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如何加强对驻外中资企业和国有资产的监管?从建立境外国有资本的经营预算制度、以价值为基础的激励机制、协调的内部与外部监督系统、防范和化解重大风险的制度等四个方面着手,也许是一个可行的思路。
随着对外投资的飞速发展，如何加强对境外中资企业和国有资产监管的问题日益突出。有效地解决这个问题，已经成为国有资产监管面临的新考验。
“中航油”之痛
2004年底，因跨国并购而一直备受关注的中航油公司，由于在公司治理结构上存在着严重的缺陷，导致该公司在投机性石油衍生产品交易中蒙受了累计达5.5亿美元的重大损失。巨额损失使得这个被誉为“走出去”典型代表的国有企业瞬间走到濒临破产的边缘。“中航油”事件的严重性完全可以和安然、世通、巴林银行、日本八佰伴集团等事件相提并论，它不但给企业自身造成严重损失，亦对中国经济造成负面影响。
就“中航油”事件引起的境外国有资产流失问题，国务院国有资产监督管理委员会主任李荣融于2005年1月25日在中央企业纪检监察工作会议上表示：随着我国进一步扩大开放和积极实施“走出去”战略，中央企业境外机构和驻外企业会越来越多，“中航油”事件的发生充分说明了加强中央企业的境外企业监管的重要性。
为了在促进境外机构和管理人员积极有效地开展经营活动的同时，又能对境外机构和管理人员进行有效的调控和监管，确保境外国有资产不流失，建立健全一套有效的管理制度就成为当务之急。
监管体制三要素
境外国有资产监管体制,主要应包括境外国有资产所有权的代理模式，境外国有资产经营主体（国有具体股东），境外国有资产经营主体的角色定位及其相互关系等方面。笔者认为，要构建有效的境外国有资产监管新体制，应该遵循“统一政策、分级管理”、“政企分开”、“分工监管”的原则，处理好上述三者之间的关系。
首先，实行“统一政策、分级管理”，理顺境外国有资产所有权的代理模式。所谓“统一政策”，是指境外国有资产的所有权属于国内全体人民，只能由国务院作为境外国有资产的所有者统一行使所有权。
所谓“分级管理”，是指境外国有资产的管理权，可在各级政府之间进行分工。当然,这只是管理权的分工。根据“谁投资、谁管理、谁收益”的原则，由投资境外企业的政府（国有企业）同级的国有资产管理部门进行管理。
实行“统一政策、分级管理”的原则，关键在于贯彻分权制衡原则，严格划分所有权人、具体股东和经营企业的事权，建立科学的监督运营机制，实行多种形式的经济责任制，以保证境外国有资产经营监管的各角色“各安其位、各司其职、各负其责、各尽其能”。
其次，推行“政企分开”，明确境外国有资产的经营主体。国有资产管理部门作为国有资产监管的主体，行使国家赋予的监督管理权、投资权、收益权和处分权。这些权能应该以企业产权管理为中心逐步展开，只有在理顺与政府其他部门的分工协作的情况下，才能逐步到位。
确定所有者的权能，同时也必须确定经营者的权能，使企业成为“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的法人和市场竞争的主体。这就是说，把国有资产交给境外企业经营，企业拥有的只是占有权、使用权、依法处分权和收益分享权，并由境外企业法人代表对国家承担国有资产保值增值的责任。
最后，落实“分工监管”，采取直接监管和间接监管相结合的方式。目前，国内企业国有资产监管体制形成了三个层次：
第一层次，按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有权管理职能分开的原则，强化各级政府对国有资产的监管职能，明确国有资产管理部门的职权；
第二层次，按照国有资产所有权管理和国有资产产权经营分开的原则，组建各种类型的国有资产经营公司，包括各类投资公司、控股公司、大型企业集团；
第三层次，按照国家所有权与企业法人财产权分离的原则，由企业法人自主经营国有资产，由有关部门或总公司向企业选派产权代表或领导人和监事会成员。
但是上述管理体制不完全适用于境外企业。境外企业所处的国际市场环境和采取的特殊经营方式，要求采取不同于国内企业的国有资产监管体制。
