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去年底召开的中央经济工作会提出，认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑，这一重大判断充分彰显了中央领导集体对我国所处发展阶段的清醒认识、对现实机遇的从容把握和对未来发展的强大信心。实施新型城镇化战略是解决“三农”问题的重要途径，是优化经济发展空间格局的重要内容，也是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。在经济发展新常态下，推进新型城镇化战略必须始终尊重客观规律，选择更为适宜的发展路径，为保持国民经济持续健康发展和引领新常态做出积极贡献。
一、新型城镇化对引领新常态的作用机制
在中央经济工作会议上，习近平总书记对新常态的重要内涵做了全面阐述，提出了新常态的九大特征。大力实施新型城镇化战略，能够积极培育国民经济的新增长点，有力化解新常态下各种“成长的烦恼”，进而对引领经济发展新常态和支撑现代化建设发挥重要的引擎作用。
一是新型城镇化孕育了新的个性化、多样化消费，这将对转变我国经济增长机制带来新影响。消费的升级转型对经济发展具有助推器作用，近年来，随着我国居民财富不断积累和整体文化素质的日益提升，传统的模仿型排浪式消费阶段基本结束，教育文化、旅游休闲、交通通讯、健康养老、娱乐体育、住宅家政、电子商务等个性化、多样化的消费渐成主流。与农村居民消费水平和消费结构仍处于较低水平相比，我国城市居民的消费理念更为理性，对新型服务类消费的需求也更为强烈。因此，实施新型城镇化战略也就意味着整个社会消费潜力的提升和释放，这将对推动国民经济经济持续健康发展发挥积极作用，并有力推动我国产业结构的优化提升。
二是城市基础设施的不断完善，有利于持续发挥投资对拉动经济增长的关键作用。经济发展新常态下，相对于消费和进出口需求，投资对保持经济增长的拉动作用更为重要。城市基础设施是城市正常运行和健康发展的物质基础，对于改善人居环境、增强城市综合承载能力、提高城市运行效率具有重要作用。当前，我国城市基础设施仍存在总量不足、标准不高、运行管理粗放等方面问题。在经济发展新常态下，稳步推进新型城镇化战略，进一步加强城镇基础设施建设和互联互通水平，能够提升城市综合服务能力，同时也有利于深化投融资体制改革，引入更多社会资本进入城市建设重点项目，这将对拉动投资、消费增长和扩大就业发挥积极作用。
三是城市产业结构的转型升级和产业组织形式的变化，将为我国经济发展注入持久动力。城市是产业的聚集地，是新兴产业和新兴业态的孕育地，也是扩大就业的容纳器。新型城镇化要求必须与新型工业化、信息化、农业现代化和绿色化的统筹联动，强调产城融合和创新驱动。推进实施新型城镇化战略，能够为先进制造业、现代服务业等新兴产业的集聚发展提供新契机，为民营经济和小微企业加快发展提供新平台，对探索形成生产小型化、智能化、专业化组织形式提供新活力，这有利于提升城市综合竞争能力，对优化提升产业结构和转变经济发展方式提供强大动力，进而对引领经济发展新常态发挥基础支撑。
二、新常态下城镇化的新特征
与以往推进路径和方式有所不同，经济发展新常态下，城镇化大体上表现出三个方面的新特点。
一是推进城镇化的首要目标由“以城为本”转变为“以人为本”。长期以来，不少地方将“建城”、“造城”作为推进城镇化的主要目标和手段，这既提高了农民进城的成本，也导致了房地产过多过剩和城镇建设粗放。2013年中央城镇化工作会议明确提出：“要以人为本，推进以人为核心的城镇化”。2000—2014年，我国户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率的差距由10.5个百分点扩大到约17.5个百分点，这种半城镇化状态严重影响了城镇化的效果和水平，也损害了进城农村人口的生活质量和情感。中央提出，在经济发展新常态下要更加注重满足人民群众的需要，更加注重引导社会预期，这就要改变以城市建设为要务的传统城镇化推进路径，不做表面文章，更加突出以人为本的理念。李克强总理在今年的《政府工作报告》中也明确提出：“要坚持以人为核心，以解决三个1亿人问题为着力点，发挥好城镇化对现代化的支撑作用”，这进一步明确了新时期城镇化战略实施的重点。
