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摘 要：我首先以某政府发出具体行政行为的变化为例，透射出行政合法性原则与行政合理性原则在行政行为中的指导作用，然后通过这一个例引把视角转向了它的本源即行政行为的原理及其相关范畴的关系讨论，最后在如何给一个行政行为的合法要件的定义下左右徘徊。
关键词：信赖利益 有效度 合法度
一、现实社会的部分行政许可行为，违反了行政合法性原则与合理性原则
据报道，在城市建设中，有的政府部门发出有关土地使用的许可证照后，因法律、法规、规章的修改，废止或城市规划修改等许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益而撤回已生效的许可。也曾有个别地方的政府部门在颁发土地使用许可证照过程中确有审查不严的问题，为弥补过错过失而以公共利益需要为由收回已经生效的许可；或为了以更高价位将土地出让给他人，而已公共利益需要为由收回已经生效的许可。
在现实社会的行政许可行为中，存在着诸如报道所述的情形，它们分别违反了行政合法性原则和作为行政合理性原则之一的信赖保护原则。因此，在我们谈论行政行为法治化的道路前也需要在这两个原则的指导下展开。
行政合法性原则是说行政机关的一切行政行为应符合法律规定，受法之约束。表现在(一)法律创设。行政权由法律创设，行政权的行使不能逾越法律；（二）法律优位。行政法规、行政规章和行政命令不能抵触法律；（三）法律保留。涉及公民基本权利的事项只能由法律加以规定。行政合法性原则反映在行政许可中，便是依法许可原则。
信赖保护原则是说公民、法人或其他组织对行政机关作出的具体行政行为已经产生了信赖，行政机关便不能进行随意改动该行政行为。该原则在行政许可行为中体现得最为明显，所以《行政许可法》第8条专门规定了这一原则。信赖保护原则是诚信原则在行政法上的体现，它维护了法律秩序的安定性，确保了行政机关的权威，更是保护相对人合法权益的必要手段。表现在(一) 行政机关作出行政许可后，不得擅自改变已经依法生效的行政许可；（二）如果相关的法律、法规、规章修改、废止或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可；(三)由此给公民、法人或其他组织造成的财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本材料中，政府部门在城市建设中，已经颁发了行政许可，公民、法人或其他组织便对行政机关的许可行为产生了信赖，而行政机关又因许可所依据的客观情况发生重大变化为由（例如法律、法规、规章的修改、废止，或城市规划修改等），为了公共利益撤回已生效的许可，公民的信赖利益受到了侵害，政府的这一行为严重违反了信赖保护原则。
总之，行政机关在行使行政权力过程中，必须严格遵守行政合法性原则、信赖保护原则，这也是落实依法行政的必由之路。
二、行政行为法治化的有效度、合法度以及有效与合法的关系
（一）行政行为之成立要件
行政行为的成立要件是决定一行为成立行政行为所必须具备的条件，它是从性质上区别行政行为与其他行为或非行政行为的标准。为此，行政行为的成立应包括主体、权力、内容和形式四个方面的构成要件。
1、主体要件---行政权能的存在。任何行为都来自于相应的行为人的这一行为主体，因此主体要件是第一不可缺少的要件。行政行为的主体必须是享有行政权能的组织，非享有行政权能的组织所作出的行为不能认定是行政行为。所以行政主体是否享有行政权能是行政行为成立的主体要件和资格要件。所谓行政权能是实施法律，作行政行为的一种资格。它可以由法律赋予行政机关和社会组织，也可以由行政主体分解、确定给行政机构和公务员。但，行政权能与行政主体并不能完全等同。具备行政权能的组织（如行政机构及公务员）如果并不具备行政主体的其他资格就不是行政主体，而其所作的行为却是一个行政行为即非法行政行为。这样的行政行为，为了确定其法律上的主体或责任的承担者，可以视为或推定为所在行政主体的行为。正因为如此，一般我们在法律上仍然可以说行政行为是行政主体所作的行为。但只有在一个已经按行政权能要件可以认定为行政行为或职位行为的条件下才能作这样的推定。如果用一个性质不明的行为去推定一个不确定的主体，那么会导致严重的法律错误。因此，作为行政行为的主体性成立要件，只能表述为"行政权能的存在"，而不能表述为"实施行为的主体是行政主体"。否则，在实践中就有可能导致把属于行政行为范畴的行为排除在行政行为之外。
