论文部分内容阅读
[内容提要]后发展国家在经济腾飞过程中,经常会面临腐败、精英流动、社会问题、文化危 机等挑战。通过对韩国、菲律宾、印度尼西亚、新加坡这四个东亚国家民主化转型进行比较 研究,发现政府对以上挑战的不同应对情况,决定了不同类型国家民主化的动力强弱,同时 也使得所在国家的民主化转型呈现出不同的路径,进而影响到整个国家制度的政治变迁。
[关键词] 民主化 腐败 社会政策 精英流动
中图分类号:D73 文献标识码:A 文章编号:1007-1369(2010)5-0111-14
20世纪80年代以来,东亚兴起了一股民主化浪潮。1983年,阿基诺被暗杀的事件使菲律宾进 入多事之秋,并最终导致马科斯的独裁的结束。1987年,韩国通过公开选举方式产生了总统 ,反对党开始在韩国政治生活中发挥重要作用。印尼在苏哈托政权下台后,其民主化改革也 取得了一定的成就,同时,新加坡政治民主化也成为政治发展新方向,新加坡领导人有计划 地对旧的权威政治进行了民主化的革新,推行了一系列政治开放措施。在这种东亚地区民主 转型的背景下,本文试图对新加坡、韩国、印度尼西亚、菲律宾这四个东亚国家进行民主化 比较研究,从国家对民主转型过程中的回应能力来透视后发展国家民主成长道路。
比较的起点:经济腾飞与政治发展
在本文所研究的这四个国家具有共同的特点,即二战后都经历过一个长时期的以市场经济为 导向的经济腾飞阶段。例如韩国经济高速发展的时期正是朴正熙推动强有力统治的时期。朴 正熙推行“经济第一主义”,这一时期,韩国国民生产总值年平均增长率为7.1%,1976年 竟达到15.1%,被称为“汉江奇迹”。20世纪70年代后期,菲律宾在马科斯领导下,工业年 均增长8% ,成为东南亚地区增长比较快的国家之一。从1969年到1994年,印尼苏哈托“新秩序”年代 ,印尼完成五个五年建设计划,年平均增长率达7%,创造了经济奇迹。从1959年到1997年, 在李光耀的领导下,新加坡的人均GDP增长了74倍。同时,这些国家在政治方面,政治强人 的统治成为政治体制的常态。不同于英美放任自由的经济发展模式,东亚四国政府干预经济 生活,制定维护主权与独立的工业化计划在这个过程中,形成了较强的国家强制能力,对经 济和社会生活干预能力较强为了推动经济的快速发展,意识形态都夹杂着较为强烈的民族主 义色彩。
另一方面,在经济发展过程中,由于民主化的动力差异,四国民主化的状况并不一致。 从历史上来,由于四国社会结构、精英选择等差异因素的存在,选择了不同的政治发展道路 ,对当代政治学中的民主转型理论形成了补充型证据。随着民主化成为20世纪后半叶政治学 家重要议题,民主转型、民主巩固等一系列相关的概念和问题成为政治学家们关注的热点。 而在其中,与民主化关联变量以及关系的发掘成为不能忽视的问题。20世纪60年代,美国著 名政治学家李普塞特阐述了经济发展水平与民主的联系。他认为国家越富裕,出现民主的可 能性就越大,这一发现堪称当代最有影响的民主化理论之一,许多研究者沿着这个思路探寻 民主化的原因,把民主化视为经济现代化的一个必然产物。但是经济的方法解释政治发展, 由于路径过于单一,也受到了不少批评,亨廷顿认为:“经济因素对民主化有着重大的影响 ,但是这些因素不是决定性的。……经济发展使得民主成为可能,政治领导使得民主成为现 实。” [美]亨廷顿著.第三波——20世纪后期民主化浪潮.刘军宁译.上海三联书店, 1998:68、380另一位民主理论学者林茨不否定社会经济因素的重要性,但他认为,它们仍然为政 治行为者留下了充分的余地进行选择。“活跃和独立的公民社会、充分自治的政治社会以及 在治理程序、立宪主义和法治方面的基本共识,事实上已经确定了巩固民主的先决条件。” [美]胡安•J.林茨等.民主转型与巩固问题:南欧、南美和后共产主义欧洲.孙 龙等译.浙江人民出版社,2008:11因此,在民主转型过程中,除了经济因素之外,还应该有诸如社会结构、文化传统、政治 力量的特定组合、精英选择等多重因素。范炜烽.论经济权力与政治权力的互动关 系.现代经济探讨,2008(12)
具体到东亚四国的发展过程来看,经济增长和政治民主之间的关系更加错综复杂。东亚地区 非经济因素的影响,如原有的经济社会结构、精英选择民主化发挥着重要作用,甚至其重要 程度会超过经济因素。事实上,如果将视野进行扩展,从现代化的视角来看,民主化实际是 其一个重要组成部分。现代化包括经济发展、政治建设、社会建设、文化建设这四个方面。 后三者是以经济发展为前提和基础的。若在经济发展的同时,没有进行有效的社会建设和文 化整合,没有打击腐败,那么民主改革必定起到相反的作用。所以,在经济腾飞与政治发展 并存的过程中,产生了包括政府腐败、精英流动问题、社会问题、文化危机在内的诸多问题 ,形成了多重矛盾,而政府对这些矛盾的回应一定程度上又形成了国家转型的民主化动力, 构成了东亚四国民主转型的重要历史起点。
内在冲突:经济起飞与社会转型
在东亚国家转型过程中,随着市场经济的发展,传统社会结构遭受破坏,社会经历着“从身 份到契约”的转变,现代社会去除了旧的传统社会基督教会的势力、帝国的势力、各种封建 结构的势力,凸显了国家的主权和个人的主权的现代性理念,传统国家形态正在向现代国家 转变,这个过程形成了巨大而剧烈的社会变迁,原有的物质生产方式、生活方式、精英来源 、价值观念等都受到了巨大挑战,这样这必然会出现精英流动问题、社会问题、文化危机等 挑战。
作为现代暴力合法垄断者的现代国家,“官吏掌握着公共权力和征税权”马克思恩 格斯选集(第4卷).人民出版社,1972:167,握有各种强制 工具。“随着市场交换的不断扩张,民族国家逐渐成为首要的保护产权和实施合同的第三方 实施机制。强大到足以保护产权和实施合同的政府也同样强大到足以剥夺公民的财产。市场 繁荣不仅需要适当的产权制度和合同法,而且还需要一种能够限制国家剥夺公民财富的能力 的政治基础”[日]青木昌彦.比较制度分析.上海远东出版社,2001:155-1 56。这就是说“必须首先使政府能管理被统治者,然后再使政府管理自身” [美]汉密尔顿等.联邦党人文集.程逢如等译.商务印书馆,1980:264, 也就是温加斯特所说的“经济制度的基本性政治悖论”,而不受制约的、强大起来的政府权 力势必会滋生严重的腐败,而这些都对东亚现代国家的形成巨大挑战,具体来讲,主要体现 在以下几个方面。
(1)政治腐败:腐败是一个全球现象,但在后发国家尤其引人注目,因为越是后发国家,挑 战越 多,任务越重,时间越紧,所以政府倾向于指导经济以加速发展,因而政府掌握的权力也就 越多,腐败机会越多。腐败会直接损害一国政府的合法性,一国政府越腐败,其民主化动力 也越强,在东亚国家转型中表现的更为明显。东亚国家中,新加坡五六十年代不少政府官员 趁机利用手中特权贪污受贿、中饱私囊,一时间腐败行为泛滥成灾。韩国经济腾飞时,各大 企业为了争得资源的优先分配权,争相向有关政府官员行贿,腐败现象在韩国社会重新蔓延 开来,且形式越来越多样,数额越来越巨大。从60年代中期开始,官员经济违纪案件的数目 每年以30%的速度迅速增长。