二是城镇化率增长速度由高速转变为中高速。经济增长由高速向中高速转换是新常态的基本特征，这必然也反映到城镇化增长速度上。改革开放以来，我国城镇化加快发展，城市化率快速提高。据统计，1978—2014年，我国城镇化率由17.92%提高到54.77%，基本上每年提升1个百分点。随着国民经济增长速度放缓、就业层次提升、农民数量减少等因素变化，农民“市民化”也必然趋缓。当前，发达国家城市化率普遍超过70%，有些甚至达到80%以上。与同等经济发展水平国家相比，我国的城镇化发展还有很大空间，在未来一个时期保持合理发展速度是必要的，毕竟“换挡”不是“失速”。根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，到2020年城市常住人口城镇化率每年约提高0.8个百分点。因此，在经济发展新常态下，各地区不必再将高城镇化速度作为重要考核指标，而将把提升城镇化质量作为基本要求。对此，中央经济工作会议明确提出，推进城镇化要有历史耐心，不要急于求成。应该说，这符合经济发展进入新常态的要求，也符合城镇化推进的客观规律。
三是发展方式由低效粗放转变为高效集约。近年来，在城镇化率快速发展的过程中，城市建成区面积扩张过快、新城新区过滥、资源消耗过大、产业支撑不强、环境污染过重等问题也越来越突出，房地产泡沫问题日益严重。作为土地、水、能源、矿产等资源人均占有水平明显偏低的国家，我国既有的粗放式城镇化方式已难以为继。按照经济发展进入新常态的战略部署，新型城镇化应彻底摒弃传统的粗放发展方式，要以不超越资源环境承载能力为底线，突出强调土地、水等资源的节约集约利用。与此同时，要高度重视城镇化质量，切实提高城市产业结构层次、国土开发强度、环境质量和建筑水平，尽快改变城市建设“重外延，轻内涵”的既有做法，采取综合措施有效解决“城市病”问题，促进形成“五化”同步、布局优化、生态文明、绿色低碳、文化绚丽、和谐宜居的新型城镇化发展格局，切实体现城市集约高效发展的基本要求。 三、新常态下城镇化战略实施策略
为实现对经济新常态的引领带动作用，新型城镇化要按照“四个全面”的战略布局总体要求，力争在五个方面取得突破。
一是切实提高城镇化规划管理水平。在实施城镇化战略的过程中，要充分发挥规划的控制引领作用，切实提高规划制定的科学性、规划调整的严肃性、规划实施的稳定性、规划监督的规范性。在宏观层面上，要结合区域发展总体战略和“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略的实施，科学优化全国城镇体系布局，促进国土空间开发格局的优化，推动城乡区域协调发展。从中观层面上，制定并实施城镇群规划，密切城市群内部和城市群之间的交流合作，培育壮大引领促进区域协调发展的新增长极。从微观层面上，要进一步突出城市规划、土地规划的法律地位，推进探索“多规合一”。不断完善保障规划制定实施的体制机制，从根本上消除规划的不科学、不稳定和不严肃，让城市建设能够始终按照稳定的规划主线推进，打破城市大拆大建的怪圈，让宝贵的社会财富能够真正积累下来。
二是务实加强城市基础设施建设。根据经济社会发展的实际需要，着力抓好既利当前、又益长远的重点基础设施项目建设，提高城市的综合承载能力。坚持民生优先，加强老旧基础设施改造，重点保障公共服务设施供给，加大城镇棚户区和城乡危房改造力度，满足居民基本生活需求。改变城市建设“重硬件，轻软件”、“重地上，轻地下”、“重面子，轻里子”的做法，切实提高城市管网、排水防涝、消防、交通、污水和垃圾处理等基础设施的建设质量、运营标准和管理水平，增强防灾减灾能力，保障城市运行安全。全面落实生态文明理念，提高城市建设的技术标准和工艺水平，优化节能建筑、绿色建筑发展环境，提升城市生态环境质量。提升城市管理标准化、信息化、精细化水平，提升数字城管系统，积极发展智慧城市，推动城市管理向服务群众生活转变。
三是优化提升城市产业结构。城市是现代产业发展的重要载体，城市发展需要产业的强力支撑。在经济新常态下，要从“五化同步”的高度，重点解决好产业空心化和产业层次不高的问题。在当前产能过剩比较突出，工业生产价格持续下降以及企业生产经营困难等问题比较严峻的新常态下，发展新兴产业是产业结构调整的重要途径，但并非是唯一途径。各地区还是应该立足资源环境承载能力、市场需求和自身优势，合理规划、量力而行，重点依靠体制机制和科技创新，积极发展具有地域特色的城市产业体系。顺应科技进步和产业变革的新趋势，加快将传统的投资驱动转化为创新驱动，培育壮大战略性新兴产业，大力发展现代服务业，积极探索智能化、专业化的产业组织新模式，不断提升城市的综合竞争力，促使城市真正成为拉动国民经济平稳健康发展的强力引擎。