2、内容要件---法律效果的存在。行政行为作为行政主体的一种意思表示，只有当这种意思表示具备了为行政相对人设定、变更或消灭某种权利义务关系的内容时，才具有法律意义。如果一个行为没有针对行政相对人，或者没有设定、变更或消灭某种权利义务，或者尚未形成或完成对某种权利义务的设定、变更或消灭，则该行为不具有法律意义，不是法律行为。并且，主体作这种意思表示时，是期望得到法律保护，尽管最终是否能够得到法律保护有待于法律评判。总之，只有具有这种法律效果的行为才是法律行为，才能成为行政行为。至于这种法律效果，可能是行政法上的效果，也可能是其他法律效果，且往往二者不可分。
3、 权力要件---行政权力的运用。行政行为必须是运用行政权力所作出的行为，无行政权力的存在和运用就无行政行为，行政行为正是享有行政权能的组织基于行政权力而产生，是行政权力的具体运用方式和方法。这些方式和方法可能是多种多样的，但它们并不是行政行为的本质内容，行政权力的运用才是其核心问题。这是因为，只有运用行政权才能来实施具有单方性和强制性的行政行为，只有这样的行为才不具有民事法律行为等其他法律行为的特征，才需要行政法的规范。运用行政权是以享有行政权能为前提的。因此，凡是享有行政权能并实际上运用行政权所作的行为都是行政行为；而没有运用行政权所作的行为，即使实施者是享有行政权的组织，也不是行政行为。例如，行政机关购买办公设备和建办公楼的行为，就不是行政行为。
4 、形式要件---表示行为的存在。行政行为作为一种法律行为，即行政主体的一种意思表示。行政主体只有将自己的意志通过语言、文字或行动符号（如交通标志）、信号（如交通红绿灯）等行为形式表示出来，并告知行政相对人后，才能成为一个行政行为。如果行政主体的意志还没有表现出来，或者还没有告知行政相对人，就无法被外界识别，就应视为行政行为不存在或不成立。一般说来，表示行为至少应包括以下两个条件：其一，表示行为是有意志的自主行为。行政主体作为抽象的人格主体，需要相应的公务人员来表示其意志。公务人员只能在精神正常时才能代表所在行政主体作意思表示，并且应经行政主体首长的确认。其二，表示行为的外部表现必须足以为外界所客观识别。也就是说，从外在的行为足以为外界所客观识别。也就是说，从外在的行为足以推知内在的意志。因此，未表现内在意志或者无法为外界所客观理解的行为不属于表示行为，不承认行政主体所预想的意思表示。这一点在法学上被称之为意思表示的决定性环节。
总之，作为行政行为必须同时具备上述要件，或者说只有同时符合上述要件的行为才是行政行为。
（二）行政行为之生效与合法的关系
在国内学术界，有关行政行为的成立与生效关系的争论主要存在如下三种观点：分离说、一致说和综合说。这里我们主要谈一下综合说。即认为行政行为的成立与生效处于密不可分而又各不相同的辩证关系中。其主要理由如下：1、行政行为的成立或存在，是该行政行为生效的前提条件。法律行为的生效要件，是指法律行为要发生效力所必要的存在状态。对于每个法律行为来说，都需要有各自特殊的成立要件，而当事人、目的和意思表示这三大要素，却可以作为法律行为共同的一般成立要件来理解。关于当事人，要求具有一般及特别的行为能力；关于意思表示，要求与事实的一致及无瑕疵；关于目的，要求能够确定、事实上可能、合法并符合公共秩序及其社会道德等。有时也存在诸如停止条件的成就、遗言者死亡、法人等组织的解体或消灭等妨碍效力发生的诸种情况，导致法律行为的成立时期和效力发生时期不一致的情况发生。但是，一般情况下，法律行为一经成立便立即生效。2、作为法律行为的一种特殊类型，行政行为在具备了上述所有要件之后，要在与行政相对人的关系上发生效力，还必须通过一定形式将该行为向外部表示，使相对人乃至相关人知悉、了解和掌握行政行为的内容。因此，处于行政主体内部的意思决定阶段，尚不具备为外部所认识的形态时，行政行为尚未成立。这种行为称为行政行为的不存在，或者称为非行政行为。3、单就具体行政行为而言，具体行政行为的生效要件主要在于其是否对外部作出，是否为相对人乃至相关人所知悉、了解和掌握。换言之，送达或告知是具体行政行为生效的重要条件，而这种要件恰恰是行政行为成立的重要条件。由此我们也可以看出，具体行政行为的成立要件和生效要件具有重合性。但是，除了具体行政行为一经成立便发生效力的一般情况以外，有时具体行政行为的生效还需要满足其他特定的要件。当着眼于时间要件时，便会了解到具体行政行为的成立和生效之间尚存在一定的不一致性。因而，行政行为的成立和生效往往处于密不可分、互为一体的关系中，但同时又是各不相同的两个问题。在这里，我想说学术界关于行政行为的生效与合法的关系这个问题上的看法有一个演变的过程。在传统的行政法上，并没有将行政行为的生效与合法严格区分开来，而较多的将这二者混合起来称之为"行政行为的有效成立"。 随着学术研究的深入，在行政行为的生效与合法是两个不同概念的问题上，人们的认识才逐渐趋向于一致。一般认为，合法的行政行为都是有效的，但不合法的行政行为不一定都不产生效力，有效的行政行为亦并不一定都合法。
