3月31日14时54分，管库员郭××打移交给刘××（王××监交），进入金库对库时，管库员郭××一个人转动密码就把金库库门的两把组合锁打开了，说明另一名管库员彭××之前并没有打乱其掌控的组合锁密码（监控录像也显示，进入金库对库时，彭××没有转动金库密码的动作），不符合《中国人民银行人民币发行库管理办法》（以下简称《管理办法》）第一百零八条关于组合锁密码管理的规定。三是管库员未按规定出入库房。从某县支行2013年12月至2014年4月部份录像资料中发现管库员进入库房后彭××独自1人出栅栏门2次。如：2014年2月11日10点45分15秒郭××、彭××进入库房，彭××于10点45分34秒出栅栏门到过道打开电源开关，24秒后才进入库房一起办理业务，不符合《管理规定》第三十三条关于“管库员在库内期间，任何一名管库员不得暂时离开或先行离开发行库。遇有特殊情况，需要离开发行库的，应暂停办理业务，全体管库员共同离开发行库”的规定。四是发行基金出入库未能“一笔一清”。分别调阅某县支行25天、××支行8天办理出入库业务的录像，其中分别有18笔、3笔未执行一笔一清制度，如：2014年4月8日某县支行管库员办理一商业银行入库业务后，库款未入库而直接办理另一商业银行的取款业务。又如：2014年5月30日××支行办理本辖信用联社出入库业务时，在该信用联社缴纳的回笼券（或残损券）尚未入库的情况下，出库库款已由管库人员从金库内调出至外交接室该信用联社人员处。出入库业务同时办理，容易出现刚缴来的券款因图方便又给予取款的机构的情况，极易导致发行基金出现差错；也不符合《管理规定》第三十八条“办理出入库业务时，实行‘一笔一清’，办理一笔出入库业务，应在发行基金、保管品、现金入库结束后……方可办理下一笔业务”的规定。五是替补管库员交叉掌控库房钥匙密码。由于支行人员少，常遇替补A的替补管库员因特殊原因（休假、出差等）无法代班的情况，而此时A管库员又遇突发情况，替补B的替补管库员不得不代行替补A管库员的职责，导致该替补管库员知晓两把替补管库员钥匙的密码，所查两个支行均存在这种现象。六是办理商业银行出入库业务交接不规范。某县支行办理商业银行出入库业务时都是在人民银行内交接室内办理入库业务；并且其他商业银行业务人员也待在内交接室，内交接室人员混杂，容易出现差错，并且无法分清责任。
（三）管理制度执行不到位。其主要表现在：一是非本行人员入库未见其所在单位行政介绍信，且未经库主任审批。经查，××支行2014年5月30日，两个非本行人员（《非管库人员入库登记簿》中显示为阳××、王××，所在单位为××锁厂）入库维修库主门，在《非管库人员入库登记簿》当页未见入库介绍信，《非管库人员入库审批表》中也未见相关审批手续，不符合《管理办法》规定的“非本行人员因从事安装、检修等原因需要进入发行库的，应出具所在单位行政介绍信”，“入库人员的审批遵循报经库主任审批”的要求。二是专职发行人员配备不足。两个支行现均有两名管库员（其中一名管库员兼任银行账户管理员），一名兼职发行会计、一名货币金银部门主要负责人（并兼任国库会计发行股股长），不符合《管理规定》第八条关于发行库人员配备的规定。三是存在不足箱（袋）的发行基金，未以明款方式摆放于该券别垛位前的现象。某县支行录像显示：2014年1月27日10点10分，管库人员在办理出库时，没有开启成箱动作，直接在成箱中取款，并且取款后箱内的库款未以明款方式摆放于该券别跺位前，而是留存在箱内，不符合《管理规定》关于“不足箱（袋）的发行基金，必须以明款方式摆放于该券别垛位前”的规定。四是存在原封券在库房内开箱的现象。