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十几年来，我国的农村金融改革和发展基本上是“机构不足建机构，补贴不足加补贴，监管不足改监管”。如果反思一下，可以肯定地说，我们仍然没有找到一条适合我国农村经济发展的农村金融发展之路。
发展农村金融是世界各国尤其是发展中国家面临的共同问题。由于农村经济发展的不平衡和各国情况的殊异，至今还没有找到一个解决农村金融难题普遍适用的良方。
农村金融政策及其思路
从农村金融理论的发展来看，强调政府作用的传统发展经济学逐渐被强调市场力量的新古典发展经济学所取代。20世纪80年代以前，农业信贷补贴论一直是农村金融理论界的主流。80年代，农村金融市场理论逐渐替代了农业信贷补贴论。90年代以来，农村金融市场理论又得到了进一步发展。
与国际农村金融理论发展相比较，我国的农村金融发展也基本上延续或者实践着上述农村金融理论的实践。从新中国建国以来，我国为了促进经济迅速增长并有效消减贫困，基本上实行的是“赶超式”经济发展战略，农村金融表现为两大特征：一是强调优惠贷款的作用，通常以低于市场水平的补贴性利率发放贷款，或附有其他优惠条款；二是以金融机构为信贷投放主体。这样，大量补贴性信贷资金被源源不断地通过各种机构（包括政策性金融机构）投放到农业部门和农村地区。投入的资金不可谓不多，其用心良苦。比如，在推进金融体制改革中，专门设立了农业发展银行，以弥补金融商业化后农村金融发展的不足。
但是，我国农村地区的现状充分证明了农村金融在促进农村经济发展中并不成功。可以说，十几年来，我国的农村金融改革和发展基本上是“机构不足建机构，补贴不足加补贴，监管不足改监管”。如果反思一下，可以肯定地说，我们仍然没有找到一条适合我国农村经济发展的农村金融发展之路。当然，在探索我国农村金融有效性的同时，也有很多好的观点和思路，对促进我国农村金融的发展起到了很好的作用。
财政与商业性金融的定位
采取财政支农还是金融促农一直是农业发展问题的主要争论点之一。国际经验证明，农业的发展需要政府有所为有所不为，关键是要设计可行可控的财政资金拨付标准和拨付方式，而商业性金融机构能够服务的范围远大于目前传统商业银行的服务范围，其关键在于如何实现农村金融服务的市场化定价和建立有效的激励机制等因素。
一般来讲，财政的作用主要是提供公共产品，运用财政资金支持农业基础设施建设和为农村发展提供公共产品，包括教育、法制和公共管理等等，而不应该插手市场可以处理的问题，如农民生产、农业企业投资资金的供应和价格、农产品价格等等。政府财政资金的使用也要借鉴商业运作模式，建立良好可行的激励约束机制。农村商业性金融并非不可生存，国有商业银行也可以经营农村金融业务，关键是如何根据不同区域的现实情况进行产品和服务的创新。同时，农村金融商业化需要创新组织模式，尽可能降低监管和运营成本。
我国农村金融体系包括政策性金融、商业性金融和合作金融，各种金融机构的属性也是比较明确的，但在实际中却常常混淆它们的作用，本应该属于政策性金融的事情，往往由商业性金融实施，结果造成政策性银行不做政策性金融业务，商业性金融机构却有一定的政策性业务，其商业性金融业务也受到影响。
长期以来，我国财政支农的资金运用和投资分散在多个部门，使用效率较低，运作机制不完善，基本上没有发挥财政资金撬动金融资金流入农村地区的作用，政策性金融的作用也基本上没有得到发挥。究其根源，在于政策性金融和商业性金融在农村金融中的功能定位存在问题，特别是政策性金融和商业性金融的边界一直处于模糊状态。