基于此，按照境外中资企业投资的不同来源，应对境外国有资产采取直接监管和間接监管两种方式。即，凡是由中央行政主管部门和地方各级政府直接到境外投资的综合性公司，因没有挂靠的实体公司，其国有资产可由各级政府的国有资产管理部门进行直接监督管理。凡是由国内企业到境外投资的专业性公司或其他公司，其国有资产可授权国内出资公司进行间接监管。
监管体制建构思路
境外国有资产最基本的特征，就是其缺乏自然人主体。对于任何境外国有主体的个别成员（自然人或法人）而言，涉及境外企业所有和经营的各等角色包括出资者、董事、监事、经理等，都是由法律或制度设置出来的，而不是天然地或者基于直接经济利益关系确定的。鉴于此，对于境外企业国有资产的流失，笔者提出以下监管思路：
一是要建立境外国有资本的经营预算制度，全面监管境外国有企业。经营性国有资产质量的好坏直接关系到境外国有企业经营业绩的好坏，因此，其应成为国资委进行监管的重点。科学合理的境外国有资产经营预算，是国家考核与监督国有资本优化配置和发挥国家财务宏观调控功能的重要工具。
笔者认为，境外国有资本经营预算在性质上属于国家财务性收支预算，应与财务报告所反映的内容相联系，因此可从境外国有资本的存量和增量两个方面来设计。
从存量的角度可编制境外国有资本占用预算，反映计划期末国有资本在境外各地区和各产业间的分布状况。从增量的角度可编制境外国有资本收支预算，反映计划期内境外国有资本的收入和支出状况。
境外国有资本占用预算目前可先按年度编制，通过计划期初和期末的对比分析，反映境外国有资本在对外总投资中的比重变化，以此考察资本占用的合理性。
另外，通过境外国有资本收支预算的分析，可以使大众了解境外国有资本经营的经济效益，监督财务收支，防止国有资本流失，从而避免“中航油”这类事件的再度发生。
二是要建立以价值为基础的激励机制，有效监管境外国有企业。与境内国有企业相比，境外国有企业处于更激烈的市场竞争之中。境外国有企业的领导应该意识到，为监管而监管只能是被动的、静态的监管。在加大激励的基础上加强监管，才是主动的、动态的监管。
基于此，笔者提出一种称之为“大监督”工作格局的理念并将其运用于境外国有企业的监管：首先，建立国际市场认可的经营者选拔、培养和使用制度。坚持以国际市场认可为标准来选拔、培养和使用境外企业经营人员，健全境外经营人员选调、跟踪考核等制度，造就一支熟悉国际市场、熟悉外国政治法律制度、具有管理跨国企业能力的高素质管理队伍。
其次，改革分配机制。为了做到有效激励，境外国有企业可以参照外交人员工资标准，实行年薪制，建立一套既认可经营者个人价值，又能充分调动其积极性，还能将经营者所得与企业效益和长远发展紧密挂钩的分配制度。这种激励机制体现了以人为本的思想，能够为境外国有企业的做大做强奠定良好基础。
三是要建立协调的内部与外部监督系统，统一监管境外国有企业。首先，要依法明确境外国有企业的产权关系，通过所在国家或地区的法律法规最大限度地监管境外企业。在开拓国际市场时，要认真研究所在国家的法律法规；构建管理层时，要配备懂法律的成员；组建公司时，要聘请当地资深律师当法律顾问。
其次，发挥出资人、企业规章制度、计算机网络技术、财务制度和外籍员工地监管作用。境内总公司作为境外国有企业的出资人，可派出专职监管的境外人员进行不定期的审查；董事会议事制度、资金动用双签制度、对外投资管理制度、经营目标考核制度等规章制度的设立，也能有效地监管境外国有企业；计算机网络技术使得对企业的财务状况进行实时监控变成可能；此外，还可以适当引入外籍员工参与高层决策和经营管理，从另一个角度监督企业运作。
四是要建立防范和化解重大风险的制度，重点监管境外国有企业。“中航油”事件的发生，并不是衍生品市场本身的过错，而是管理层错误利用衍生品市场投机的恶果。
虽然国资委早就已经出台《国有企业境外期货套期保值业务管理办法》，对境外国有企业进入期货市场操作有相关明确的规定，但是近几年来依然时有违规事件的发生。这一方面表明了监管力度还远远不够，另一方面也反映了境外国有企业防范重大风险的制度存在着缺陷。
因此，应加强对风险投资的研究，建立具有时效性的相关制度。尤其是对涉及期货、外汇炒卖、金融衍生品交易等高风险的业务、重大投资决策以及收购兼并等资本运营活动，企业应建立一套有效的内控制度。内控制度与外部监管制度相结合，这样才能有效地降低境外国有资产流失的可能性，达到监管境外国有资产的目的。