调阅某县支行录像：2014年1月10日10点23分，管库员在库房内开启原封券箱。不符合《管理规定》第四十八条关于原封券开箱管理的相关规定。五是轮岗和强制休假制度未严格执行。××支行管库员陈××、王××分别从2007年、2009年任命以来在管库员岗位工作已分别有7年和5年，一直未轮换；且未见对其强制休假的离岗审计资料，不符合《管理规定》第二十二条关于“……管库员应实行岗位轮换、强制休假和脱产学习等制度”的规定。六是指纹联动门备用钥匙启用无审批人审批。××支行2013年7月30日至2014年2月28日期间共133次，因老库房门禁系统出现故障或停电的原因，支行启用指纹联动门备用钥匙，但在《指纹联动门备用钥匙启用登记表》中无批准人签字审批。 （四）监督管理资料不完整。一是××支库2013年9月至2014年5月的查库录像资料均未进行光盘刻录，建档备查。不符合《管理规定》关于“查库的录像资料都要及时刻录光盘，建档备查，保存期为5年”的规定。二是监控录像资料保管不完整。某县支行2013年12月26日前的监控录像资料因硬盘已坏数据已丢失；2013年11月以前的查库录像未进行光盘刻录保存，××支行监控录像系统中不能调阅2013年1月4日至2014年5月14日前的出入库视频录像资料。上述监督资料不全，假若发行基金出入库出现相关案件或事故，极难明确责任人员或找到相关线索，难以发现和堵塞风险漏洞。
（五）应急管理机制欠健全。一是发行库或内外交接间缺少应急照明系统。经现场查验，两个支行发行库内外交接间缺少应急照明系统，另外××支行发行库内缺少应急照明系统，一旦停电，业务无法办理，影响金融机构存取款。二是应急机制欠完善。经询问，××支行没有针对火灾、水灾、地震、断电和盗抢等突发事项制订应急预案；更没有相关的应急预案培训和应急演练；制订的《货币金银管理信息系统运行应急预案》中均无相关附录，也无应急处置联系人联系方式，应急预案框架图、应急处置工作流程图等。三是应急演练不到位。经查阅和询问，某县支行无组织开展应急预案培训和应急演练的相关资料，也无应急演练和应急处置后对预案进行评估和修订的相关资料；此外，该县支行尽管开展了发行库断电的应急演练，但无演练的相关资料及人员组织安排、评估等资料，难以达到演练的效果。应急机制的不完善，一旦出现相关突发事件，基层央行将难以应对，有时还可能引发不必要的社会不安，影响央行声誉。
二、原因分析
对基层央行发行库管理存在的问题和风险隐患，笔者进行了认真分析，其主要原因是：
（一）客观原因：支行在岗人员相对偏少，且年龄结构老化，削弱了控制措施的有效性。至审计日两个支行现均只有两名管库员（其中一名管库员兼任银行账户管理员）、一名兼职发行会计、一名货币金银部门主要负责人（并兼任国库会计发行股股长），在岗人员的数量与岗位需求的矛盾较为突出，如遇上出差、学习培训以及人员休假等情况，就出现不合理代班、替补管库员交叉掌控钥匙等问题的发生；此外，支行人员年龄结构老化，知识结构陈旧，处理业务时凭经验，没有根据新的风险管理的要求去办理业务。