四是高度重视城市生态环境和特色文化建设。3月24日中央政治局会议审议通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》，提出要把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设的各方面和全过程。按照中央的决策部署，推进新型城镇化，要尊重广大群众对良好生态环境的期待，积极构建绿色生产方式、生活方式和消费模式，高度重视城市生态环境的保护和建设。探索建立生态文明考核评价机制，实行最严格的环境监管制度。将生态文明理念融入城市建设当中，鼓励各个城市利用独特的自然、人文环境，创建山水相依、人城和谐的生态型城市，真正让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。高度重视城市文脉保护和挖掘，积极推进城市特色文化建设，促进传统文化与现代文明的有机融合。注重在新城新区建设中融入文化元素，将特色文化体现到城市建设发展的各个环节和细微之处，促进形成有城市记忆、独特的、富有魅力的城市品牌和地理标识，通过彰显文化特色逐步消除“千城一面”的痼疾。
五是综合运用改革手段解决城镇化战略实施中的难题。加强制度顶层设计，统筹推进人口管理、土地管理、财税金融等重点领域和关键环节体制机制改革。抓紧实施户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策。对已经在城镇就业和居住但尚未落户的外来人口，以居住证为载体提供相应基本公共服务。在加快户籍制度改革的同时，切实加大城镇基本公共服务常住人口的覆盖范围，尽早把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，让更多的农民不仅能够获得城市户籍，还能够在城市落得下、生活好、有尊严。建立财政转移支付与市民化挂钩机制，合理分担农民工市民化成本。充分发挥市场配置资源的基础性作用，建立规范多元可持续的城市建设投融资机制，形成稳定的建设资金渠道，加强资金和政策支持，扩大新型城镇化综合试点。进一步完善城市公用事业服务价格形成、调整和补偿机制，不断提升城市服务水平。坚持节约集约用地，严格控制新增城镇建设用地规模，严格执行城市用地分类与规划用地标准，稳妥建立城乡统一的建设用地市场，完善和拓展城乡建设用地增减挂钩试点。
（作者单位：国家发展改革委东北等老工业基地振兴司，国家行政学院第22期厅局级公务员进修班）
一、新型城镇化对引领新常态的作用机制
在中央经济工作会议上，习近平总书记对新常态的重要内涵做了全面阐述，提出了新常态的九大特征。大力实施新型城镇化战略，能够积极培育国民经济的新增长点，有力化解新常态下各种“成长的烦恼”，进而对引领经济发展新常态和支撑现代化建设发挥重要的引擎作用。
一是新型城镇化孕育了新的个性化、多样化消费，这将对转变我国经济增长机制带来新影响。消费的升级转型对经济发展具有助推器作用，近年来，随着我国居民财富不断积累和整体文化素质的日益提升，传统的模仿型排浪式消费阶段基本结束，教育文化、旅游休闲、交通通讯、健康养老、娱乐体育、住宅家政、电子商务等个性化、多样化的消费渐成主流。与农村居民消费水平和消费结构仍处于较低水平相比，我国城市居民的消费理念更为理性，对新型服务类消费的需求也更为强烈。因此，实施新型城镇化战略也就意味着整个社会消费潜力的提升和释放，这将对推动国民经济经济持续健康发展发挥积极作用，并有力推动我国产业结构的优化提升。
二是城市基础设施的不断完善，有利于持续发挥投资对拉动经济增长的关键作用。经济发展新常态下，相对于消费和进出口需求，投资对保持经济增长的拉动作用更为重要。城市基础设施是城市正常运行和健康发展的物质基础，对于改善人居环境、增强城市综合承载能力、提高城市运行效率具有重要作用。当前，我国城市基础设施仍存在总量不足、标准不高、运行管理粗放等方面问题。在经济发展新常态下，稳步推进新型城镇化战略，进一步加强城镇基础设施建设和互联互通水平，能够提升城市综合服务能力，同时也有利于深化投融资体制改革，引入更多社会资本进入城市建设重点项目，这将对拉动投资、消费增长和扩大就业发挥积极作用。