印尼与英美殖民地不同,它独立时没有一支专业而独立的官僚机构,苏哈托时期所有的公务 员都属于执政党专业集团,这必然引发腐败。苏哈托的工业政策豢养了一大批裙带资本家。 贪污腐败现象从最上层一直延伸到最下层,成为系统性的腐败。这些既得利益集团由四部分 组成:苏哈托家族、军人集团、执政的专业集团和技术官僚、依附苏哈托家族的少数大企业 集团。这导致了各地反政府活动频频发生。从20世纪70年代开始,反腐败就成为印尼社会运 动的主要目标之一。“在菲律宾的政治经济中,接近实权派一直是财富的来源……随着军管 法的实施,该政府的权力大得多了,因而贪污腐败的机会也多得多。” 加里•霍斯.马科斯、其密友和菲律宾经济发展的失败.其实译.南洋资料译丛, 1995(Z2):41菲律宾国内贪污腐 败横行,马科斯家族奢华腐败,官场风气和官员道德严重败坏。从中央到地方,官僚阶层内 部以及官商之间都结成千丝万缕、互相支持的关系网,处处讲权钱交易,裙带关系,这大大 激化了国内的社会矛盾。
(2)精英流动:后发国家面临着激烈的国际竞争,国家生存压力迫使其进行市场化改革,资 源随之开放,经济开始发展。特别是工业革命使地租的相对重要性下降,人力资本的重要性 提高,企业家的创新成为财富的主要源泉,同时,市场经济的一个重要特征是分工,分工必 然导致专业化,包括知识的专业化、技术的专业化。知识分为社会科学知识和技术知识。“ 社会科学知识和有关的商业、计划、法律和社会服务专业知识进步时,制度发展的成本降低 了。正如技术知识降低了技术变迁的成本一样。” [美]科斯等.财产权利与制度变迁.刘守英等译.上海三联书店,2000:336律师、会计师等成为市场经济中掌握专 有知识的群体,一部分经过专门的技术训练的人成为新兴的技术群体。知识存量的积累对政 治和经济制度的长期变迁起了潜移默化的作用。知识的增加改变了相对价格,从而使得人力 资本的积累最终可迫使政府放弃一些规则的制定权。因此,精英倾向于发生如下变化:精英 群体的数量日益增多,传统精英权力相对减少,精英群体的排他性的土崩瓦解,精英的选拔 原则变化。新的精英在经济发展过程中若“剩余能量缺乏升华的途径”,就会导致社会不稳 定。这对原有的政治系统提出了适应性问题,迫切需要政党自我调整、自我更新,不断吸纳 、整合社会各阶层的精英分子。一国传统精英吸纳、整合能力越差,精英流动越是不畅,一 国民主化动力也越强。精英阶层是否能够及时扩充社会基础,即把其他阶级和阶层充分整合 到政治体系中关系到其自身的兴衰成败。
东亚四国开始经济腾飞时,都有一个精英领导集团,这个集团掌握了国家机器,控制了社会 经济政治权力。新兴阶层拥有和控制信用、技术、信息和管理能力。资本、权力和管理能力 、信用、信息、技术相互依赖,共荣共生,此时这个阶层逐渐为发展至上的国家精英集团所 依赖,因此其实力和地位都会随之增强。他们就面临能否为原有精英集团所充分吸纳整合、 能否流动进入精英集团的问题。具体到各国,情况不同。印尼、菲律宾新兴阶层规模和实力 相对较小,而韩国、新加坡的新兴阶层实力较强。
(3)社会断裂:市场经济的发展常常破坏原有的传统经济社会结构,出现地域间、群体间的 财富分配差距,这就导致一些诸如贫富差距、住房等的社会问题产生,撕裂原有的社会结构 。正如波兰尼所言:“如果允许市场机制成为人的命运,人的自然环境,乃至他的购买力的 数量和用途的唯一主宰,那么它就会导致社会的毁灭。……经济进步总是以社会混乱为代价 的。如果混乱的程度过大,共同体就必然会在这个进程中被瓦解。……19世纪的社会历史就 成为一个双重运动的结果:市场组织在真实商品方面的扩张伴随着它在虚拟商品方面受到的 限制。……一个深层次的运动已然形成,它致力于抵挡市场控制下的经济所产生的邪恶影响 。在自发调节的市场体系所固有的威胁面前,社会奋起保护自己。” [美]卡尔•波兰尼.大转型——我们时代的政治与经济起源.冯刚,刘阳译.浙 江人民出版社,2007:63-66
随着市场的运动和扩展,其对立面即“社会的自我保护”运动也与之相伴。自我放任的自我 调节市场的扩展和社会自我保护机制的共存与矛盾运动,构成波兰尼所说的社会“双向运动 ”。在经济腾飞、公共繁荣的情况下,“人们的情绪便更激烈:痛苦的确已经减轻,但是感 觉却更加敏锐”[法]托克维尔.旧制度与大革命.商务出版社,1996:210。比较突出的社会问题有贫富差距、医疗、住房等,部分国家(地区)还 出现了环保运动。而如果一个社会中缺乏有效的利益表达和整合机制,政府就不会制定适合 社会需要的社会政策。若社会大多数无法将利益诉求表达出来,社会政策没有及时跟进的话 ,权力就无法为大多数分享而是仅为少数人独占,就会酿成社会动荡,且经济发展越快,社 会不满越多,社会危机越严重,民主化动力也越强。
在经济增长第一、稳定至上的国家目标下,四国经济大大发展,人口增长,城市化加速,同 时,东亚四国在经历了一个时期的经济增长后,随之而来的社会问题和不满的情绪在其历史 上也从未有如此之多。如新加坡,60年代初,也面临着住房危机,绝大多数居民生活在极其 简陋的住房中。韩国、印尼、菲律宾经济发展伴随着的突出问题是社会贫富分化程度的拉大 。1976年,韩国的基尼系数已达到了0.3908,接近0.4的安全警戒线。 张存涛,焦必方.经济发展与社会和谐——韩国社会政策调整及对中国的启示. 社会科学,2007(3):27韩国财富资产的 集 中同样引起社会的关注。而印尼社会问题中突出的如人口的过快增长问题,这是印尼社会问 题产生的重要原因,印尼基本奉行人口增殖政策,没有采取有力措施控制人口增长。印尼底 层生活十分贫困,贫富差距明显,社会不公正情绪逐渐产生。菲律宾社会严重的权力失衡、 贫富差距等问题更激起人民对政府的不满,60年代后,农民工人和学生的集体抗议活动日 益频繁,整个社会呈现出断裂的状态。
(4)文化危机:传统社会在向现代社会过渡的过程中,打破了出身、身份、等级、阶层等传 统社会对人的束缚,国家直接面对个人,家族、家庭的作用衰退了,传统习俗削弱,原有的 精神秩序受到冲击,人际关系的陌生化、疏远化,面对巨大的社会转型人们陷入孤独、无助 、焦虑,从而引发道德失范。因此,国家需要对文化进行必要的整合和诠释,以缓解转型带 来的现代性危机。若一国统治者未能实现有效的文化整合以安顿民心、为自身统治奠定合法 性理论根基的话,整个国家就会被抛进思想混乱、情感危机和道德无序中,民主化动力也越 强。东亚四国随着市场经济的发展,等级制度和原有传统的削弱给他们带来了平等、自由、 个人流动,冲击了四国原有的强调忍耐、顺从和等级制的传统文化,传统文化显然无法适应 市场经济的需要,而新的文化中却与传统文化存在紧张。新旧文化交织下,文化危机显现。