（二）主观原因：一是风险管理意识薄弱。表现为少数业务人员只注重对日常业务的完成，不太重视内部控制，风险意识偏弱，防范较松懈，特别是对部门内部各岗位之间相互监督制约机制认识欠深刻，存在以习惯代替制度、以信任代替原则的现象，导致金库门密码锁未打乱、管库员进出发行库时未锁闭栅栏门、管库员未按规定出入库房等问题的发生，说明一些重要环节的内部控制和监督仍不到位，存在较大的风险隐患。二是支行制度建设不到位。2011年按照武汉分行的统一部署，各中支在全辖组织对制度建设情况进行了全面清理，并对过期制度的废止、保留制度的完善和新建制度的制定提出了明确的要求。从检查调查的情况来看，部分县支行对制度建设仍不够重视，没有及时对制度进行全面清理和规范，致使部分过时制度未及时废止、部分制度未及时修订和个别制度与上级行不符等问题产生，随着业务的变更及新业务的出现，容易形成制度缺失和管理真空。三是制度执行存在偏差。部分人员由于对制度学习不够，对制度理解有误，导致在执行中出现偏差，如未严格执行“一笔一清”制度，非本行工作人员入库无行政介绍信并进行审批等。
三、对策和建议
（一） 加强风险教育，正确识别风险。一是各基层央行货币金银部门要针对经办人员风险意识薄弱的问题，加大教育培训力度，帮助全体人员树立起“内控先行”，从源头控制风险的理念，充分认识到风险的“三性”（风险的客观性、风险的变动性、风险的可控性）。二是要定期开展风险识别工作。要充分调动支行和股室人员的积极性，定期组织开展“查风险、找漏洞”活动，要对照规章制度和业务流程，认真进行梳理，对本岗位存在或可能存在的风险进行认真分析和识别，采取措施严格加以防范。
（二） 健全制度体系，严格制度执行。各项业务和内控制度应紧跟业务发展的需要，形成从总体的业务指南和内控指引到各项规章制度、到实施细则的完整的制度体系；同时，内控制度要随着业务发展变化而不断得到补充、修改和完善，使内控制度能够涵盖发行各项工作及风险点。各基层央行应组织力量对发行部门内控制度进行全面梳理，及时废止过时制度，对业务已发生变化的制度进行修订，确保制度全履盖，实现内控机制建设与业务的同步发展。此外各基层央行要严格执行发行管理的各项制度，确保发行工作严格按照业务流程进行操作，尽可能地堵塞各种管理漏洞。
（三）严格制度约束，强化责任意识。各基层央行货币金银部门要针对货币发行管理中存在的问题，要举一反三，对照查摆自身问题，制订相关措施，防止风险转发为损失。同时要严格按照有关奖惩制度或办法，加大对违规问题的责任追究和惩处力度，增强相关人员的责任意识，防止类似问题的屡查屡犯。
（四）增强风险意识，强化风险管理。货币发行管理是人民银行的一项重要的基础性工作，既有来自外部的风险，也有来自内部的隐患。一是要提高认识，对发行库管理中存在的问题，要站在风险管理的高度来认识，即使是各种规范性问题，也务必要用风险视角来看待，并积极采取措施加以防范。二是要强化风险控制。对于已经识别的风险隐患，按照风险控制目标和控制流程，有针对性地提出应对措施，切实加以防范。
（一）部分管理制度不完善。主要表现在：一是对自身制订的制度未及时进行修改。有的制度支行已无相关业务，有的制度其条款是上级库相关制度的条文，支行将其复制未改就作为了本单位的制度，如某支行制订的“反假货币岗位职责”、“头寸调拨工作程序与职责”有“提前一天将通知单送达机关事务管理科和保卫科安排车辆和押运人员”等内容。二是制度与实际做法不一致。××支行目前仍在实施的《库主任岗位责任制》有“掌管发行库备用门组合锁”之内容，而支行备用门组合锁密码的实际掌管人为刘××和吴××，并非库主任，制度与实际做法不对应。三是应急预案不完整。《中国人民银行突发事件应急预案管理办法》第二十三条规定“应急预案附录中应当根据需要列出应急处置联系人名单和联系方式、应急预案框架图、应急处置工作流程图”，但××支行制订的“发行库、发行基金调运和供应危机处置”等三个预案中均无相关附录，也无上述相关内容。四是个别制度与上级行制度不符。《湖南省人民银行系统人民币发行库管理规定》（以下简称《管理规定》）第二十二条规定“备用门组合锁密码应由掌管人设置，并分别书写、签封后，分别收存，专柜保管”，但××县支行制订的《发行库组合锁管理制度》却规定“备用门由库主任掌管，组合锁密码由库主任安排二人分别设置书写、封签后，再指定二人分别管理”；《管理规定》第四十六条规定“支库货币金银部门负责人应每日跟班作业”，但某县支行制订的《关于实行跟班制度的规定》的相关内容是“建立货币金银部门主要负责人跟班作业制。货币金银部门主要负责人每月至少到发行库现场跟班作业，……”，均与上级行规定不符。