三、结语
如前所述，在传统行政法中，由于并没有将行政行为的生效要件与合法要件区分开来，而是将这二者统称为"行政行为的有效成立"，因而，这些学者将行政行为的合法要件等同于行政行为的有效成立要件。比较有代表性的定义为：行政行为的合法要件是指行政行为要有效成立，即获得实质上的效力所具备的条件。 与此类似的观点认为，国家行政行为的行为必须合乎法律才能发生效力，法律对于行政机关的行为要求遵守一定的条件，称为行政行为的有效要件，或称为有效成立要件。 现在的学术界一般认为，行政行为的生效要件与合法要件是不同的两个问题，因而对行政行为合法要件的定义是在与其生效要件的对比下进行的。比较有代表性的定义：行政行为的合法要件，是指合法行政行为所必须具备的法定条件。 与此类似的观点认为：行政行为的合法要件，是指行政行为应当符合基本要求，才能是合法的行政行为。 到底什么是法定条件，什么是具体要求恐怕内涵和外延还不是很周全，我想到的是行为的合法要件应该与行为的有效性联系在一起，只有合法的才是有效的，只有有效才凸显合法。
参考文献：
[1]王岷灿主编：《行政法学概要》 法律出版社1983年版
[2]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版
[3]王名扬：《法国行政法》 中国政法大学出版社1989年版
[4]张载宇：《行政法要论》 台湾省汉林出版社1977年版
[5]胡建淼著：《行政法学》 法律出版社1998年版
[6]叶必丰主编：《行政法与行政诉讼法》 中国人民大学出版社 2007年版
[7]刘莘等主编：《中国行政法学新理念》 中国方正出版社1997年版
[8]周佑勇著：《行政法原论》 中国方正出版社 2000版
[9]叶必丰著：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版
作者简介：张哲（1985- ） 男湖北恩施人 现为华中师范大学政法学院 宪法学与行政法学专业硕士研究生。
关键词：信赖利益 有效度 合法度
一、现实社会的部分行政许可行为，违反了行政合法性原则与合理性原则
据报道，在城市建设中，有的政府部门发出有关土地使用的许可证照后，因法律、法规、规章的修改，废止或城市规划修改等许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益而撤回已生效的许可。也曾有个别地方的政府部门在颁发土地使用许可证照过程中确有审查不严的问题，为弥补过错过失而以公共利益需要为由收回已经生效的许可；或为了以更高价位将土地出让给他人，而已公共利益需要为由收回已经生效的许可。
在现实社会的行政许可行为中，存在着诸如报道所述的情形，它们分别违反了行政合法性原则和作为行政合理性原则之一的信赖保护原则。因此，在我们谈论行政行为法治化的道路前也需要在这两个原则的指导下展开。
行政合法性原则是说行政机关的一切行政行为应符合法律规定，受法之约束。表现在(一)法律创设。行政权由法律创设，行政权的行使不能逾越法律；（二）法律优位。行政法规、行政规章和行政命令不能抵触法律；（三）法律保留。涉及公民基本权利的事项只能由法律加以规定。行政合法性原则反映在行政许可中，便是依法许可原则。
信赖保护原则是说公民、法人或其他组织对行政机关作出的具体行政行为已经产生了信赖，行政机关便不能进行随意改动该行政行为。该原则在行政许可行为中体现得最为明显，所以《行政许可法》第8条专门规定了这一原则。信赖保护原则是诚信原则在行政法上的体现，它维护了法律秩序的安定性，确保了行政机关的权威，更是保护相对人合法权益的必要手段。表现在(一) 行政机关作出行政许可后，不得擅自改变已经依法生效的行政许可；（二）如果相关的法律、法规、规章修改、废止或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可；(三)由此给公民、法人或其他组织造成的财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本材料中，政府部门在城市建设中，已经颁发了行政许可，公民、法人或其他组织便对行政机关的许可行为产生了信赖，而行政机关又因许可所依据的客观情况发生重大变化为由（例如法律、法规、规章的修改、废止，或城市规划修改等），为了公共利益撤回已生效的许可，公民的信赖利益受到了侵害，政府的这一行为严重违反了信赖保护原则。