在农村金融改革中，一定要明确政策性金融与商业性金融的界限，既不能让政策性金融从事商业性金融业务，也不能强令商业性金融发挥政策性作用。特别是在承认一些经济金融学基本原理的同时，也要正视商业性金融的局限性，比如对于贫困和“老少边穷”地区的发展问题，就不能对商业性金融提出太高的要求，而应该主要依靠政策性金融或者财政发挥作用。
另一个问题，是我国总体财力有限，政策性金融发挥作用肯定有一定的局限性，只能在特定的区域或者特定的时间发挥作用。在农村金融市场中，商业性金融的资金量和可以发挥作用的余地肯定比政策性金融大，关键是引导其可持续发展。目前，很多人对此看法不一，一部分人仍然在强调金融的资金支持。如果把商业性金融当成财政补助，肯定不利于金融机构的可持续发展，也不利于提高贷款数量和贷款的可获得性。如果农村金融机构没有可持续性，谁还再提供贷款？
金融覆盖面和农业贷款量
衡量和评价我国农村金融情况，必须正确认识我国农村金融服务现状。国际上通常用“覆盖面”作为评价农村金融服务现状的主要指标。所谓覆盖面是指金融机构为农村地区的企业和农户提供的贷款、存款、汇兑、结算等金融服务指标。覆盖面又分为贷款覆盖面和存款覆盖面，分别表示贷款的可获得性和金融机构提供存款和汇兑的基本情况。
首先从贷款可获得性来分析贷款覆盖面。根据银监会统计调查，截至2006年6月末，农村信用社（含农村合作银行、农村商业银行，下同）农户贷款余额为9454亿元，占农村信用社全部贷款余额的37%，比年初增加1517亿元。在农户贷款中，小额信用贷款余额1927亿元，比年初增加333亿元；农户联保贷款余额1214亿元，比年初增加353亿元。我国约有8亿农民，2.3亿农户，获得农户小额信用贷款的农户数约为6100万户，占全国农户总数的28%；获得农户联保贷款的农户数约为1200万户，占全国农户总数的5.5%。全国2.3亿农户中，真正有贷款需求的农户约为1.2亿户，按照以上统计，有超过60%的农户贷款需求得到满足。也就是说，凡是向农村信用社提出贷款申请的农户，60%左右能得到贷款。与其他发展中国家相比，我国农户贷款覆盖面处于较高水平。
从金融机构提供的存款和汇兑情况来分析存款覆盖面，我国农村金融机构所提供的存款和汇兑结算等金融服务，基本上覆盖了90%以上的农村行政村，机构覆盖面高于世界上其他国家平均30%～40%的水平，比覆盖面最高的印度（75％）高10多个百分点。分机构看，中国农业发展银行作为政策性银行，分支机构基本遍布县级以上城市，粮棉收购资金贷款业务覆盖乡村。截至2006年6月，中国农业银行作为农村地区最大的商业银行，62%的机构网点、52%的在岗员工和35%的贷款分布在县及县以下地区。农村商业银行、农村合作银行、农村信用社（不含联社）和邮政储蓄营业网点超过3.5万个，其中79%的机构在县及县以下地区提供储蓄、汇兑等金融服务。另外，还有一些商业银行的分支机构、大约300家非政府小额信贷组织以及部分非银行金融机构，如典当商行等在农村地区提供金融服务。从总体上看，我国农村地区基本上能够享受到农村金融机构提供的储蓄、汇兑等基本金融服务。
我国农业贷款主要包括农业短期贷款、农业中长期贷款和农副产品收购贷款。能够发放这些贷款的银行主要是中国农业银行、中国农业发展银行、农村商业银行、农村合作银行、农村信用社等金融机构。据银监会公布的数据，截至2006年11月末，农村信用社、农业银行和农业发展银行的涉农贷款余额达到4.5万亿元。
上述数据说明我国农村金融的服务现状还是不错的。这可能与我国长期以来实行计划经济有关，特别是一些主要的金融机构都是按行政区划设置。但这不是说我国农村金融就沒有问题了，比如随着这几年金融机构的商业化，入户贷款和小额贷款有减少和萎缩的趋势，尤其是一些较为贫困的地区除了一般的存款和汇兑服务外，农民贷款难问题仍然比较突出。