（二）操作风险隐患较突出。经调阅两支行相关登记簿和监控录像，两支行在办理业务过程中不同程度地存在以下一些现象，不仅违反了相关的制度规定，也导致岗位相互制约机制名存实无，存在较大的风险隐患。一是进出发行库时没锁闭栅栏门。《管理办法》第五十五条规定“对发行库栅栏门，应在人员进出发行库后随时关闭”，但某县支行监控录像显示，2014年3月19日11时0分，管库员郭××和彭××进入发行库办理业务时，没锁闭栅栏门。二是金库门密码锁存在没打乱的现象。2014年3月31日14时54分，管库员郭××打移交给刘××（王××监交），进入金库对库时，管库员郭××一个人转动密码就把金库库门的两把组合锁打开了，说明另一名管库员彭××之前并没有打乱其掌控的组合锁密码（监控录像也显示，进入金库对库时，彭××没有转动金库密码的动作），不符合《中国人民银行人民币发行库管理办法》（以下简称《管理办法》）第一百零八条关于组合锁密码管理的规定。三是管库员未按规定出入库房。从某县支行2013年12月至2014年4月部份录像资料中发现管库员进入库房后彭××独自1人出栅栏门2次。如：2014年2月11日10点45分15秒郭××、彭××进入库房，彭××于10点45分34秒出栅栏门到过道打开电源开关，24秒后才进入库房一起办理业务，不符合《管理规定》第三十三条关于“管库员在库内期间，任何一名管库员不得暂时离开或先行离开发行库。遇有特殊情况，需要离开发行库的，应暂停办理业务，全体管库员共同离开发行库”的规定。四是发行基金出入库未能“一笔一清”。分别调阅某县支行25天、××支行8天办理出入库业务的录像，其中分别有18笔、3笔未执行一笔一清制度，如：2014年4月8日某县支行管库员办理一商业银行入库业务后，库款未入库而直接办理另一商业银行的取款业务。又如：2014年5月30日××支行办理本辖信用联社出入库业务时，在该信用联社缴纳的回笼券（或残损券）尚未入库的情况下，出库库款已由管库人员从金库内调出至外交接室该信用联社人员处。出入库业务同时办理，容易出现刚缴来的券款因图方便又给予取款的机构的情况，极易导致发行基金出现差错；也不符合《管理规定》第三十八条“办理出入库业务时，实行‘一笔一清’，办理一笔出入库业务，应在发行基金、保管品、现金入库结束后……方可办理下一笔业务”的规定。五是替补管库员交叉掌控库房钥匙密码。由于支行人员少，常遇替补A的替补管库员因特殊原因（休假、出差等）无法代班的情况，而此时A管库员又遇突发情况，替补B的替补管库员不得不代行替补A管库员的职责，导致该替补管库员知晓两把替补管库员钥匙的密码，所查两个支行均存在这种现象。六是办理商业银行出入库业务交接不规范。某县支行办理商业银行出入库业务时都是在人民银行内交接室内办理入库业务；并且其他商业银行业务人员也待在内交接室，内交接室人员混杂，容易出现差错，并且无法分清责任。