总之，行政机关在行使行政权力过程中，必须严格遵守行政合法性原则、信赖保护原则，这也是落实依法行政的必由之路。
二、行政行为法治化的有效度、合法度以及有效与合法的关系
（一）行政行为之成立要件
行政行为的成立要件是决定一行为成立行政行为所必须具备的条件，它是从性质上区别行政行为与其他行为或非行政行为的标准。为此，行政行为的成立应包括主体、权力、内容和形式四个方面的构成要件。
1、主体要件---行政权能的存在。任何行为都来自于相应的行为人的这一行为主体，因此主体要件是第一不可缺少的要件。行政行为的主体必须是享有行政权能的组织，非享有行政权能的组织所作出的行为不能认定是行政行为。所以行政主体是否享有行政权能是行政行为成立的主体要件和资格要件。所谓行政权能是实施法律，作行政行为的一种资格。它可以由法律赋予行政机关和社会组织，也可以由行政主体分解、确定给行政机构和公务员。但，行政权能与行政主体并不能完全等同。具备行政权能的组织（如行政机构及公务员）如果并不具备行政主体的其他资格就不是行政主体，而其所作的行为却是一个行政行为即非法行政行为。这样的行政行为，为了确定其法律上的主体或责任的承担者，可以视为或推定为所在行政主体的行为。正因为如此，一般我们在法律上仍然可以说行政行为是行政主体所作的行为。但只有在一个已经按行政权能要件可以认定为行政行为或职位行为的条件下才能作这样的推定。如果用一个性质不明的行为去推定一个不确定的主体，那么会导致严重的法律错误。因此，作为行政行为的主体性成立要件，只能表述为"行政权能的存在"，而不能表述为"实施行为的主体是行政主体"。否则，在实践中就有可能导致把属于行政行为范畴的行为排除在行政行为之外。
2、内容要件---法律效果的存在。行政行为作为行政主体的一种意思表示，只有当这种意思表示具备了为行政相对人设定、变更或消灭某种权利义务关系的内容时，才具有法律意义。如果一个行为没有针对行政相对人，或者没有设定、变更或消灭某种权利义务，或者尚未形成或完成对某种权利义务的设定、变更或消灭，则该行为不具有法律意义，不是法律行为。并且，主体作这种意思表示时，是期望得到法律保护，尽管最终是否能够得到法律保护有待于法律评判。总之，只有具有这种法律效果的行为才是法律行为，才能成为行政行为。至于这种法律效果，可能是行政法上的效果，也可能是其他法律效果，且往往二者不可分。
3、 权力要件---行政权力的运用。行政行为必须是运用行政权力所作出的行为，无行政权力的存在和运用就无行政行为，行政行为正是享有行政权能的组织基于行政权力而产生，是行政权力的具体运用方式和方法。这些方式和方法可能是多种多样的，但它们并不是行政行为的本质内容，行政权力的运用才是其核心问题。这是因为，只有运用行政权才能来实施具有单方性和强制性的行政行为，只有这样的行为才不具有民事法律行为等其他法律行为的特征，才需要行政法的规范。运用行政权是以享有行政权能为前提的。因此，凡是享有行政权能并实际上运用行政权所作的行为都是行政行为；而没有运用行政权所作的行为，即使实施者是享有行政权的组织，也不是行政行为。例如，行政机关购买办公设备和建办公楼的行为，就不是行政行为。
4 、形式要件---表示行为的存在。行政行为作为一种法律行为，即行政主体的一种意思表示。行政主体只有将自己的意志通过语言、文字或行动符号（如交通标志）、信号（如交通红绿灯）等行为形式表示出来，并告知行政相对人后，才能成为一个行政行为。如果行政主体的意志还没有表现出来，或者还没有告知行政相对人，就无法被外界识别，就应视为行政行为不存在或不成立。一般说来，表示行为至少应包括以下两个条件：其一，表示行为是有意志的自主行为。行政主体作为抽象的人格主体，需要相应的公务人员来表示其意志。公务人员只能在精神正常时才能代表所在行政主体作意思表示，并且应经行政主体首长的确认。其二，表示行为的外部表现必须足以为外界所客观识别。也就是说，从外在的行为足以为外界所客观识别。也就是说，从外在的行为足以推知内在的意志。因此，未表现内在意志或者无法为外界所客观理解的行为不属于表示行为，不承认行政主体所预想的意思表示。这一点在法学上被称之为意思表示的决定性环节。
