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自2006年5月开始，天津市在辖区内划出“三镇两村”展开了一场自上而下的土地变革。通过“撤村建居工程”，即俗称的“宅基地换房建设示范小城镇”的新农村建设试点工程，农民在改善居住条件的同时，被集约出来的宅基地，或被复垦成为农田，或被用来发展二、三产业。
自2006年4月“宅基地换房建设示范小城镇试点”得到国土资源部的批复以来，村民还迁房选址，在试点前期都有规划，并上报到国土资源部进行审批。规划由天津市统一进行，征求多方意见后报到天津市人大。试点由天津市副市长黄兴国亲自抓，市规划院完成初期规划。
“还迁地点要征求大多数村民的意见。以南北辛庄为例，这里是宅基地换房的第一批试点，2007年在规划第二批试点时，南北辛庄附近的5个村也将集体搬迁至越秀园小区。”武清区新农村建设的总负责人、区建委副主任何德胜说,“还迁地点在距京津公路三四里的地方，因为新址占的是南北辛庄的地，所以优先照顾了该村的村民。”
村民搬进小区以后，南北辛庄村委会和小区的物业搬到了一起，许多村民认为小区的管理已经交给了物业，村委会已经不存在了。何德胜认为：“现在属于双轨并行，既有物业，也有村委会。但是农民身份不变，承包责任制也不变。随着小区的模式逐渐完善，这里最终会由居委会来管理。”
村民资格决定补偿标准
记者了解到，在南北辛庄，像郭玉华家庭成员这种户口结构的比较普遍。即一户中有农业户口也有非农业户口，但只有农业户口的人享受到新农村建设的优惠政策。
“现在试点村镇农民的身份没变，都为农业户口。但村镇居民原来的户口和身份不同，在新农村建设上所享受的待遇也不同。非农业户口该还迁的还迁，但是在征地补偿上就没有他们的了，因为村里的土地和他们没什么关系了。”何德胜介绍说。
“农民现在的户口不变，但等到小区建成以后，包括二、三产业发展起来以后，试点范围内的农民都会投入其中，多数农民也就从第一产业中脱离出来了，对土地的依赖会越来越小，到那时他们的户口虽然还没变，但是生活和生产方式基本上和城镇居民差不多了。”对于前景，何德胜充满信心。
“关键问题在于社会保障，农业户口参照农民的保障体系，非农业户口参照城镇居民的保障体系，两者还是有差距的。”
对于户口差别可能带来的不同待遇，天津市专门制定了相关文件，即村民资格认证。
何德胜说：“一般情况下，是本村常驻的农业户口居民叫做本村的村民。像知青这样的历史遗留问题等，还有一个重要标准就是看此人的生活来源是不是依赖本村的土地，如果是在本村住，却在某个企业上班，村里没有他们的土地，他们也没有以土地作为自己的生活来源，那就不能认定他们的村民资格。” “如果大学毕业后，工作、工资、保险都没有，这些人还是会被认定有村民资格。另外，谁家闺女出嫁到外村，但现在户口没迁走，村里也有她们的地，这样也会被认定有村民资格。”何德胜补充说。
区域政策差别添麻烦
郭玉华原来在村里的房屋除了正房有70平方米外，还有5间厢房。在进行宅基地换房时，郭玉华得到了70平方米的楼房居住面积，但按照规定，5间厢房只能兑换成现金2万多元。“同样是房子，待遇为什么不一样呢？”
对于房屋置换标准，何德胜说：“分房比例是按照原先的住房拆一还一。但因为平房质量有好有坏，所以政府要对全村房屋进行整体评估，按照相关方法得出一个平均值，再根据各家房屋质量，多退少补，以达到公平合理。拆一还一针对的是主房。如果老百姓本是60平方米的平房，却想要更大面积的楼房，多出来的部分老百姓得掏钱买，每平方米最低是680元，最高是980元。”
调查中，记者了解到位于武清区南面的北辰区，置换时按宅基地面积进行等比例置换。在谈到两个区县政策差异时，何德胜说：“一个区县一个政策。北辰区在政策上比较松散，有的是街道运作，有的甚至是村里定政策。但武清区内实行的是同一标准，如果一个村一个标准，将来发展或许会遇到阻碍。但是由于南北辛庄离北辰区距离近、联系多，两区的政策却不同，这将给新农村建设增添一定的难度。”何德胜不无担忧地说。
保护耕地与产业调整并行
2008年7月，郭玉华一家5口搬出了居住了几十年的老村。他说：“村里除了几家工厂的厂房和部分房屋作为民工的临时宿舍外，大部分已经开始拆了。”那么拆出来的地如何使用呢？
“试点村庄拆迁以后，几个村的农民集中居住，还迁房也是先占用农耕地一部分。实际上这是国土资源部给一定的指标先用着，给农民建设还迁房、做产业区、商品房开发等等，发展二、三产业。现在腾出来的宅基地首先要复垦，补上借用国土资源部的指标，在保持耕地面积不变的情况下，再做进一步规划。”何德胜说。
他分析说：“试点要占用一部分原来的耕地，但并不是全征，当地人作为农民的身份不改变，承包责任制的形式也不变，所以他们手中还有一部分耕地。”