20世纪50年代至70年代,新加坡政府比较注重西方文化引入,西方文化侵袭日盛,个人主义 、功利主义和享乐主义过分膨胀,出现了文化失根、道德水平下降等问题,新加坡人认为这 样下去会使新加坡成为“伪西方社会”,在这种社会中,年轻一代可能会成为精神空虚、道 德沦丧而又贪婪的经济动物。 鲁虎.新加坡文化建设与儒家思想(1979—1990)//罗荣渠主编.各国现代化比 较研究.陕西人民出版社,1993:516而对于韩国而言,西方的个人至上主义、追求物质享受、 讲 求平等的文化骤然涌进,使习惯于传统世界观、思想意识和价值观的正统理学的韩国出现了 混乱,把整个国家抛进了思想混乱、情感危机和道德无序中。印尼传统文化中的价值观认为 在家庭中应该和睦相处、和谐一致、遵循“敬重”的规范,认可等级、服从权威,而国家其 实是一个扩大了的家庭。在应对文化碰撞中,苏加诺提出“潘查希拉”,它力图把当时印尼 存在的各种思想统一于民族主义的目标下,克服思想、宗教、民族的差异,为印尼的统一与 独立寻求各方面能接受的思想基础,最终为大家所接受,但伊斯兰教势力并没有放弃自己的 政治主张。对于菲律宾,西方文化及人生价值观的传入,极大地冲击着菲律宾人的各种传统 伦理观念和旧的家庭模式,人们为追求个人欲望的满足置正统的伦理道德于不顾。
总之,在东亚国家转型过程中,以上四个挑战对他们构成了重要的影响。新旧制度之间的 矛盾和摩擦,使的这些国家的民主化转型产生了重要的推动力,在这些挑战面前,不同国家 做出了不同的选择,使得其后民主转型的道路也呈现出各自的特色。
国家的回应:路径差异与制度选择
现代国家“社会转型中的民主反应就必然存在内在张力,即既要满足基于个体独立与社会自 主发展所形成的民主化要求,同时又必须保障国家在民主化过程中能够维持其应有的权威与 能力以有效推进社会建设,保障从传统体制中脱胎出来的经济与社会发展。”林 尚立.社会转型、民主演进与国家成长.文汇报,2009-11-14由于这样张 力的存在,就需要现代国家积极应付这些挑战,回应民主化额动力,推动社会实现平稳转型 。如果这四个挑战不能题及时解决,民主化的动力就会大大减弱,甚至会导致激进运动,反 而 损害了民主。因此,面对这样场景,东亚四国做出了不同的回应,在民主转型过程中,影响 其形成了不同的政治发展道路。
1.反腐:自律与法治
应对腐败问题的好坏直接关系到统治者的统治合法性。从四国的实践来看,法治和执政者的 自律最能有效应对腐败。政府的自律性是指政府对自身行为的约束能力,即政府防止或减少 自身的“寻租”行为即反腐倡廉问题。新加坡政府以法治手段,有效地解决腐败问题,而实 施的关键在于新加坡人民行动党的自律与清廉。人民行动党对廉政的高度关注是新加坡治理 的特点,实践证明,新加坡有力解决了腐败问题,它沿用并改造了英国1952年设立的贪污调 查局,严格实施《反贪污法》,二者缺一不可。
仅有最高统治者的自律而无法治,反腐就难以持久。韩国朴正熙时期实施了力度较大的反腐 政策。朴正熙自身清廉,他建立了监察院等廉政机构,成功地实施了反腐政策,“庶政刷新 运动” 等社会反腐道德运动使腐败得到比较有效的制止。企业家要想获得好处,必须是出 口赢利的生产或政府希望发展的项目。但朴正熙是在集权官僚制的框架下进行的,以自上而 下的强硬打击措施为主,制度革新为辅。这种模式更多的依赖于最高领导个人的强势和清廉 ,因而朴正熙后,全斗焕和卢泰愚、金泳三等自律差的领导人纷纷因此下台。腐败难以从根 本上得到遏制。而印尼和菲律宾,在反腐问题上,既不自律又无法治。印尼立法机构只是橡 皮图章;印尼宪法规定司法部门有免受政治干涉的自主权,但事实上任何违背苏哈托意愿的 法庭决定都不能被容忍。菲律宾在应对腐败问题上更是乏善可陈。
可见,统治者是否具有自律性,是否运用法治的手段进行廉政建设,关系着自身的存亡。 东亚四国在回应腐败挑战方面,表现出了不同的路径选择。
2.精英调适:执政体系的自我调整
伴随着经济发展,新的精英会随之产生。如何面对和接纳他们是对一个政权执政弹性强弱与 调试能力的考验。新加坡是精英政治的典型,能有计划的培养、吸收人才。“我国人口的人 才分布情况,即智商的分布情况,使我们能够在50年代和60年代,从每年出生的5万到6万名 婴儿之中,分别产生大约五、六十个第一流的人才”[新加坡]《联合早报》编. 新加坡40年政论选,1994:461,然后把这些人才选进公务员队伍中 。“我们公务员服务比以前好,因为我们每年都在训练和挑选最优秀的学生加入公共服务” [新加坡]《联合早报》编.新加坡40年政论选,1994:468。人民行动党 在教育体制内,层层赛选,把优秀的人吸引到人民行动党中来,或者延揽社 会贤达。除了精英流动外,人民行动党还采取措施防止精英分裂。人民行动党克服温和派与 亲共派的冲突危机后,从1968年开始,党内统治集团逐步稳定,并保持团结。
而对于韩国,朴正熙时期,精英流动渠道也相对通畅。二战后韩国实行了义务兵役法和 全民军事化政策,军队对年轻人的吸引力很大,在军队中身份地位的流动性大于社会。同时 ,韩国吸纳学者和技术官僚进入。朴正熙将军队的参谋制度搬进政府,大幅度扩充了总统的 秘书班子;到他就任第六届总统时扩大到227名,首席秘书均由一流专家充任,首席秘书中 有9名是知名教授。总统秘书处和经济企划院等行政官僚机构掌握经济社会决策大权,严重 削弱了政党、国民议会和司法机构的职能。掌握政府部门主要权力的是军官,但优秀的文官 日益增多并得到重用。过去以所谓“特采”名义通过政治上的提携和裙带关系用人的官僚录 用办法,到朴正熙时代便改为实绩主义。通过公开竞争录用的公务员制,形成了当时在韩国 社会水平最高的精英集团。实现了文官系统的职业化、专业化和知识精英化。第三共和国为 加强对政府各部门的监督,成立了由大学讲师以上的学者组成的教授评价团。赵 虎吉.揭开韩国神秘的面纱.民族出版社,2003:102-109为了加强决 策的科学性,又设立了两个咨询机构——开发研究院和产业研究院,将韩国各方面的优秀学 者、专家集中于一堂。经济计划制定时,充分吸收国内外经济学家、企业家以及联合国开发 组织的建议。朴正熙遇刺反映了军队和安全部门的争斗,军方强硬派仍占优势。随后全斗焕 上台,重新通过人事更换解决了精英分裂的问题。
印尼民主化的动力没有菲律宾强,因为印尼统治者有意识地将精英和团体也整合起来。苏哈 托时期,吸收了一批在西方受过教育的专家教授、技术官僚,掌握各社会经济部门。其执政 的专业集团是290多个社团组织的联合体,分布在印尼的各地区、各部族、各种职业和宗教 信仰群体当中,职业组织遍布印尼各行业及农工商等群众团体。进入军队进而掌握经济社会 资源是实现社会流动的最佳方式。印尼军队军官,一小部分出身于贵族,一小部分出身于农 村家庭,大多数出身于低级官员、职员、教师、小业主等中层。张锡镇.当代东 南亚政治.广西人民出版社,1995:301但在苏哈托晚期,印尼的 精英发生了分裂。1998年大规模社会运动,使过去长期支持苏哈托的国会领袖的态度也发生 重大变化,国会议长哈尔莫科在召开国会领导人会议后发表声明,希望苏哈托引咎辞职。以 维兰托为代表的军人虽表示效忠苏哈托,但拒绝使用武力镇压学生运动。
菲律宾的精英阶层未能及时扩充社会基础,即把其他阶级和阶层充分整合到政治体系中。菲 律宾政治伴有强烈的家族统治色彩,这影响了精英流动。马科斯体制的权力中枢由技术官僚 和军队支撑,由以总统为核心的家族极少数人构成。菲律宾家族之间通过通婚创造了一个更 加复杂的社会、经济和政治关系网。对菲律宾而言,民主政治伴随着家族政治的阴影。菲律 宾的经济结构延续了西班牙殖民时期形成的地主土地所有制,土地改革徒劳无功,权力缺乏 其他阶层的分享。菲律宾在马科斯统治时期出现了精英分裂。对马科斯政权产生灾难性后果 的是军队高层领导核心的分裂。国防部长恩里尔和拉莫斯中将公开反抗马科斯,和阿基诺联 合。