（作者单位：中山大学岭南学院）
随着对外投资的飞速发展，如何加强对境外中资企业和国有资产监管的问题日益突出。有效地解决这个问题，已经成为国有资产监管面临的新考验。
“中航油”之痛
2004年底，因跨国并购而一直备受关注的中航油公司，由于在公司治理结构上存在着严重的缺陷，导致该公司在投机性石油衍生产品交易中蒙受了累计达5.5亿美元的重大损失。巨额损失使得这个被誉为“走出去”典型代表的国有企业瞬间走到濒临破产的边缘。“中航油”事件的严重性完全可以和安然、世通、巴林银行、日本八佰伴集团等事件相提并论，它不但给企业自身造成严重损失，亦对中国经济造成负面影响。
就“中航油”事件引起的境外国有资产流失问题，国务院国有资产监督管理委员会主任李荣融于2005年1月25日在中央企业纪检监察工作会议上表示：随着我国进一步扩大开放和积极实施“走出去”战略，中央企业境外机构和驻外企业会越来越多，“中航油”事件的发生充分说明了加强中央企业的境外企业监管的重要性。
为了在促进境外机构和管理人员积极有效地开展经营活动的同时，又能对境外机构和管理人员进行有效的调控和监管，确保境外国有资产不流失，建立健全一套有效的管理制度就成为当务之急。
监管体制三要素
境外国有资产监管体制,主要应包括境外国有资产所有权的代理模式，境外国有资产经营主体（国有具体股东），境外国有资产经营主体的角色定位及其相互关系等方面。笔者认为，要构建有效的境外国有资产监管新体制，应该遵循“统一政策、分级管理”、“政企分开”、“分工监管”的原则，处理好上述三者之间的关系。
首先，实行“统一政策、分级管理”，理顺境外国有资产所有权的代理模式。所谓“统一政策”，是指境外国有资产的所有权属于国内全体人民，只能由国务院作为境外国有资产的所有者统一行使所有权。
所谓“分级管理”，是指境外国有资产的管理权，可在各级政府之间进行分工。当然,这只是管理权的分工。根据“谁投资、谁管理、谁收益”的原则，由投资境外企业的政府（国有企业）同级的国有资产管理部门进行管理。
实行“统一政策、分级管理”的原则，关键在于贯彻分权制衡原则，严格划分所有权人、具体股东和经营企业的事权，建立科学的监督运营机制，实行多种形式的经济责任制，以保证境外国有资产经营监管的各角色“各安其位、各司其职、各负其责、各尽其能”。
其次，推行“政企分开”，明确境外国有资产的经营主体。国有资产管理部门作为国有资产监管的主体，行使国家赋予的监督管理权、投资权、收益权和处分权。这些权能应该以企业产权管理为中心逐步展开，只有在理顺与政府其他部门的分工协作的情况下，才能逐步到位。
确定所有者的权能，同时也必须确定经营者的权能，使企业成为“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的法人和市场竞争的主体。这就是说，把国有资产交给境外企业经营，企业拥有的只是占有权、使用权、依法处分权和收益分享权，并由境外企业法人代表对国家承担国有资产保值增值的责任。
最后，落实“分工监管”，采取直接监管和间接监管相结合的方式。目前，国内企业国有资产监管体制形成了三个层次：
第一层次，按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有权管理职能分开的原则，强化各级政府对国有资产的监管职能，明确国有资产管理部门的职权；
第二层次，按照国有资产所有权管理和国有资产产权经营分开的原则，组建各种类型的国有资产经营公司，包括各类投资公司、控股公司、大型企业集团；
第三层次，按照国家所有权与企业法人财产权分离的原则，由企业法人自主经营国有资产，由有关部门或总公司向企业选派产权代表或领导人和监事会成员。
但是上述管理体制不完全适用于境外企业。境外企业所处的国际市场环境和采取的特殊经营方式，要求采取不同于国内企业的国有资产监管体制。
基于此，按照境外中资企业投资的不同来源，应对境外国有资产采取直接监管和間接监管两种方式。即，凡是由中央行政主管部门和地方各级政府直接到境外投资的综合性公司，因没有挂靠的实体公司，其国有资产可由各级政府的国有资产管理部门进行直接监督管理。凡是由国内企业到境外投资的专业性公司或其他公司，其国有资产可授权国内出资公司进行间接监管。