三是城市产业结构的转型升级和产业组织形式的变化，将为我国经济发展注入持久动力。城市是产业的聚集地，是新兴产业和新兴业态的孕育地，也是扩大就业的容纳器。新型城镇化要求必须与新型工业化、信息化、农业现代化和绿色化的统筹联动，强调产城融合和创新驱动。推进实施新型城镇化战略，能够为先进制造业、现代服务业等新兴产业的集聚发展提供新契机，为民营经济和小微企业加快发展提供新平台，对探索形成生产小型化、智能化、专业化组织形式提供新活力，这有利于提升城市综合竞争能力，对优化提升产业结构和转变经济发展方式提供强大动力，进而对引领经济发展新常态发挥基础支撑。
二、新常态下城镇化的新特征
与以往推进路径和方式有所不同，经济发展新常态下，城镇化大体上表现出三个方面的新特点。
一是推进城镇化的首要目标由“以城为本”转变为“以人为本”。长期以来，不少地方将“建城”、“造城”作为推进城镇化的主要目标和手段，这既提高了农民进城的成本，也导致了房地产过多过剩和城镇建设粗放。2013年中央城镇化工作会议明确提出：“要以人为本，推进以人为核心的城镇化”。2000—2014年，我国户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率的差距由10.5个百分点扩大到约17.5个百分点，这种半城镇化状态严重影响了城镇化的效果和水平，也损害了进城农村人口的生活质量和情感。中央提出，在经济发展新常态下要更加注重满足人民群众的需要，更加注重引导社会预期，这就要改变以城市建设为要务的传统城镇化推进路径，不做表面文章，更加突出以人为本的理念。李克强总理在今年的《政府工作报告》中也明确提出：“要坚持以人为核心，以解决三个1亿人问题为着力点，发挥好城镇化对现代化的支撑作用”，这进一步明确了新时期城镇化战略实施的重点。
二是城镇化率增长速度由高速转变为中高速。经济增长由高速向中高速转换是新常态的基本特征，这必然也反映到城镇化增长速度上。改革开放以来，我国城镇化加快发展，城市化率快速提高。据统计，1978—2014年，我国城镇化率由17.92%提高到54.77%，基本上每年提升1个百分点。随着国民经济增长速度放缓、就业层次提升、农民数量减少等因素变化，农民“市民化”也必然趋缓。当前，发达国家城市化率普遍超过70%，有些甚至达到80%以上。与同等经济发展水平国家相比，我国的城镇化发展还有很大空间，在未来一个时期保持合理发展速度是必要的，毕竟“换挡”不是“失速”。根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，到2020年城市常住人口城镇化率每年约提高0.8个百分点。因此，在经济发展新常态下，各地区不必再将高城镇化速度作为重要考核指标，而将把提升城镇化质量作为基本要求。对此，中央经济工作会议明确提出，推进城镇化要有历史耐心，不要急于求成。应该说，这符合经济发展进入新常态的要求，也符合城镇化推进的客观规律。
三是发展方式由低效粗放转变为高效集约。近年来，在城镇化率快速发展的过程中，城市建成区面积扩张过快、新城新区过滥、资源消耗过大、产业支撑不强、环境污染过重等问题也越来越突出，房地产泡沫问题日益严重。作为土地、水、能源、矿产等资源人均占有水平明显偏低的国家，我国既有的粗放式城镇化方式已难以为继。按照经济发展进入新常态的战略部署，新型城镇化应彻底摒弃传统的粗放发展方式，要以不超越资源环境承载能力为底线，突出强调土地、水等资源的节约集约利用。与此同时，要高度重视城镇化质量，切实提高城市产业结构层次、国土开发强度、环境质量和建筑水平，尽快改变城市建设“重外延，轻内涵”的既有做法，采取综合措施有效解决“城市病”问题，促进形成“五化”同步、布局优化、生态文明、绿色低碳、文化绚丽、和谐宜居的新型城镇化发展格局，切实体现城市集约高效发展的基本要求。 三、新常态下城镇化战略实施策略
为实现对经济新常态的引领带动作用，新型城镇化要按照“四个全面”的战略布局总体要求，力争在五个方面取得突破。
一是切实提高城镇化规划管理水平。在实施城镇化战略的过程中，要充分发挥规划的控制引领作用，切实提高规划制定的科学性、规划调整的严肃性、规划实施的稳定性、规划监督的规范性。在宏观层面上，要结合区域发展总体战略和“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略的实施，科学优化全国城镇体系布局，促进国土空间开发格局的优化，推动城乡区域协调发展。从中观层面上，制定并实施城镇群规划，密切城市群内部和城市群之间的交流合作，培育壮大引领促进区域协调发展的新增长极。从微观层面上，要进一步突出城市规划、土地规划的法律地位，推进探索“多规合一”。不断完善保障规划制定实施的体制机制，从根本上消除规划的不科学、不稳定和不严肃，让城市建设能够始终按照稳定的规划主线推进，打破城市大拆大建的怪圈，让宝贵的社会财富能够真正积累下来。