可见,精英流动的通畅程度反映了执政者是否能通过及时调适,保持执政弹性与活力。东亚 四国在这方面表现出了不同的应对模式,有的具有强烈的计划性,有的最大程度的开放流动 渠道以促进经济发展;有的调适能力较差,流动渠道相对不畅。
3.社会建设:跟进、滞后与漠视
社会大多数有表达的渠道并成为统治者制定、实施社会政策的重要来源,权力为大多数 分享,有助于社会持久稳定。新加坡的社会建设的实施即为一例。新加坡人民行动党自主性 较强,其地位稳固后,开始摆脱工会的牵制,建立了政府、工会和资方三者的合作和平衡, 充当起了资方和劳方、各族群、各群体利益的中立方和调和者。在此前提下,新加坡较好解 决了教育、医疗、住房等社会问题。新加坡的社会保障制度,是以公积金制度为核心并逐渐 扩展其内容而发展起来的。以住房为例,1959年,新加坡只有9%的居民有公共住房,40年后 ,86%的居民的住房需求得以解决,基本消灭了贫富差距。
另外一种情况是社会政策能够及时制定,部分能够实施,部分实施较少。朴正熙时期,非常 注意缩小城乡差别,特别是新村运动后,农村一直受到政府多方面的扶植,城乡差别扩大的 趋势受到了明显控制。这一时期还制定了一批有关社会福利的法律,但实施的很少。60年代 ,韩国宪法中明确提出国民生存权和福利国家义务,并制定了一批有关社会福利的法律。不 过实施的很少,主要停留在救济和抚恤上,实行的只有公务员年金、军人年金等特殊部分的 社会保险和产业灾害补偿保险。到了70年代,政府打算实行以扶贫为主的社会福利政策。19 76年通过了“医疗保险法”,不过,该法一直处于试点阶段。 杨玲玲.韩国社会保障体制建立的过程、特点及成因.科学社会主义,2008(6): 159
最糟糕的情况是大多数缺乏表达的渠道、社会政策缺失。印尼虽在反贫困上取得了一定的成 绩,但却存在着社会保障项目覆盖率最低,且以公务人员和军人为主,大量人群被排斥在正 式的社会保障项目之外。对社会政策的忽视导致了金融危机降临时印尼社会激荡,导致了苏 哈托的下台。菲律宾社会政策没有跟进。马科斯没有满足穷人的需要,进一步拉大了贫富差 距。在经济腾飞的情况下,菲律宾贫困人口在总人口中的比例从1965年的48%上升到70年代 的70%。生活的极度贫困容易引发夹杂着经济社会诉求的民主化运动。同时,社会保障面太 窄,主要集中于城市而未能扩展到农场主和渔民,无法充分发挥作用。
可见,东亚四国在应对社会问题方面,有的能够及时跟进,制定具有回应社会大多数需求的 社会政策;有的则漠视社会需求,这成为了日后社会潜在不稳定的因素和民主化动力的来源 。
4.文化整合:核心价值的塑造
统治者需要回应时代和社会发展要求,寻求社会阶层的共识点,容纳社会阶层的利益诉求。 统治者就要对传统的价值观进行改造,使之与现代社会的价值相统一,塑造社会核心价值观 。但统治者的路径选择不同。
新加坡、印尼的文化整合体现了寻求核心价值观的努力,这就是国家、家庭、协商和和谐。 这几点集中体现了个人与家庭、社会、集体、国家的关系。新加坡充分对传统儒家文化进行 了现代化改造,使其起到文化整合的作用。20世纪70年代末,新加坡发动了自上而下的文化 建设,分为三个阶段:礼貌运动和推广华语运动阶段、新儒学运动阶段、把亚洲价值观提升 为国家意识阶段,多元性与统一性兼具,以此凝聚社会。且新加坡把文化整合和公共政策联 系起来。以组屋政策为例,三代同住的家庭,享有组屋的优先分配权,这保守了家庭的传统 价值和地位。“最低存款填补计划”、“家庭保障计划”、“教育计划”等的推行,强化了 家庭保障功能,增强了家庭意识和社会稳定性。
印尼统治者有意识地进行了核心价值观的塑造。苏哈托时期以法律的形式规定“潘查希拉” 为唯一的国家指导思想,并重新加以解释“潘查希拉”来确立印尼新的意识形态。1975年, 苏哈托任命的专门委员会将作为印度尼西亚国家意识形态的“潘查希拉”的核心精神概括为 协调、平衡、团结三原则,为印尼实现个人和社会之间的协调提供了文化基础。苏哈托利用 “潘查希拉”统一各政党的意识形态,使得印尼民主党和建设团结党的政党特色大大削弱。
韩国统治者侧重的是文化整合的前提和基础,即经济发展,核心价值主要体现了个人和国家 这个维度的关系。朴正熙提出的“民族的民主主义”思想,得到了韩国民众暂时的认可与接 受,“民族的民主主义”是朴正熙深思熟虑的口号。朴正熙认为,照搬西方民主会导致混乱 ,真正的民主主义应当是最先确立健全的经济根基。朴正熙政府由于其民族主义的热情和与 北方竞争的意识,将经济发展置于首要地位。对经济的过度强调给民间价值的统合留下了思 想和政治空间。1974年,“全国民主青年学生联盟”成立并通过了“三民理念”,即民族主 义、民主主义、民众主义,反对力量不但延续了之前的民主诉求,而且整合了韩国民众关注 的统一问题、劳动问题、农民问题等。这足以与执政党抗衡。另外,不可忽视的是基督教的 扩张,使其成了反对者新的意识形态组成部分。“到了八十年代中期,全国人口中的约25% 是基督徒。……皈依基督教的人主要是城市的青年人、市民和中产阶级。” [美]亨廷顿.第三波——20世纪后期民主化浪潮.刘军宁译.上海三联书店,1 998:84这些人后来成 为了民主的推动力量。总体而言,反对派吸纳了官方的意识形态,使自身的整合更具兼容性 和有效性。
菲律宾统治者的文化整合反映了个人与国家、社会的关系。但统治集团提倡的价值观与 其现实作为相差甚远。马科斯上台时提出了“民主革命论”和“新社会论”,强调强政府和 社会平等。但马科斯上台后逐渐腐化,与当初的理念背道而驰。亚洲国家中,信仰基督教人 数最多的国家首推非律宾,基督教徒占全国总人口的90%左右。随着天主教和政府从友好关 系转向敌对关系,马科斯政府对基督教进行迫害。马科斯政府社会政策的缺失、对社会公正 的忽视给天主教留下了较大的政治空间,天主教把注意力转向了社会公正问题。基督教成为 今后在民主化过程中发挥重要作用的力量。在民主化过程中,它有着最极端的介入。本是政 府盟友的天主教变成政府反对者,社会反对力量充分利用了这一优势,动员、整合民众,执 政集团却缺乏与之抗衡的意识形态。
综合以上可以看出,一国政府四大任务的解决情况,决定了民主化的动力强弱。新加坡较 好地完成了经济腾飞带来的四大问题,民众的满意度较高,社会压力较小,民主化的动力最 弱。因此,如果从一个制度谱系来看,新加坡人民行动党八九十年代后,精心设计了“有限 民主”“托管式民主”,始终保持了一党执政与政治稳定。而另一个极端是菲律宾,因其四 大任务解决得最不成功,社会压力大,混合着民众经济社会等诸多不满的民主化动力也最强 ,而韩国、印尼处于二者之间。
结语
从现代国家成长的过程中,尤其是东亚四国的发展过程中国家应对四大任务的解决情况,决 定了民主化动力的强弱,进而实现不同的路径选择。同时,在经济腾飞的前提下,东亚四国 社会结构、文化传统及精英选择不同,由此各国政府在经济腾飞过程中的作为也不同加之遗 留的问题存在的情况下,一国即使走上了民主化的道路,也不会带来国家稳定、经济繁荣、 政治清廉、治理有力。而进一步探讨其内在规律和发展途径,将成为我们下一步研究的任务 。