监管体制建构思路
境外国有资产最基本的特征，就是其缺乏自然人主体。对于任何境外国有主体的个别成员（自然人或法人）而言，涉及境外企业所有和经营的各等角色包括出资者、董事、监事、经理等，都是由法律或制度设置出来的，而不是天然地或者基于直接经济利益关系确定的。鉴于此，对于境外企业国有资产的流失，笔者提出以下监管思路：
一是要建立境外国有资本的经营预算制度，全面监管境外国有企业。经营性国有资产质量的好坏直接关系到境外国有企业经营业绩的好坏，因此，其应成为国资委进行监管的重点。科学合理的境外国有资产经营预算，是国家考核与监督国有资本优化配置和发挥国家财务宏观调控功能的重要工具。
笔者认为，境外国有资本经营预算在性质上属于国家财务性收支预算，应与财务报告所反映的内容相联系，因此可从境外国有资本的存量和增量两个方面来设计。
从存量的角度可编制境外国有资本占用预算，反映计划期末国有资本在境外各地区和各产业间的分布状况。从增量的角度可编制境外国有资本收支预算，反映计划期内境外国有资本的收入和支出状况。
境外国有资本占用预算目前可先按年度编制，通过计划期初和期末的对比分析，反映境外国有资本在对外总投资中的比重变化，以此考察资本占用的合理性。
另外，通过境外国有资本收支预算的分析，可以使大众了解境外国有资本经营的经济效益，监督财务收支，防止国有资本流失，从而避免“中航油”这类事件的再度发生。
二是要建立以价值为基础的激励机制，有效监管境外国有企业。与境内国有企业相比，境外国有企业处于更激烈的市场竞争之中。境外国有企业的领导应该意识到，为监管而监管只能是被动的、静态的监管。在加大激励的基础上加强监管，才是主动的、动态的监管。
基于此，笔者提出一种称之为“大监督”工作格局的理念并将其运用于境外国有企业的监管：首先，建立国际市场认可的经营者选拔、培养和使用制度。坚持以国际市场认可为标准来选拔、培养和使用境外企业经营人员，健全境外经营人员选调、跟踪考核等制度，造就一支熟悉国际市场、熟悉外国政治法律制度、具有管理跨国企业能力的高素质管理队伍。
其次，改革分配机制。为了做到有效激励，境外国有企业可以参照外交人员工资标准，实行年薪制，建立一套既认可经营者个人价值，又能充分调动其积极性，还能将经营者所得与企业效益和长远发展紧密挂钩的分配制度。这种激励机制体现了以人为本的思想，能够为境外国有企业的做大做强奠定良好基础。
三是要建立协调的内部与外部监督系统，统一监管境外国有企业。首先，要依法明确境外国有企业的产权关系，通过所在国家或地区的法律法规最大限度地监管境外企业。在开拓国际市场时，要认真研究所在国家的法律法规；构建管理层时，要配备懂法律的成员；组建公司时，要聘请当地资深律师当法律顾问。
其次，发挥出资人、企业规章制度、计算机网络技术、财务制度和外籍员工地监管作用。境内总公司作为境外国有企业的出资人，可派出专职监管的境外人员进行不定期的审查；董事会议事制度、资金动用双签制度、对外投资管理制度、经营目标考核制度等规章制度的设立，也能有效地监管境外国有企业；计算机网络技术使得对企业的财务状况进行实时监控变成可能；此外，还可以适当引入外籍员工参与高层决策和经营管理，从另一个角度监督企业运作。
四是要建立防范和化解重大风险的制度，重点监管境外国有企业。“中航油”事件的发生，并不是衍生品市场本身的过错，而是管理层错误利用衍生品市场投机的恶果。
虽然国资委早就已经出台《国有企业境外期货套期保值业务管理办法》，对境外国有企业进入期货市场操作有相关明确的规定，但是近几年来依然时有违规事件的发生。这一方面表明了监管力度还远远不够，另一方面也反映了境外国有企业防范重大风险的制度存在着缺陷。
因此，应加强对风险投资的研究，建立具有时效性的相关制度。尤其是对涉及期货、外汇炒卖、金融衍生品交易等高风险的业务、重大投资决策以及收购兼并等资本运营活动，企业应建立一套有效的内控制度。内控制度与外部监管制度相结合，这样才能有效地降低境外国有资产流失的可能性，达到监管境外国有资产的目的。
（作者单位：中山大学岭南学院）