总之，作为行政行为必须同时具备上述要件，或者说只有同时符合上述要件的行为才是行政行为。
（二）行政行为之生效与合法的关系
在国内学术界，有关行政行为的成立与生效关系的争论主要存在如下三种观点：分离说、一致说和综合说。这里我们主要谈一下综合说。即认为行政行为的成立与生效处于密不可分而又各不相同的辩证关系中。其主要理由如下：1、行政行为的成立或存在，是该行政行为生效的前提条件。法律行为的生效要件，是指法律行为要发生效力所必要的存在状态。对于每个法律行为来说，都需要有各自特殊的成立要件，而当事人、目的和意思表示这三大要素，却可以作为法律行为共同的一般成立要件来理解。关于当事人，要求具有一般及特别的行为能力；关于意思表示，要求与事实的一致及无瑕疵；关于目的，要求能够确定、事实上可能、合法并符合公共秩序及其社会道德等。有时也存在诸如停止条件的成就、遗言者死亡、法人等组织的解体或消灭等妨碍效力发生的诸种情况，导致法律行为的成立时期和效力发生时期不一致的情况发生。但是，一般情况下，法律行为一经成立便立即生效。2、作为法律行为的一种特殊类型，行政行为在具备了上述所有要件之后，要在与行政相对人的关系上发生效力，还必须通过一定形式将该行为向外部表示，使相对人乃至相关人知悉、了解和掌握行政行为的内容。因此，处于行政主体内部的意思决定阶段，尚不具备为外部所认识的形态时，行政行为尚未成立。这种行为称为行政行为的不存在，或者称为非行政行为。3、单就具体行政行为而言，具体行政行为的生效要件主要在于其是否对外部作出，是否为相对人乃至相关人所知悉、了解和掌握。换言之，送达或告知是具体行政行为生效的重要条件，而这种要件恰恰是行政行为成立的重要条件。由此我们也可以看出，具体行政行为的成立要件和生效要件具有重合性。但是，除了具体行政行为一经成立便发生效力的一般情况以外，有时具体行政行为的生效还需要满足其他特定的要件。当着眼于时间要件时，便会了解到具体行政行为的成立和生效之间尚存在一定的不一致性。因而，行政行为的成立和生效往往处于密不可分、互为一体的关系中，但同时又是各不相同的两个问题。在这里，我想说学术界关于行政行为的生效与合法的关系这个问题上的看法有一个演变的过程。在传统的行政法上，并没有将行政行为的生效与合法严格区分开来，而较多的将这二者混合起来称之为"行政行为的有效成立"。 随着学术研究的深入，在行政行为的生效与合法是两个不同概念的问题上，人们的认识才逐渐趋向于一致。一般认为，合法的行政行为都是有效的，但不合法的行政行为不一定都不产生效力，有效的行政行为亦并不一定都合法。
三、结语
如前所述，在传统行政法中，由于并没有将行政行为的生效要件与合法要件区分开来，而是将这二者统称为"行政行为的有效成立"，因而，这些学者将行政行为的合法要件等同于行政行为的有效成立要件。比较有代表性的定义为：行政行为的合法要件是指行政行为要有效成立，即获得实质上的效力所具备的条件。 与此类似的观点认为，国家行政行为的行为必须合乎法律才能发生效力，法律对于行政机关的行为要求遵守一定的条件，称为行政行为的有效要件，或称为有效成立要件。 现在的学术界一般认为，行政行为的生效要件与合法要件是不同的两个问题，因而对行政行为合法要件的定义是在与其生效要件的对比下进行的。比较有代表性的定义：行政行为的合法要件，是指合法行政行为所必须具备的法定条件。 与此类似的观点认为：行政行为的合法要件，是指行政行为应当符合基本要求，才能是合法的行政行为。 到底什么是法定条件，什么是具体要求恐怕内涵和外延还不是很周全，我想到的是行为的合法要件应该与行为的有效性联系在一起，只有合法的才是有效的，只有有效才凸显合法。
参考文献：
[1]王岷灿主编：《行政法学概要》 法律出版社1983年版
[2]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版
[3]王名扬：《法国行政法》 中国政法大学出版社1989年版
[4]张载宇：《行政法要论》 台湾省汉林出版社1977年版
[5]胡建淼著：《行政法学》 法律出版社1998年版
[6]叶必丰主编：《行政法与行政诉讼法》 中国人民大学出版社 2007年版
[7]刘莘等主编：《中国行政法学新理念》 中国方正出版社1997年版
[8]周佑勇著：《行政法原论》 中国方正出版社 2000版
[9]叶必丰著：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版
作者简介：张哲（1985- ） 男湖北恩施人 现为华中师范大学政法学院 宪法学与行政法学专业硕士研究生。