（三）管理制度执行不到位。其主要表现在：一是非本行人员入库未见其所在单位行政介绍信，且未经库主任审批。经查，××支行2014年5月30日，两个非本行人员（《非管库人员入库登记簿》中显示为阳××、王××，所在单位为××锁厂）入库维修库主门，在《非管库人员入库登记簿》当页未见入库介绍信，《非管库人员入库审批表》中也未见相关审批手续，不符合《管理办法》规定的“非本行人员因从事安装、检修等原因需要进入发行库的，应出具所在单位行政介绍信”，“入库人员的审批遵循报经库主任审批”的要求。二是专职发行人员配备不足。两个支行现均有两名管库员（其中一名管库员兼任银行账户管理员），一名兼职发行会计、一名货币金银部门主要负责人（并兼任国库会计发行股股长），不符合《管理规定》第八条关于发行库人员配备的规定。三是存在不足箱（袋）的发行基金，未以明款方式摆放于该券别垛位前的现象。某县支行录像显示：2014年1月27日10点10分，管库人员在办理出库时，没有开启成箱动作，直接在成箱中取款，并且取款后箱内的库款未以明款方式摆放于该券别跺位前，而是留存在箱内，不符合《管理规定》关于“不足箱（袋）的发行基金，必须以明款方式摆放于该券别垛位前”的规定。四是存在原封券在库房内开箱的现象。调阅某县支行录像：2014年1月10日10点23分，管库员在库房内开启原封券箱。不符合《管理规定》第四十八条关于原封券开箱管理的相关规定。五是轮岗和强制休假制度未严格执行。××支行管库员陈××、王××分别从2007年、2009年任命以来在管库员岗位工作已分别有7年和5年，一直未轮换；且未见对其强制休假的离岗审计资料，不符合《管理规定》第二十二条关于“……管库员应实行岗位轮换、强制休假和脱产学习等制度”的规定。六是指纹联动门备用钥匙启用无审批人审批。××支行2013年7月30日至2014年2月28日期间共133次，因老库房门禁系统出现故障或停电的原因，支行启用指纹联动门备用钥匙，但在《指纹联动门备用钥匙启用登记表》中无批准人签字审批。 （四）监督管理资料不完整。一是××支库2013年9月至2014年5月的查库录像资料均未进行光盘刻录，建档备查。不符合《管理规定》关于“查库的录像资料都要及时刻录光盘，建档备查，保存期为5年”的规定。二是监控录像资料保管不完整。某县支行2013年12月26日前的监控录像资料因硬盘已坏数据已丢失；2013年11月以前的查库录像未进行光盘刻录保存，××支行监控录像系统中不能调阅2013年1月4日至2014年5月14日前的出入库视频录像资料。上述监督资料不全，假若发行基金出入库出现相关案件或事故，极难明确责任人员或找到相关线索，难以发现和堵塞风险漏洞。
（五）应急管理机制欠健全。一是发行库或内外交接间缺少应急照明系统。经现场查验，两个支行发行库内外交接间缺少应急照明系统，另外××支行发行库内缺少应急照明系统，一旦停电，业务无法办理，影响金融机构存取款。二是应急机制欠完善。经询问，××支行没有针对火灾、水灾、地震、断电和盗抢等突发事项制订应急预案；更没有相关的应急预案培训和应急演练；制订的《货币金银管理信息系统运行应急预案》中均无相关附录，也无应急处置联系人联系方式，应急预案框架图、应急处置工作流程图等。三是应急演练不到位。经查阅和询问，某县支行无组织开展应急预案培训和应急演练的相关资料，也无应急演练和应急处置后对预案进行评估和修订的相关资料；此外，该县支行尽管开展了发行库断电的应急演练，但无演练的相关资料及人员组织安排、评估等资料，难以达到演练的效果。应急机制的不完善，一旦出现相关突发事件，基层央行将难以应对，有时还可能引发不必要的社会不安，影响央行声誉。
二、原因分析
对基层央行发行库管理存在的问题和风险隐患，笔者进行了认真分析，其主要原因是：
