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一、关于雾霾防治的立法考察
有关雾霾防治的专门性规定缺失。一是关于雾霾防治责任主体的规定缺失。雾霾防治责任分政府监管责任和社会组织及个人的排放责任两类,前者主要是指政府执法者监管责任机制缺失,在各级政府和各个相关部门的考核评价体系中,没有设置有关于雾霾防治指标完成的考核项目和评价机制,这导致执法人员在对待雾霾防治问题上,虚假作为、胡乱作为现象时有发生。客观上,基层环保执法监管能力也不足,调查难、取证难、查处难问题也是非常突出。雾霾防治的社会组织的排放责任主要是指,相当一部分企业尚未真正落实治污主体责任,客观上是因为一些企业治污设施落后,难以达标排放,主观上,是一些企业为了加大加快生产,不按治污排放的规定正常运行,采取瞒报虚报等方式应付和逃避执法监管。为什么会有"APEC蓝"这种非常特殊的现象,值得我们,尤其是政府部门深思。
二是有关于PM2.5这个与雾霾相伴相生的专业术语的法律规定在2016年出现立法和适用空白。经过专业研究和论证,PM2.5是雾霾天气产生的最主要诱因,因此,关于这一诱因的法律定义以及防范,是非常需要法律加以明确规定的。然而,前面所列举的相关法律并没有针对PM2.5进行详细、具体的规定,既然关于雾霾的核心法律概念缺失,那么,对雾霾防范进行法律规制与防范又从何谈起,这种现状是依法治理雾霾的要求是严重脱节的。因此,在各项专门立法中一是应该尽快完善有关于PM2.5这一重要概念的立法定义和相关甄别,二是将散见于各行政文件资料中有关于PM2.5的说法加以统一和规范,以明确制度规定,方便执法。
三是关于雾霾防治专门机制的规定缺失。雾霾防治这一当前环保大敌,已经引起全社会的高度重视,从中央至地方,从环保专业部门到各相关辅助部门都出台了各项制度和措施,甚至有些是发生法律效力的制度规定。但雾霾防治最头痛的问题在于,雾霾并不是仅仅局限于某个区域内发生,而是一个跨区域的流动性问题,甚至是这个区域的污染排放会产生那几个区域的雾霾爆发,因此,雾霾防治最关键之处在于建立、完善并加强雾霾防治的区域性复合联动责任机制,但该机制从实质运行效果来说是缺失的。现有的雾霾防治联控机制只有一个大体的框架搭建,各区域仍然是各司其职,区域联动管理执行作用不强,既缺乏统一的权威进行整合和规划,也缺乏各区域区的协同控制联动,甚至是关于雾霾天气监控的天气监测预警信息都还未实现全流通、全交换和全共享。而现实是,面对跨行政区域的复合型大气污染,传统的以行政区划为界的单一法律调整方法已变得束手无策,各自为政的属地环境管理格局严重影响了区域污染的整体控制效果。防治雾霾亟需整体联动。西方国家在治理其工业化进程中曾发生的严重雾霾污染时,通过采取有效的联动措施成功解决了这一难题。
四是雾霾防治法律责任体系不健全。譬如从环境保护法体系内部来说,环境保护法与大气污染防治法都是法律,具有同等法律效力,虽然大气污染防治法是特别法,环境保护法是环境保护方面的基本法,按照特别法优于变通法的基本法律原理,应该适用大气污染防治法,但在现实的法律适用中,还是常常出现两部法律规定不一致打架,执法人员适用不统一的情形。从我国整个法律体系来说,因为破坏环境引起的民事责任、经济责任、刑事责任、行政责任之间也会发生冲突和不一致,尽管"先刑后民"是司法的基本原则,但是在实践中,常常出现冲突的是民事责任、经济责任和行政责任,责任条款适用不一,也是导致雾霾防治屡治止、屡防不止的重要因素之一。
二、关于雾霾防治的立法完善
(一)强化"雾霾防治"立法
雾霾防治立法先行的积极意义不仅在于对于破坏环境的行为和主体进行惩治,还更在于推动和促使全社会环境保护意识和观念的改善和提升,以及能源结构的改善,新能源、清洁能源的推广和普及。但有学者指出,英国在雾霾的治理上只着重于末端治理,且后期实行的污染转移是不科学不持续的治理方式。因此,我国的雾霾防治立法应该以科学发展观与可持续发展观为立法的指导思想,以生态文明为方向,对雾霾污染进行防治结合。不管怎样,我们要依法"治霾",都必须要强调立法先行,既要制定雾霾防治的专门性法律,同时还要有具體的机制设计和配套措施。尽管新的《大气污染防治法》已经出台,甚至被称为"治霾"法,但毕竟不是一部真正的雾霾防治法。
(二)加重"预期责任"惩治