(责任编辑:张业亮)
[关键词] 民主化 腐败 社会政策 精英流动
中图分类号:D73 文献标识码:A 文章编号:1007-1369(2010)5-0111-14
20世纪80年代以来,东亚兴起了一股民主化浪潮。1983年,阿基诺被暗杀的事件使菲律宾进 入多事之秋,并最终导致马科斯的独裁的结束。1987年,韩国通过公开选举方式产生了总统 ,反对党开始在韩国政治生活中发挥重要作用。印尼在苏哈托政权下台后,其民主化改革也 取得了一定的成就,同时,新加坡政治民主化也成为政治发展新方向,新加坡领导人有计划 地对旧的权威政治进行了民主化的革新,推行了一系列政治开放措施。在这种东亚地区民主 转型的背景下,本文试图对新加坡、韩国、印度尼西亚、菲律宾这四个东亚国家进行民主化 比较研究,从国家对民主转型过程中的回应能力来透视后发展国家民主成长道路。
比较的起点:经济腾飞与政治发展
在本文所研究的这四个国家具有共同的特点,即二战后都经历过一个长时期的以市场经济为 导向的经济腾飞阶段。例如韩国经济高速发展的时期正是朴正熙推动强有力统治的时期。朴 正熙推行“经济第一主义”,这一时期,韩国国民生产总值年平均增长率为7.1%,1976年 竟达到15.1%,被称为“汉江奇迹”。20世纪70年代后期,菲律宾在马科斯领导下,工业年 均增长8% ,成为东南亚地区增长比较快的国家之一。从1969年到1994年,印尼苏哈托“新秩序”年代 ,印尼完成五个五年建设计划,年平均增长率达7%,创造了经济奇迹。从1959年到1997年, 在李光耀的领导下,新加坡的人均GDP增长了74倍。同时,这些国家在政治方面,政治强人 的统治成为政治体制的常态。不同于英美放任自由的经济发展模式,东亚四国政府干预经济 生活,制定维护主权与独立的工业化计划在这个过程中,形成了较强的国家强制能力,对经 济和社会生活干预能力较强为了推动经济的快速发展,意识形态都夹杂着较为强烈的民族主 义色彩。
另一方面,在经济发展过程中,由于民主化的动力差异,四国民主化的状况并不一致。 从历史上来,由于四国社会结构、精英选择等差异因素的存在,选择了不同的政治发展道路 ,对当代政治学中的民主转型理论形成了补充型证据。随着民主化成为20世纪后半叶政治学 家重要议题,民主转型、民主巩固等一系列相关的概念和问题成为政治学家们关注的热点。 而在其中,与民主化关联变量以及关系的发掘成为不能忽视的问题。20世纪60年代,美国著 名政治学家李普塞特阐述了经济发展水平与民主的联系。他认为国家越富裕,出现民主的可 能性就越大,这一发现堪称当代最有影响的民主化理论之一,许多研究者沿着这个思路探寻 民主化的原因,把民主化视为经济现代化的一个必然产物。但是经济的方法解释政治发展, 由于路径过于单一,也受到了不少批评,亨廷顿认为:“经济因素对民主化有着重大的影响 ,但是这些因素不是决定性的。……经济发展使得民主成为可能,政治领导使得民主成为现 实。” [美]亨廷顿著.第三波——20世纪后期民主化浪潮.刘军宁译.上海三联书店, 1998:68、380另一位民主理论学者林茨不否定社会经济因素的重要性,但他认为,它们仍然为政 治行为者留下了充分的余地进行选择。“活跃和独立的公民社会、充分自治的政治社会以及 在治理程序、立宪主义和法治方面的基本共识,事实上已经确定了巩固民主的先决条件。” [美]胡安•J.林茨等.民主转型与巩固问题:南欧、南美和后共产主义欧洲.孙 龙等译.浙江人民出版社,2008:11因此,在民主转型过程中,除了经济因素之外,还应该有诸如社会结构、文化传统、政治 力量的特定组合、精英选择等多重因素。范炜烽.论经济权力与政治权力的互动关 系.现代经济探讨,2008(12)
具体到东亚四国的发展过程来看,经济增长和政治民主之间的关系更加错综复杂。东亚地区 非经济因素的影响,如原有的经济社会结构、精英选择民主化发挥着重要作用,甚至其重要 程度会超过经济因素。事实上,如果将视野进行扩展,从现代化的视角来看,民主化实际是 其一个重要组成部分。现代化包括经济发展、政治建设、社会建设、文化建设这四个方面。 后三者是以经济发展为前提和基础的。若在经济发展的同时,没有进行有效的社会建设和文 化整合,没有打击腐败,那么民主改革必定起到相反的作用。所以,在经济腾飞与政治发展 并存的过程中,产生了包括政府腐败、精英流动问题、社会问题、文化危机在内的诸多问题 ,形成了多重矛盾,而政府对这些矛盾的回应一定程度上又形成了国家转型的民主化动力, 构成了东亚四国民主转型的重要历史起点。
内在冲突:经济起飞与社会转型
在东亚国家转型过程中,随着市场经济的发展,传统社会结构遭受破坏,社会经历着“从身 份到契约”的转变,现代社会去除了旧的传统社会基督教会的势力、帝国的势力、各种封建 结构的势力,凸显了国家的主权和个人的主权的现代性理念,传统国家形态正在向现代国家 转变,这个过程形成了巨大而剧烈的社会变迁,原有的物质生产方式、生活方式、精英来源 、价值观念等都受到了巨大挑战,这样这必然会出现精英流动问题、社会问题、文化危机等 挑战。
作为现代暴力合法垄断者的现代国家,“官吏掌握着公共权力和征税权”马克思恩 格斯选集(第4卷).人民出版社,1972:167,握有各种强制 工具。“随着市场交换的不断扩张,民族国家逐渐成为首要的保护产权和实施合同的第三方 实施机制。强大到足以保护产权和实施合同的政府也同样强大到足以剥夺公民的财产。市场 繁荣不仅需要适当的产权制度和合同法,而且还需要一种能够限制国家剥夺公民财富的能力 的政治基础”[日]青木昌彦.比较制度分析.上海远东出版社,2001:155-1 56。这就是说“必须首先使政府能管理被统治者,然后再使政府管理自身” [美]汉密尔顿等.联邦党人文集.程逢如等译.商务印书馆,1980:264, 也就是温加斯特所说的“经济制度的基本性政治悖论”,而不受制约的、强大起来的政府权 力势必会滋生严重的腐败,而这些都对东亚现代国家的形成巨大挑战,具体来讲,主要体现 在以下几个方面。
(1)政治腐败:腐败是一个全球现象,但在后发国家尤其引人注目,因为越是后发国家,挑 战越 多,任务越重,时间越紧,所以政府倾向于指导经济以加速发展,因而政府掌握的权力也就 越多,腐败机会越多。腐败会直接损害一国政府的合法性,一国政府越腐败,其民主化动力 也越强,在东亚国家转型中表现的更为明显。东亚国家中,新加坡五六十年代不少政府官员 趁机利用手中特权贪污受贿、中饱私囊,一时间腐败行为泛滥成灾。韩国经济腾飞时,各大 企业为了争得资源的优先分配权,争相向有关政府官员行贿,腐败现象在韩国社会重新蔓延 开来,且形式越来越多样,数额越来越巨大。从60年代中期开始,官员经济违纪案件的数目 每年以30%的速度迅速增长。