小额信贷在我国
从国际流行观点定义，小额信贷是指向低收入群体和微型企业提供的额度较小的持续信贷服务，其基本特征是额度较小、服务于贫困人口,无担保、无抵押。一般来讲，小额信贷可以由商业银行、农村信用合作社等正规金融机构提供，也可以由专门的小额信贷机构(或组织)提供。
自20世纪70年代以来，规模不一的小额信贷已经在非洲、亚洲、拉美、加拿大乃至美国等广大区域内迅速发展起来，目前已经演变为一场声势浩大的国际运动。1997～2002年，小额信贷的规模以每年40%的速度迅猛增长，到2002年底，世界范围内已经有2500家以上的小额信贷机构为共计6700万客户提供微型融资服务。在有些国家，小额信贷已经具备能够为农村人口提供可持续的系统性金融服务的制度体系。
与国际市场不同，我国提供小额信贷的主力是正规金融机构。根据小额信贷的定义，目前在我国发放小额信贷的机构共有三类：大型商业银行、农村信用社和小额贷款组织。我国大型商业银行针对下岗职工、学生和贫困人口等，截至2006年11月末，其发放的小额信用贷款已超过1000亿元，贷款主要集中在城市地区。农信社发放的主要是针对农户的小额信用贷款和农户联保贷款，截至2006年11月末，农信社共对7072万户农户发放了9532亿元的小额信用贷款和农户联保贷款，受惠乡村人口约3亿人。民间小额信贷机构的主体是由各类捐赠款支持的非政府组织，主要在农村地区为农户提供贷款，总体而言余额比较小，到目前大约只有10亿元左右。
小额信贷是有一定技术含量的劳动密集型的贷款业务，小额信贷的客户评信办法和贷款管理技术与大额商业贷款完全不同。我国金融改革的历史经验表明，如果没有很好的激励和竞争，现有的农村正规金融机构没有足够的动力进入这个陌生的领域，很难积极开拓小额贷款市场。由于小额信贷的特殊性，专门小额贷款机构发展起来以后，再以某种形式建立其与正规金融体系融资的渠道，让它们作为一个整体，就能发挥完整的金融中介职能。
（作者单位：中国人民银行研究局）
发展农村金融是世界各国尤其是发展中国家面临的共同问题。由于农村经济发展的不平衡和各国情况的殊异，至今还没有找到一个解决农村金融难题普遍适用的良方。
农村金融政策及其思路
从农村金融理论的发展来看，强调政府作用的传统发展经济学逐渐被强调市场力量的新古典发展经济学所取代。20世纪80年代以前，农业信贷补贴论一直是农村金融理论界的主流。80年代，农村金融市场理论逐渐替代了农业信贷补贴论。90年代以来，农村金融市场理论又得到了进一步发展。
与国际农村金融理论发展相比较，我国的农村金融发展也基本上延续或者实践着上述农村金融理论的实践。从新中国建国以来，我国为了促进经济迅速增长并有效消减贫困，基本上实行的是“赶超式”经济发展战略，农村金融表现为两大特征：一是强调优惠贷款的作用，通常以低于市场水平的补贴性利率发放贷款，或附有其他优惠条款；二是以金融机构为信贷投放主体。这样，大量补贴性信贷资金被源源不断地通过各种机构（包括政策性金融机构）投放到农业部门和农村地区。投入的资金不可谓不多，其用心良苦。比如，在推进金融体制改革中，专门设立了农业发展银行，以弥补金融商业化后农村金融发展的不足。
但是，我国农村地区的现状充分证明了农村金融在促进农村经济发展中并不成功。可以说，十几年来，我国的农村金融改革和发展基本上是“机构不足建机构，补贴不足加补贴，监管不足改监管”。如果反思一下，可以肯定地说，我们仍然没有找到一条适合我国农村经济发展的农村金融发展之路。当然，在探索我国农村金融有效性的同时，也有很多好的观点和思路，对促进我国农村金融的发展起到了很好的作用。
财政与商业性金融的定位