"预期责任"是一种以预防性警醒为主的制约措施。皮特·凯恩认为,责任可以分为预期责任和过去责任。预期责任是指面向将来的义务和责任,包括产生积极结果的"建设性的预期责任",防止不作为而未能预防损害的"预防性的预期责任",以及防止不当行为造成损害的"保护性的预期责任"。过去责任指向"应负责任性和承担苛责"的过去的行为和事件,只有在未完成预期责任时才能找到其角色和意义,因此是法律责任。"预期责任"的强调主要是要约束有排放责任的企业,在大气污染防治过程中,要让企业积极预估目前的生产经营对将来的环境造成的污染和损害,并提前采取预防措施以减少将来对环境污染和危害的责任; 从政府层面来说,要承担制定突发环境事件的应急预案责任; 与引起雾霾发生有相关责任的企业要承担主动安装和运营脱硝装置以承担减少雾霾的社会责任等。伴随着"预期责任"强调的是对违反预期责任人的损失追偿问题,但从我国的立法指导来后,不单是环境保护类的法律,即使在其他法律来看,对于预期损失预期利益的关注和保护往往是不足的,甚至很多时候,对于预期损失预期利益法律是不保护不支持的。
(三)推行公益诉讼"治霾"
要实现雾霾防治的"公民参与",首先最重要的一点是在立法上规定信息公开,即以制度的形式建立大气治理信息透明公开机制,让群众能够随时了解当前大气的状况和政府采取的治理措施,以及治理措施采取以后的成效,保证公民的知情权和监督权。特别是在雾霾治理过程中,要将PM2.5 数据纳入全国空气质量监测标准。其次,建立多种环保信息数据途径,健全雾霾防治的信息管理和监测、预估系统,为将来精确有效的雾霾防治提供尽量完备的信息基础。再次,应逐步完善环境保护工作中的公民参与制度,不断拓宽新的公民参与环境问题的模式,在环境政策的制定和推行中广泛吸纳民众意见,让环境政策充分反映公众诉求。未来,应当结合我国的实际情况,不断完善公民参与环境政策制定的途径和流程,出台更多更有效的环境政策。最后,保证公民参与雾霾治理有法可依,让法规体系覆盖公民参与雾霾治理的全过程。最后,要完善现有的公益诉讼制度,推进民间的环保维权,降低公益诉讼和公民索赔的门槛。新《行政诉讼法》的修改已确立了检察机关支持或参与公益诉讼的模式和途径,最高人民检察院也已在部分地区开展公益诉讼试点,待试点成熟,就在全国推行。
有关雾霾防治的专门性规定缺失。一是关于雾霾防治责任主体的规定缺失。雾霾防治责任分政府监管责任和社会组织及个人的排放责任两类,前者主要是指政府执法者监管责任机制缺失,在各级政府和各个相关部门的考核评价体系中,没有设置有关于雾霾防治指标完成的考核项目和评价机制,这导致执法人员在对待雾霾防治问题上,虚假作为、胡乱作为现象时有发生。客观上,基层环保执法监管能力也不足,调查难、取证难、查处难问题也是非常突出。雾霾防治的社会组织的排放责任主要是指,相当一部分企业尚未真正落实治污主体责任,客观上是因为一些企业治污设施落后,难以达标排放,主观上,是一些企业为了加大加快生产,不按治污排放的规定正常运行,采取瞒报虚报等方式应付和逃避执法监管。为什么会有"APEC蓝"这种非常特殊的现象,值得我们,尤其是政府部门深思。
二是有关于PM2.5这个与雾霾相伴相生的专业术语的法律规定在2016年出现立法和适用空白。经过专业研究和论证,PM2.5是雾霾天气产生的最主要诱因,因此,关于这一诱因的法律定义以及防范,是非常需要法律加以明确规定的。然而,前面所列举的相关法律并没有针对PM2.5进行详细、具体的规定,既然关于雾霾的核心法律概念缺失,那么,对雾霾防范进行法律规制与防范又从何谈起,这种现状是依法治理雾霾的要求是严重脱节的。因此,在各项专门立法中一是应该尽快完善有关于PM2.5这一重要概念的立法定义和相关甄别,二是将散见于各行政文件资料中有关于PM2.5的说法加以统一和规范,以明确制度规定,方便执法。