印尼与英美殖民地不同,它独立时没有一支专业而独立的官僚机构,苏哈托时期所有的公务 员都属于执政党专业集团,这必然引发腐败。苏哈托的工业政策豢养了一大批裙带资本家。 贪污腐败现象从最上层一直延伸到最下层,成为系统性的腐败。这些既得利益集团由四部分 组成:苏哈托家族、军人集团、执政的专业集团和技术官僚、依附苏哈托家族的少数大企业 集团。这导致了各地反政府活动频频发生。从20世纪70年代开始,反腐败就成为印尼社会运 动的主要目标之一。“在菲律宾的政治经济中,接近实权派一直是财富的来源……随着军管 法的实施,该政府的权力大得多了,因而贪污腐败的机会也多得多。” 加里•霍斯.马科斯、其密友和菲律宾经济发展的失败.其实译.南洋资料译丛, 1995(Z2):41菲律宾国内贪污腐 败横行,马科斯家族奢华腐败,官场风气和官员道德严重败坏。从中央到地方,官僚阶层内 部以及官商之间都结成千丝万缕、互相支持的关系网,处处讲权钱交易,裙带关系,这大大 激化了国内的社会矛盾。
(2)精英流动:后发国家面临着激烈的国际竞争,国家生存压力迫使其进行市场化改革,资 源随之开放,经济开始发展。特别是工业革命使地租的相对重要性下降,人力资本的重要性 提高,企业家的创新成为财富的主要源泉,同时,市场经济的一个重要特征是分工,分工必 然导致专业化,包括知识的专业化、技术的专业化。知识分为社会科学知识和技术知识。“ 社会科学知识和有关的商业、计划、法律和社会服务专业知识进步时,制度发展的成本降低 了。正如技术知识降低了技术变迁的成本一样。” [美]科斯等.财产权利与制度变迁.刘守英等译.上海三联书店,2000:336律师、会计师等成为市场经济中掌握专 有知识的群体,一部分经过专门的技术训练的人成为新兴的技术群体。知识存量的积累对政 治和经济制度的长期变迁起了潜移默化的作用。知识的增加改变了相对价格,从而使得人力 资本的积累最终可迫使政府放弃一些规则的制定权。因此,精英倾向于发生如下变化:精英 群体的数量日益增多,传统精英权力相对减少,精英群体的排他性的土崩瓦解,精英的选拔 原则变化。新的精英在经济发展过程中若“剩余能量缺乏升华的途径”,就会导致社会不稳 定。这对原有的政治系统提出了适应性问题,迫切需要政党自我调整、自我更新,不断吸纳 、整合社会各阶层的精英分子。一国传统精英吸纳、整合能力越差,精英流动越是不畅,一 国民主化动力也越强。精英阶层是否能够及时扩充社会基础,即把其他阶级和阶层充分整合 到政治体系中关系到其自身的兴衰成败。
东亚四国开始经济腾飞时,都有一个精英领导集团,这个集团掌握了国家机器,控制了社会 经济政治权力。新兴阶层拥有和控制信用、技术、信息和管理能力。资本、权力和管理能力 、信用、信息、技术相互依赖,共荣共生,此时这个阶层逐渐为发展至上的国家精英集团所 依赖,因此其实力和地位都会随之增强。他们就面临能否为原有精英集团所充分吸纳整合、 能否流动进入精英集团的问题。具体到各国,情况不同。印尼、菲律宾新兴阶层规模和实力 相对较小,而韩国、新加坡的新兴阶层实力较强。
(3)社会断裂:市场经济的发展常常破坏原有的传统经济社会结构,出现地域间、群体间的 财富分配差距,这就导致一些诸如贫富差距、住房等的社会问题产生,撕裂原有的社会结构 。正如波兰尼所言:“如果允许市场机制成为人的命运,人的自然环境,乃至他的购买力的 数量和用途的唯一主宰,那么它就会导致社会的毁灭。……经济进步总是以社会混乱为代价 的。如果混乱的程度过大,共同体就必然会在这个进程中被瓦解。……19世纪的社会历史就 成为一个双重运动的结果:市场组织在真实商品方面的扩张伴随着它在虚拟商品方面受到的 限制。……一个深层次的运动已然形成,它致力于抵挡市场控制下的经济所产生的邪恶影响 。在自发调节的市场体系所固有的威胁面前,社会奋起保护自己。” [美]卡尔•波兰尼.大转型——我们时代的政治与经济起源.冯刚,刘阳译.浙 江人民出版社,2007:63-66
随着市场的运动和扩展,其对立面即“社会的自我保护”运动也与之相伴。自我放任的自我 调节市场的扩展和社会自我保护机制的共存与矛盾运动,构成波兰尼所说的社会“双向运动 ”。在经济腾飞、公共繁荣的情况下,“人们的情绪便更激烈:痛苦的确已经减轻,但是感 觉却更加敏锐”[法]托克维尔.旧制度与大革命.商务出版社,1996:210。比较突出的社会问题有贫富差距、医疗、住房等,部分国家(地区)还 出现了环保运动。而如果一个社会中缺乏有效的利益表达和整合机制,政府就不会制定适合 社会需要的社会政策。若社会大多数无法将利益诉求表达出来,社会政策没有及时跟进的话 ,权力就无法为大多数分享而是仅为少数人独占,就会酿成社会动荡,且经济发展越快,社 会不满越多,社会危机越严重,民主化动力也越强。
在经济增长第一、稳定至上的国家目标下,四国经济大大发展,人口增长,城市化加速,同 时,东亚四国在经历了一个时期的经济增长后,随之而来的社会问题和不满的情绪在其历史 上也从未有如此之多。如新加坡,60年代初,也面临着住房危机,绝大多数居民生活在极其 简陋的住房中。韩国、印尼、菲律宾经济发展伴随着的突出问题是社会贫富分化程度的拉大 。1976年,韩国的基尼系数已达到了0.3908,接近0.4的安全警戒线。 张存涛,焦必方.经济发展与社会和谐——韩国社会政策调整及对中国的启示. 社会科学,2007(3):27韩国财富资产的 集 中同样引起社会的关注。而印尼社会问题中突出的如人口的过快增长问题,这是印尼社会问 题产生的重要原因,印尼基本奉行人口增殖政策,没有采取有力措施控制人口增长。印尼底 层生活十分贫困,贫富差距明显,社会不公正情绪逐渐产生。菲律宾社会严重的权力失衡、 贫富差距等问题更激起人民对政府的不满,60年代后,农民工人和学生的集体抗议活动日 益频繁,整个社会呈现出断裂的状态。
(4)文化危机:传统社会在向现代社会过渡的过程中,打破了出身、身份、等级、阶层等传 统社会对人的束缚,国家直接面对个人,家族、家庭的作用衰退了,传统习俗削弱,原有的 精神秩序受到冲击,人际关系的陌生化、疏远化,面对巨大的社会转型人们陷入孤独、无助 、焦虑,从而引发道德失范。因此,国家需要对文化进行必要的整合和诠释,以缓解转型带 来的现代性危机。若一国统治者未能实现有效的文化整合以安顿民心、为自身统治奠定合法 性理论根基的话,整个国家就会被抛进思想混乱、情感危机和道德无序中,民主化动力也越 强。东亚四国随着市场经济的发展,等级制度和原有传统的削弱给他们带来了平等、自由、 个人流动,冲击了四国原有的强调忍耐、顺从和等级制的传统文化,传统文化显然无法适应 市场经济的需要,而新的文化中却与传统文化存在紧张。新旧文化交织下,文化危机显现。
20世纪50年代至70年代,新加坡政府比较注重西方文化引入,西方文化侵袭日盛,个人主义 、功利主义和享乐主义过分膨胀,出现了文化失根、道德水平下降等问题,新加坡人认为这 样下去会使新加坡成为“伪西方社会”,在这种社会中,年轻一代可能会成为精神空虚、道 德沦丧而又贪婪的经济动物。 鲁虎.新加坡文化建设与儒家思想(1979—1990)//罗荣渠主编.各国现代化比 较研究.陕西人民出版社,1993:516而对于韩国而言,西方的个人至上主义、追求物质享受、 讲 求平等的文化骤然涌进,使习惯于传统世界观、思想意识和价值观的正统理学的韩国出现了 混乱,把整个国家抛进了思想混乱、情感危机和道德无序中。印尼传统文化中的价值观认为 在家庭中应该和睦相处、和谐一致、遵循“敬重”的规范,认可等级、服从权威,而国家其 实是一个扩大了的家庭。在应对文化碰撞中,苏加诺提出“潘查希拉”,它力图把当时印尼 存在的各种思想统一于民族主义的目标下,克服思想、宗教、民族的差异,为印尼的统一与 独立寻求各方面能接受的思想基础,最终为大家所接受,但伊斯兰教势力并没有放弃自己的 政治主张。对于菲律宾,西方文化及人生价值观的传入,极大地冲击着菲律宾人的各种传统 伦理观念和旧的家庭模式,人们为追求个人欲望的满足置正统的伦理道德于不顾。