采取财政支农还是金融促农一直是农业发展问题的主要争论点之一。国际经验证明，农业的发展需要政府有所为有所不为，关键是要设计可行可控的财政资金拨付标准和拨付方式，而商业性金融机构能够服务的范围远大于目前传统商业银行的服务范围，其关键在于如何实现农村金融服务的市场化定价和建立有效的激励机制等因素。
一般来讲，财政的作用主要是提供公共产品，运用财政资金支持农业基础设施建设和为农村发展提供公共产品，包括教育、法制和公共管理等等，而不应该插手市场可以处理的问题，如农民生产、农业企业投资资金的供应和价格、农产品价格等等。政府财政资金的使用也要借鉴商业运作模式，建立良好可行的激励约束机制。农村商业性金融并非不可生存，国有商业银行也可以经营农村金融业务，关键是如何根据不同区域的现实情况进行产品和服务的创新。同时，农村金融商业化需要创新组织模式，尽可能降低监管和运营成本。
我国农村金融体系包括政策性金融、商业性金融和合作金融，各种金融机构的属性也是比较明确的，但在实际中却常常混淆它们的作用，本应该属于政策性金融的事情，往往由商业性金融实施，结果造成政策性银行不做政策性金融业务，商业性金融机构却有一定的政策性业务，其商业性金融业务也受到影响。
长期以来，我国财政支农的资金运用和投资分散在多个部门，使用效率较低，运作机制不完善，基本上没有发挥财政资金撬动金融资金流入农村地区的作用，政策性金融的作用也基本上没有得到发挥。究其根源，在于政策性金融和商业性金融在农村金融中的功能定位存在问题，特别是政策性金融和商业性金融的边界一直处于模糊状态。
在农村金融改革中，一定要明确政策性金融与商业性金融的界限，既不能让政策性金融从事商业性金融业务，也不能强令商业性金融发挥政策性作用。特别是在承认一些经济金融学基本原理的同时，也要正视商业性金融的局限性，比如对于贫困和“老少边穷”地区的发展问题，就不能对商业性金融提出太高的要求，而应该主要依靠政策性金融或者财政发挥作用。
另一个问题，是我国总体财力有限，政策性金融发挥作用肯定有一定的局限性，只能在特定的区域或者特定的时间发挥作用。在农村金融市场中，商业性金融的资金量和可以发挥作用的余地肯定比政策性金融大，关键是引导其可持续发展。目前，很多人对此看法不一，一部分人仍然在强调金融的资金支持。如果把商业性金融当成财政补助，肯定不利于金融机构的可持续发展，也不利于提高贷款数量和贷款的可获得性。如果农村金融机构没有可持续性，谁还再提供贷款？
金融覆盖面和农业贷款量
衡量和评价我国农村金融情况，必须正确认识我国农村金融服务现状。国际上通常用“覆盖面”作为评价农村金融服务现状的主要指标。所谓覆盖面是指金融机构为农村地区的企业和农户提供的贷款、存款、汇兑、结算等金融服务指标。覆盖面又分为贷款覆盖面和存款覆盖面，分别表示贷款的可获得性和金融机构提供存款和汇兑的基本情况。
首先从贷款可获得性来分析贷款覆盖面。根据银监会统计调查，截至2006年6月末，农村信用社（含农村合作银行、农村商业银行，下同）农户贷款余额为9454亿元，占农村信用社全部贷款余额的37%，比年初增加1517亿元。在农户贷款中，小额信用贷款余额1927亿元，比年初增加333亿元；农户联保贷款余额1214亿元，比年初增加353亿元。我国约有8亿农民，2.3亿农户，获得农户小额信用贷款的农户数约为6100万户，占全国农户总数的28%；获得农户联保贷款的农户数约为1200万户，占全国农户总数的5.5%。全国2.3亿农户中，真正有贷款需求的农户约为1.2亿户，按照以上统计，有超过60%的农户贷款需求得到满足。也就是说，凡是向农村信用社提出贷款申请的农户，60%左右能得到贷款。与其他发展中国家相比，我国农户贷款覆盖面处于较高水平。