三是关于雾霾防治专门机制的规定缺失。雾霾防治这一当前环保大敌,已经引起全社会的高度重视,从中央至地方,从环保专业部门到各相关辅助部门都出台了各项制度和措施,甚至有些是发生法律效力的制度规定。但雾霾防治最头痛的问题在于,雾霾并不是仅仅局限于某个区域内发生,而是一个跨区域的流动性问题,甚至是这个区域的污染排放会产生那几个区域的雾霾爆发,因此,雾霾防治最关键之处在于建立、完善并加强雾霾防治的区域性复合联动责任机制,但该机制从实质运行效果来说是缺失的。现有的雾霾防治联控机制只有一个大体的框架搭建,各区域仍然是各司其职,区域联动管理执行作用不强,既缺乏统一的权威进行整合和规划,也缺乏各区域区的协同控制联动,甚至是关于雾霾天气监控的天气监测预警信息都还未实现全流通、全交换和全共享。而现实是,面对跨行政区域的复合型大气污染,传统的以行政区划为界的单一法律调整方法已变得束手无策,各自为政的属地环境管理格局严重影响了区域污染的整体控制效果。防治雾霾亟需整体联动。西方国家在治理其工业化进程中曾发生的严重雾霾污染时,通过采取有效的联动措施成功解决了这一难题。
四是雾霾防治法律责任体系不健全。譬如从环境保护法体系内部来说,环境保护法与大气污染防治法都是法律,具有同等法律效力,虽然大气污染防治法是特别法,环境保护法是环境保护方面的基本法,按照特别法优于变通法的基本法律原理,应该适用大气污染防治法,但在现实的法律适用中,还是常常出现两部法律规定不一致打架,执法人员适用不统一的情形。从我国整个法律体系来说,因为破坏环境引起的民事责任、经济责任、刑事责任、行政责任之间也会发生冲突和不一致,尽管"先刑后民"是司法的基本原则,但是在实践中,常常出现冲突的是民事责任、经济责任和行政责任,责任条款适用不一,也是导致雾霾防治屡治止、屡防不止的重要因素之一。
二、关于雾霾防治的立法完善
(一)强化"雾霾防治"立法
雾霾防治立法先行的积极意义不仅在于对于破坏环境的行为和主体进行惩治,还更在于推动和促使全社会环境保护意识和观念的改善和提升,以及能源结构的改善,新能源、清洁能源的推广和普及。但有学者指出,英国在雾霾的治理上只着重于末端治理,且后期实行的污染转移是不科学不持续的治理方式。因此,我国的雾霾防治立法应该以科学发展观与可持续发展观为立法的指导思想,以生态文明为方向,对雾霾污染进行防治结合。不管怎样,我们要依法"治霾",都必须要强调立法先行,既要制定雾霾防治的专门性法律,同时还要有具體的机制设计和配套措施。尽管新的《大气污染防治法》已经出台,甚至被称为"治霾"法,但毕竟不是一部真正的雾霾防治法。
(二)加重"预期责任"惩治
"预期责任"是一种以预防性警醒为主的制约措施。皮特·凯恩认为,责任可以分为预期责任和过去责任。预期责任是指面向将来的义务和责任,包括产生积极结果的"建设性的预期责任",防止不作为而未能预防损害的"预防性的预期责任",以及防止不当行为造成损害的"保护性的预期责任"。过去责任指向"应负责任性和承担苛责"的过去的行为和事件,只有在未完成预期责任时才能找到其角色和意义,因此是法律责任。"预期责任"的强调主要是要约束有排放责任的企业,在大气污染防治过程中,要让企业积极预估目前的生产经营对将来的环境造成的污染和损害,并提前采取预防措施以减少将来对环境污染和危害的责任; 从政府层面来说,要承担制定突发环境事件的应急预案责任; 与引起雾霾发生有相关责任的企业要承担主动安装和运营脱硝装置以承担减少雾霾的社会责任等。伴随着"预期责任"强调的是对违反预期责任人的损失追偿问题,但从我国的立法指导来后,不单是环境保护类的法律,即使在其他法律来看,对于预期损失预期利益的关注和保护往往是不足的,甚至很多时候,对于预期损失预期利益法律是不保护不支持的。
(三)推行公益诉讼"治霾"
要实现雾霾防治的"公民参与",首先最重要的一点是在立法上规定信息公开,即以制度的形式建立大气治理信息透明公开机制,让群众能够随时了解当前大气的状况和政府采取的治理措施,以及治理措施采取以后的成效,保证公民的知情权和监督权。特别是在雾霾治理过程中,要将PM2.5 数据纳入全国空气质量监测标准。其次,建立多种环保信息数据途径,健全雾霾防治的信息管理和监测、预估系统,为将来精确有效的雾霾防治提供尽量完备的信息基础。再次,应逐步完善环境保护工作中的公民参与制度,不断拓宽新的公民参与环境问题的模式,在环境政策的制定和推行中广泛吸纳民众意见,让环境政策充分反映公众诉求。未来,应当结合我国的实际情况,不断完善公民参与环境政策制定的途径和流程,出台更多更有效的环境政策。最后,保证公民参与雾霾治理有法可依,让法规体系覆盖公民参与雾霾治理的全过程。最后,要完善现有的公益诉讼制度,推进民间的环保维权,降低公益诉讼和公民索赔的门槛。新《行政诉讼法》的修改已确立了检察机关支持或参与公益诉讼的模式和途径,最高人民检察院也已在部分地区开展公益诉讼试点,待试点成熟,就在全国推行。