总之,在东亚国家转型过程中,以上四个挑战对他们构成了重要的影响。新旧制度之间的 矛盾和摩擦,使的这些国家的民主化转型产生了重要的推动力,在这些挑战面前,不同国家 做出了不同的选择,使得其后民主转型的道路也呈现出各自的特色。
国家的回应:路径差异与制度选择
现代国家“社会转型中的民主反应就必然存在内在张力,即既要满足基于个体独立与社会自 主发展所形成的民主化要求,同时又必须保障国家在民主化过程中能够维持其应有的权威与 能力以有效推进社会建设,保障从传统体制中脱胎出来的经济与社会发展。”林 尚立.社会转型、民主演进与国家成长.文汇报,2009-11-14由于这样张 力的存在,就需要现代国家积极应付这些挑战,回应民主化额动力,推动社会实现平稳转型 。如果这四个挑战不能题及时解决,民主化的动力就会大大减弱,甚至会导致激进运动,反 而 损害了民主。因此,面对这样场景,东亚四国做出了不同的回应,在民主转型过程中,影响 其形成了不同的政治发展道路。
1.反腐:自律与法治
应对腐败问题的好坏直接关系到统治者的统治合法性。从四国的实践来看,法治和执政者的 自律最能有效应对腐败。政府的自律性是指政府对自身行为的约束能力,即政府防止或减少 自身的“寻租”行为即反腐倡廉问题。新加坡政府以法治手段,有效地解决腐败问题,而实 施的关键在于新加坡人民行动党的自律与清廉。人民行动党对廉政的高度关注是新加坡治理 的特点,实践证明,新加坡有力解决了腐败问题,它沿用并改造了英国1952年设立的贪污调 查局,严格实施《反贪污法》,二者缺一不可。
仅有最高统治者的自律而无法治,反腐就难以持久。韩国朴正熙时期实施了力度较大的反腐 政策。朴正熙自身清廉,他建立了监察院等廉政机构,成功地实施了反腐政策,“庶政刷新 运动” 等社会反腐道德运动使腐败得到比较有效的制止。企业家要想获得好处,必须是出 口赢利的生产或政府希望发展的项目。但朴正熙是在集权官僚制的框架下进行的,以自上而 下的强硬打击措施为主,制度革新为辅。这种模式更多的依赖于最高领导个人的强势和清廉 ,因而朴正熙后,全斗焕和卢泰愚、金泳三等自律差的领导人纷纷因此下台。腐败难以从根 本上得到遏制。而印尼和菲律宾,在反腐问题上,既不自律又无法治。印尼立法机构只是橡 皮图章;印尼宪法规定司法部门有免受政治干涉的自主权,但事实上任何违背苏哈托意愿的 法庭决定都不能被容忍。菲律宾在应对腐败问题上更是乏善可陈。
可见,统治者是否具有自律性,是否运用法治的手段进行廉政建设,关系着自身的存亡。 东亚四国在回应腐败挑战方面,表现出了不同的路径选择。
2.精英调适:执政体系的自我调整
伴随着经济发展,新的精英会随之产生。如何面对和接纳他们是对一个政权执政弹性强弱与 调试能力的考验。新加坡是精英政治的典型,能有计划的培养、吸收人才。“我国人口的人 才分布情况,即智商的分布情况,使我们能够在50年代和60年代,从每年出生的5万到6万名 婴儿之中,分别产生大约五、六十个第一流的人才”[新加坡]《联合早报》编. 新加坡40年政论选,1994:461,然后把这些人才选进公务员队伍中 。“我们公务员服务比以前好,因为我们每年都在训练和挑选最优秀的学生加入公共服务” [新加坡]《联合早报》编.新加坡40年政论选,1994:468。人民行动党 在教育体制内,层层赛选,把优秀的人吸引到人民行动党中来,或者延揽社 会贤达。除了精英流动外,人民行动党还采取措施防止精英分裂。人民行动党克服温和派与 亲共派的冲突危机后,从1968年开始,党内统治集团逐步稳定,并保持团结。
而对于韩国,朴正熙时期,精英流动渠道也相对通畅。二战后韩国实行了义务兵役法和 全民军事化政策,军队对年轻人的吸引力很大,在军队中身份地位的流动性大于社会。同时 ,韩国吸纳学者和技术官僚进入。朴正熙将军队的参谋制度搬进政府,大幅度扩充了总统的 秘书班子;到他就任第六届总统时扩大到227名,首席秘书均由一流专家充任,首席秘书中 有9名是知名教授。总统秘书处和经济企划院等行政官僚机构掌握经济社会决策大权,严重 削弱了政党、国民议会和司法机构的职能。掌握政府部门主要权力的是军官,但优秀的文官 日益增多并得到重用。过去以所谓“特采”名义通过政治上的提携和裙带关系用人的官僚录 用办法,到朴正熙时代便改为实绩主义。通过公开竞争录用的公务员制,形成了当时在韩国 社会水平最高的精英集团。实现了文官系统的职业化、专业化和知识精英化。第三共和国为 加强对政府各部门的监督,成立了由大学讲师以上的学者组成的教授评价团。赵 虎吉.揭开韩国神秘的面纱.民族出版社,2003:102-109为了加强决 策的科学性,又设立了两个咨询机构——开发研究院和产业研究院,将韩国各方面的优秀学 者、专家集中于一堂。经济计划制定时,充分吸收国内外经济学家、企业家以及联合国开发 组织的建议。朴正熙遇刺反映了军队和安全部门的争斗,军方强硬派仍占优势。随后全斗焕 上台,重新通过人事更换解决了精英分裂的问题。
印尼民主化的动力没有菲律宾强,因为印尼统治者有意识地将精英和团体也整合起来。苏哈 托时期,吸收了一批在西方受过教育的专家教授、技术官僚,掌握各社会经济部门。其执政 的专业集团是290多个社团组织的联合体,分布在印尼的各地区、各部族、各种职业和宗教 信仰群体当中,职业组织遍布印尼各行业及农工商等群众团体。进入军队进而掌握经济社会 资源是实现社会流动的最佳方式。印尼军队军官,一小部分出身于贵族,一小部分出身于农 村家庭,大多数出身于低级官员、职员、教师、小业主等中层。张锡镇.当代东 南亚政治.广西人民出版社,1995:301但在苏哈托晚期,印尼的 精英发生了分裂。1998年大规模社会运动,使过去长期支持苏哈托的国会领袖的态度也发生 重大变化,国会议长哈尔莫科在召开国会领导人会议后发表声明,希望苏哈托引咎辞职。以 维兰托为代表的军人虽表示效忠苏哈托,但拒绝使用武力镇压学生运动。
菲律宾的精英阶层未能及时扩充社会基础,即把其他阶级和阶层充分整合到政治体系中。菲 律宾政治伴有强烈的家族统治色彩,这影响了精英流动。马科斯体制的权力中枢由技术官僚 和军队支撑,由以总统为核心的家族极少数人构成。菲律宾家族之间通过通婚创造了一个更 加复杂的社会、经济和政治关系网。对菲律宾而言,民主政治伴随着家族政治的阴影。菲律 宾的经济结构延续了西班牙殖民时期形成的地主土地所有制,土地改革徒劳无功,权力缺乏 其他阶层的分享。菲律宾在马科斯统治时期出现了精英分裂。对马科斯政权产生灾难性后果 的是军队高层领导核心的分裂。国防部长恩里尔和拉莫斯中将公开反抗马科斯,和阿基诺联 合。