从金融机构提供的存款和汇兑情况来分析存款覆盖面，我国农村金融机构所提供的存款和汇兑结算等金融服务，基本上覆盖了90%以上的农村行政村，机构覆盖面高于世界上其他国家平均30%～40%的水平，比覆盖面最高的印度（75％）高10多个百分点。分机构看，中国农业发展银行作为政策性银行，分支机构基本遍布县级以上城市，粮棉收购资金贷款业务覆盖乡村。截至2006年6月，中国农业银行作为农村地区最大的商业银行，62%的机构网点、52%的在岗员工和35%的贷款分布在县及县以下地区。农村商业银行、农村合作银行、农村信用社（不含联社）和邮政储蓄营业网点超过3.5万个，其中79%的机构在县及县以下地区提供储蓄、汇兑等金融服务。另外，还有一些商业银行的分支机构、大约300家非政府小额信贷组织以及部分非银行金融机构，如典当商行等在农村地区提供金融服务。从总体上看，我国农村地区基本上能够享受到农村金融机构提供的储蓄、汇兑等基本金融服务。
我国农业贷款主要包括农业短期贷款、农业中长期贷款和农副产品收购贷款。能够发放这些贷款的银行主要是中国农业银行、中国农业发展银行、农村商业银行、农村合作银行、农村信用社等金融机构。据银监会公布的数据，截至2006年11月末，农村信用社、农业银行和农业发展银行的涉农贷款余额达到4.5万亿元。
上述数据说明我国农村金融的服务现状还是不错的。这可能与我国长期以来实行计划经济有关，特别是一些主要的金融机构都是按行政区划设置。但这不是说我国农村金融就沒有问题了，比如随着这几年金融机构的商业化，入户贷款和小额贷款有减少和萎缩的趋势，尤其是一些较为贫困的地区除了一般的存款和汇兑服务外，农民贷款难问题仍然比较突出。
小额信贷在我国
从国际流行观点定义，小额信贷是指向低收入群体和微型企业提供的额度较小的持续信贷服务，其基本特征是额度较小、服务于贫困人口,无担保、无抵押。一般来讲，小额信贷可以由商业银行、农村信用合作社等正规金融机构提供，也可以由专门的小额信贷机构(或组织)提供。
自20世纪70年代以来，规模不一的小额信贷已经在非洲、亚洲、拉美、加拿大乃至美国等广大区域内迅速发展起来，目前已经演变为一场声势浩大的国际运动。1997～2002年，小额信贷的规模以每年40%的速度迅猛增长，到2002年底，世界范围内已经有2500家以上的小额信贷机构为共计6700万客户提供微型融资服务。在有些国家，小额信贷已经具备能够为农村人口提供可持续的系统性金融服务的制度体系。
与国际市场不同，我国提供小额信贷的主力是正规金融机构。根据小额信贷的定义，目前在我国发放小额信贷的机构共有三类：大型商业银行、农村信用社和小额贷款组织。我国大型商业银行针对下岗职工、学生和贫困人口等，截至2006年11月末，其发放的小额信用贷款已超过1000亿元，贷款主要集中在城市地区。农信社发放的主要是针对农户的小额信用贷款和农户联保贷款，截至2006年11月末，农信社共对7072万户农户发放了9532亿元的小额信用贷款和农户联保贷款，受惠乡村人口约3亿人。民间小额信贷机构的主体是由各类捐赠款支持的非政府组织，主要在农村地区为农户提供贷款，总体而言余额比较小，到目前大约只有10亿元左右。
小额信贷是有一定技术含量的劳动密集型的贷款业务，小额信贷的客户评信办法和贷款管理技术与大额商业贷款完全不同。我国金融改革的历史经验表明，如果没有很好的激励和竞争，现有的农村正规金融机构没有足够的动力进入这个陌生的领域，很难积极开拓小额贷款市场。由于小额信贷的特殊性，专门小额贷款机构发展起来以后，再以某种形式建立其与正规金融体系融资的渠道，让它们作为一个整体，就能发挥完整的金融中介职能。
（作者单位：中国人民银行研究局）