（一）客观原因：支行在岗人员相对偏少，且年龄结构老化，削弱了控制措施的有效性。至审计日两个支行现均只有两名管库员（其中一名管库员兼任银行账户管理员）、一名兼职发行会计、一名货币金银部门主要负责人（并兼任国库会计发行股股长），在岗人员的数量与岗位需求的矛盾较为突出，如遇上出差、学习培训以及人员休假等情况，就出现不合理代班、替补管库员交叉掌控钥匙等问题的发生；此外，支行人员年龄结构老化，知识结构陈旧，处理业务时凭经验，没有根据新的风险管理的要求去办理业务。
（二）主观原因：一是风险管理意识薄弱。表现为少数业务人员只注重对日常业务的完成，不太重视内部控制，风险意识偏弱，防范较松懈，特别是对部门内部各岗位之间相互监督制约机制认识欠深刻，存在以习惯代替制度、以信任代替原则的现象，导致金库门密码锁未打乱、管库员进出发行库时未锁闭栅栏门、管库员未按规定出入库房等问题的发生，说明一些重要环节的内部控制和监督仍不到位，存在较大的风险隐患。二是支行制度建设不到位。2011年按照武汉分行的统一部署，各中支在全辖组织对制度建设情况进行了全面清理，并对过期制度的废止、保留制度的完善和新建制度的制定提出了明确的要求。从检查调查的情况来看，部分县支行对制度建设仍不够重视，没有及时对制度进行全面清理和规范，致使部分过时制度未及时废止、部分制度未及时修订和个别制度与上级行不符等问题产生，随着业务的变更及新业务的出现，容易形成制度缺失和管理真空。三是制度执行存在偏差。部分人员由于对制度学习不够，对制度理解有误，导致在执行中出现偏差，如未严格执行“一笔一清”制度，非本行工作人员入库无行政介绍信并进行审批等。
三、对策和建议
（一） 加强风险教育，正确识别风险。一是各基层央行货币金银部门要针对经办人员风险意识薄弱的问题，加大教育培训力度，帮助全体人员树立起“内控先行”，从源头控制风险的理念，充分认识到风险的“三性”（风险的客观性、风险的变动性、风险的可控性）。二是要定期开展风险识别工作。要充分调动支行和股室人员的积极性，定期组织开展“查风险、找漏洞”活动，要对照规章制度和业务流程，认真进行梳理，对本岗位存在或可能存在的风险进行认真分析和识别，采取措施严格加以防范。
（二） 健全制度体系，严格制度执行。各项业务和内控制度应紧跟业务发展的需要，形成从总体的业务指南和内控指引到各项规章制度、到实施细则的完整的制度体系；同时，内控制度要随着业务发展变化而不断得到补充、修改和完善，使内控制度能够涵盖发行各项工作及风险点。各基层央行应组织力量对发行部门内控制度进行全面梳理，及时废止过时制度，对业务已发生变化的制度进行修订，确保制度全履盖，实现内控机制建设与业务的同步发展。此外各基层央行要严格执行发行管理的各项制度，确保发行工作严格按照业务流程进行操作，尽可能地堵塞各种管理漏洞。
（三）严格制度约束，强化责任意识。各基层央行货币金银部门要针对货币发行管理中存在的问题，要举一反三，对照查摆自身问题，制订相关措施，防止风险转发为损失。同时要严格按照有关奖惩制度或办法，加大对违规问题的责任追究和惩处力度，增强相关人员的责任意识，防止类似问题的屡查屡犯。
（四）增强风险意识，强化风险管理。货币发行管理是人民银行的一项重要的基础性工作，既有来自外部的风险，也有来自内部的隐患。一是要提高认识，对发行库管理中存在的问题，要站在风险管理的高度来认识，即使是各种规范性问题，也务必要用风险视角来看待，并积极采取措施加以防范。二是要强化风险控制。对于已经识别的风险隐患，按照风险控制目标和控制流程，有针对性地提出应对措施，切实加以防范。