可见,精英流动的通畅程度反映了执政者是否能通过及时调适,保持执政弹性与活力。东亚 四国在这方面表现出了不同的应对模式,有的具有强烈的计划性,有的最大程度的开放流动 渠道以促进经济发展;有的调适能力较差,流动渠道相对不畅。
3.社会建设:跟进、滞后与漠视
社会大多数有表达的渠道并成为统治者制定、实施社会政策的重要来源,权力为大多数 分享,有助于社会持久稳定。新加坡的社会建设的实施即为一例。新加坡人民行动党自主性 较强,其地位稳固后,开始摆脱工会的牵制,建立了政府、工会和资方三者的合作和平衡, 充当起了资方和劳方、各族群、各群体利益的中立方和调和者。在此前提下,新加坡较好解 决了教育、医疗、住房等社会问题。新加坡的社会保障制度,是以公积金制度为核心并逐渐 扩展其内容而发展起来的。以住房为例,1959年,新加坡只有9%的居民有公共住房,40年后 ,86%的居民的住房需求得以解决,基本消灭了贫富差距。
另外一种情况是社会政策能够及时制定,部分能够实施,部分实施较少。朴正熙时期,非常 注意缩小城乡差别,特别是新村运动后,农村一直受到政府多方面的扶植,城乡差别扩大的 趋势受到了明显控制。这一时期还制定了一批有关社会福利的法律,但实施的很少。60年代 ,韩国宪法中明确提出国民生存权和福利国家义务,并制定了一批有关社会福利的法律。不 过实施的很少,主要停留在救济和抚恤上,实行的只有公务员年金、军人年金等特殊部分的 社会保险和产业灾害补偿保险。到了70年代,政府打算实行以扶贫为主的社会福利政策。19 76年通过了“医疗保险法”,不过,该法一直处于试点阶段。 杨玲玲.韩国社会保障体制建立的过程、特点及成因.科学社会主义,2008(6): 159
最糟糕的情况是大多数缺乏表达的渠道、社会政策缺失。印尼虽在反贫困上取得了一定的成 绩,但却存在着社会保障项目覆盖率最低,且以公务人员和军人为主,大量人群被排斥在正 式的社会保障项目之外。对社会政策的忽视导致了金融危机降临时印尼社会激荡,导致了苏 哈托的下台。菲律宾社会政策没有跟进。马科斯没有满足穷人的需要,进一步拉大了贫富差 距。在经济腾飞的情况下,菲律宾贫困人口在总人口中的比例从1965年的48%上升到70年代 的70%。生活的极度贫困容易引发夹杂着经济社会诉求的民主化运动。同时,社会保障面太 窄,主要集中于城市而未能扩展到农场主和渔民,无法充分发挥作用。
可见,东亚四国在应对社会问题方面,有的能够及时跟进,制定具有回应社会大多数需求的 社会政策;有的则漠视社会需求,这成为了日后社会潜在不稳定的因素和民主化动力的来源 。
4.文化整合:核心价值的塑造
统治者需要回应时代和社会发展要求,寻求社会阶层的共识点,容纳社会阶层的利益诉求。 统治者就要对传统的价值观进行改造,使之与现代社会的价值相统一,塑造社会核心价值观 。但统治者的路径选择不同。
新加坡、印尼的文化整合体现了寻求核心价值观的努力,这就是国家、家庭、协商和和谐。 这几点集中体现了个人与家庭、社会、集体、国家的关系。新加坡充分对传统儒家文化进行 了现代化改造,使其起到文化整合的作用。20世纪70年代末,新加坡发动了自上而下的文化 建设,分为三个阶段:礼貌运动和推广华语运动阶段、新儒学运动阶段、把亚洲价值观提升 为国家意识阶段,多元性与统一性兼具,以此凝聚社会。且新加坡把文化整合和公共政策联 系起来。以组屋政策为例,三代同住的家庭,享有组屋的优先分配权,这保守了家庭的传统 价值和地位。“最低存款填补计划”、“家庭保障计划”、“教育计划”等的推行,强化了 家庭保障功能,增强了家庭意识和社会稳定性。
印尼统治者有意识地进行了核心价值观的塑造。苏哈托时期以法律的形式规定“潘查希拉” 为唯一的国家指导思想,并重新加以解释“潘查希拉”来确立印尼新的意识形态。1975年, 苏哈托任命的专门委员会将作为印度尼西亚国家意识形态的“潘查希拉”的核心精神概括为 协调、平衡、团结三原则,为印尼实现个人和社会之间的协调提供了文化基础。苏哈托利用 “潘查希拉”统一各政党的意识形态,使得印尼民主党和建设团结党的政党特色大大削弱。
韩国统治者侧重的是文化整合的前提和基础,即经济发展,核心价值主要体现了个人和国家 这个维度的关系。朴正熙提出的“民族的民主主义”思想,得到了韩国民众暂时的认可与接 受,“民族的民主主义”是朴正熙深思熟虑的口号。朴正熙认为,照搬西方民主会导致混乱 ,真正的民主主义应当是最先确立健全的经济根基。朴正熙政府由于其民族主义的热情和与 北方竞争的意识,将经济发展置于首要地位。对经济的过度强调给民间价值的统合留下了思 想和政治空间。1974年,“全国民主青年学生联盟”成立并通过了“三民理念”,即民族主 义、民主主义、民众主义,反对力量不但延续了之前的民主诉求,而且整合了韩国民众关注 的统一问题、劳动问题、农民问题等。这足以与执政党抗衡。另外,不可忽视的是基督教的 扩张,使其成了反对者新的意识形态组成部分。“到了八十年代中期,全国人口中的约25% 是基督徒。……皈依基督教的人主要是城市的青年人、市民和中产阶级。” [美]亨廷顿.第三波——20世纪后期民主化浪潮.刘军宁译.上海三联书店,1 998:84这些人后来成 为了民主的推动力量。总体而言,反对派吸纳了官方的意识形态,使自身的整合更具兼容性 和有效性。
菲律宾统治者的文化整合反映了个人与国家、社会的关系。但统治集团提倡的价值观与 其现实作为相差甚远。马科斯上台时提出了“民主革命论”和“新社会论”,强调强政府和 社会平等。但马科斯上台后逐渐腐化,与当初的理念背道而驰。亚洲国家中,信仰基督教人 数最多的国家首推非律宾,基督教徒占全国总人口的90%左右。随着天主教和政府从友好关 系转向敌对关系,马科斯政府对基督教进行迫害。马科斯政府社会政策的缺失、对社会公正 的忽视给天主教留下了较大的政治空间,天主教把注意力转向了社会公正问题。基督教成为 今后在民主化过程中发挥重要作用的力量。在民主化过程中,它有着最极端的介入。本是政 府盟友的天主教变成政府反对者,社会反对力量充分利用了这一优势,动员、整合民众,执 政集团却缺乏与之抗衡的意识形态。
综合以上可以看出,一国政府四大任务的解决情况,决定了民主化的动力强弱。新加坡较 好地完成了经济腾飞带来的四大问题,民众的满意度较高,社会压力较小,民主化的动力最 弱。因此,如果从一个制度谱系来看,新加坡人民行动党八九十年代后,精心设计了“有限 民主”“托管式民主”,始终保持了一党执政与政治稳定。而另一个极端是菲律宾,因其四 大任务解决得最不成功,社会压力大,混合着民众经济社会等诸多不满的民主化动力也最强 ,而韩国、印尼处于二者之间。
结语
从现代国家成长的过程中,尤其是东亚四国的发展过程中国家应对四大任务的解决情况,决 定了民主化动力的强弱,进而实现不同的路径选择。同时,在经济腾飞的前提下,东亚四国 社会结构、文化传统及精英选择不同,由此各国政府在经济腾飞过程中的作为也不同加之遗 留的问题存在的情况下,一国即使走上了民主化的道路,也不会带来国家稳定、经济繁荣、 政治清廉、治理有力。而进一步探讨其内在规律和发展途径,将成为我们下一步研究的任务 。
(责任编辑:张业亮)