二是务实加强城市基础设施建设。根据经济社会发展的实际需要，着力抓好既利当前、又益长远的重点基础设施项目建设，提高城市的综合承载能力。坚持民生优先，加强老旧基础设施改造，重点保障公共服务设施供给，加大城镇棚户区和城乡危房改造力度，满足居民基本生活需求。改变城市建设“重硬件，轻软件”、“重地上，轻地下”、“重面子，轻里子”的做法，切实提高城市管网、排水防涝、消防、交通、污水和垃圾处理等基础设施的建设质量、运营标准和管理水平，增强防灾减灾能力，保障城市运行安全。全面落实生态文明理念，提高城市建设的技术标准和工艺水平，优化节能建筑、绿色建筑发展环境，提升城市生态环境质量。提升城市管理标准化、信息化、精细化水平，提升数字城管系统，积极发展智慧城市，推动城市管理向服务群众生活转变。
三是优化提升城市产业结构。城市是现代产业发展的重要载体，城市发展需要产业的强力支撑。在经济新常态下，要从“五化同步”的高度，重点解决好产业空心化和产业层次不高的问题。在当前产能过剩比较突出，工业生产价格持续下降以及企业生产经营困难等问题比较严峻的新常态下，发展新兴产业是产业结构调整的重要途径，但并非是唯一途径。各地区还是应该立足资源环境承载能力、市场需求和自身优势，合理规划、量力而行，重点依靠体制机制和科技创新，积极发展具有地域特色的城市产业体系。顺应科技进步和产业变革的新趋势，加快将传统的投资驱动转化为创新驱动，培育壮大战略性新兴产业，大力发展现代服务业，积极探索智能化、专业化的产业组织新模式，不断提升城市的综合竞争力，促使城市真正成为拉动国民经济平稳健康发展的强力引擎。
四是高度重视城市生态环境和特色文化建设。3月24日中央政治局会议审议通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》，提出要把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设的各方面和全过程。按照中央的决策部署，推进新型城镇化，要尊重广大群众对良好生态环境的期待，积极构建绿色生产方式、生活方式和消费模式，高度重视城市生态环境的保护和建设。探索建立生态文明考核评价机制，实行最严格的环境监管制度。将生态文明理念融入城市建设当中，鼓励各个城市利用独特的自然、人文环境，创建山水相依、人城和谐的生态型城市，真正让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。高度重视城市文脉保护和挖掘，积极推进城市特色文化建设，促进传统文化与现代文明的有机融合。注重在新城新区建设中融入文化元素，将特色文化体现到城市建设发展的各个环节和细微之处，促进形成有城市记忆、独特的、富有魅力的城市品牌和地理标识，通过彰显文化特色逐步消除“千城一面”的痼疾。
五是综合运用改革手段解决城镇化战略实施中的难题。加强制度顶层设计，统筹推进人口管理、土地管理、财税金融等重点领域和关键环节体制机制改革。抓紧实施户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策。对已经在城镇就业和居住但尚未落户的外来人口，以居住证为载体提供相应基本公共服务。在加快户籍制度改革的同时，切实加大城镇基本公共服务常住人口的覆盖范围，尽早把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，让更多的农民不仅能够获得城市户籍，还能够在城市落得下、生活好、有尊严。建立财政转移支付与市民化挂钩机制，合理分担农民工市民化成本。充分发挥市场配置资源的基础性作用，建立规范多元可持续的城市建设投融资机制，形成稳定的建设资金渠道，加强资金和政策支持，扩大新型城镇化综合试点。进一步完善城市公用事业服务价格形成、调整和补偿机制，不断提升城市服务水平。坚持节约集约用地，严格控制新增城镇建设用地规模，严格执行城市用地分类与规划用地标准，稳妥建立城乡统一的建设用地市场，完善和拓展城乡建设用地增减挂钩试点。
（作者单位：国家发展改革委东北等老工业基地振兴司，国家行政学院第22期厅局级公务员进修班）