何德胜向记者算了另外一笔账：村民还迁的时候用上耕地的一部分，但平房换成了楼房，现在集中建设楼房的占地只是原来的四分之一。把省下来的四分之三的村庄占地置换出来，变成国有建设用地，发展二、三产业，这样既把老百姓的居住条件改善了，又能带动二、三产业的发展。
对于置换出来的宅基地具体如何使用，武清区的3个试点也不尽相同。
南北辛庄由于临近市区，早先被划入市区的规划范围，置换出来的土地进行房地产开发，同时给予村民一定的资金补偿；大良镇在新建村民居住点附近规划了一个2200亩的工业园区，用于发展电子、加工业等劳动密集型产业，用来安置搬迁出来的农民；后蒲棒村由于有一块湿地，采取了与开发商合作，预备建立一处湿地旅游景区，将来用旅游度假收入来作为搬迁村民的生计。
谁为宅基地换房埋单
在宅基地换房过程中，老百姓关心的大多是入住问题，而资金却是试点工作无法回避的现实问题。目前，这项工作的第一批试点已经进入了第3个年头，而3年也是天津市规定的试点工作完成的期限。
“资金平衡是最重要的。不能通过办这件事，让乡镇背上很大的财政资金负担。前期的资金主要是通过银行融资和区里的垫付，将来等村拆完以后，其他产业区建成，大力发展二、三产业，之后通过税收、利润等回报，来补偿前期的投入。3年之内达到平衡，是试点批复前就定好的。现在武清作为第一批试点，已经进入了最后的冲刺阶段。”何德胜说。
对于前期资金来源，何德胜说：“像现在的试点，资金方面都有区政府下属的公司进行运作和资金担保，以区财政做后盾，完全进行市场化运作，这样的话银行也放心，而银行主要由国家开发银行来负责。”
一般来说，区县财政会帮助项目公司偿还几年贷款，待到项目公司开展工作后，由项目公司利用土地出让收益和其他经营收入来偿还贷款和区县财政先期垫付的资金。
以整个天津市为例，如果整理出来的土地用于房地产开发，则每亩地可以卖到100万元/亩，但是如果做工业地产使用，每亩只有十几万元。安置农民的房屋需要花钱，一般一个30万平方米的安置点建设资金就要上千万元。如果再加上安置点配套建设的基础设施，则是一笔庞大的投入。
以大良镇为例，政府需要建设两期安置住宅，约30多万平方米，同时还要建设工业园区，投入约需3亿元左右。大良镇是农业镇，因此这个项目的唯一现实收入就是2200亩的工业园土地出让，目前价格为16.5万元/亩。当地人士计算，大良镇试点预计会亏损。但是发展大良镇是武清区的一个城市发展战略，政府付出这些代价也是值得的。
另外一个问题是土地复垦需要的投入。大良镇等第一批试点地区将土地复垦费用计算为10元/平方米，但是实际操作下来发现，每平方米20元的价格都做不下来。专业人士预测，天津市土地复垦成本约在1万元/亩。
国土资源部要求试点地区在3年内完成土地复垦工作，并归还土地周转指标。但是从各地的实际情况来看，地方政府投入资金能做完搬迁农民就业安置等工作就已属不易，对于土地复垦资金的投入，各地政府还需要再想办法。
有关专家表示，明后两年是这些试点地区土地集中进入复垦工作的时期，届时国土资源部更要看好土地大门，防止一些试点地区不按期归还周转指标，或者不按量完成对土地复垦的投入，复垦耕地不能达到预期质量。国家发改委课题组认为，从各个试点调研情况来看，政府财政风险不容小视。
宅基地换房的未来
自试点以来，何德胜将自己的全部精力放在了这项新农村建设试点工作上。
2008年10月12日下午，十七届三中全会闭幕的当天，何德胜像往常一样查看自己的手机报，“天津试行宅基地换房”成为新闻头条。10月14日，在接受采访时，何德胜告诉记者，他会一直保留着这条短信。
何德胜由衷地感慨：“从政策上讲这是在肯定试点工作。而且刚刚闭幕的十七届三中全会上，也肯定这种模式是新农村建设的模式之一。搞试点快3年了，我也总结了一些经验。随着各地经济发展和城市化进程加快，像北京、上海、天津这样的大城市郊区，中西部的省会城市、地级市的周边应该也能运作这种模式。但这种模式不能在全国所有农村推广。”何德胜说，“第一，这种试点得选在大城市周边，不能太远。大城市周边农民本身的生产和生活方式已经发生变化，他们不主要靠土地生活，而是已经融入到了二、三产业的发展当中；第二是大城市周边的土地比较值钱。试点置换出一亩地可能值二三百万，可以用来进行开发。而在偏远的地方，土地不值钱，置换时容易造成资金不平衡。”
自2006年4月“宅基地换房建设示范小城镇试点”得到国土资源部的批复以来，村民还迁房选址，在试点前期都有规划，并上报到国土资源部进行审批。规划由天津市统一进行，征求多方意见后报到天津市人大。试点由天津市副市长黄兴国亲自抓，市规划院完成初期规划。
“还迁地点要征求大多数村民的意见。以南北辛庄为例，这里是宅基地换房的第一批试点，2007年在规划第二批试点时，南北辛庄附近的5个村也将集体搬迁至越秀园小区。”武清区新农村建设的总负责人、区建委副主任何德胜说,“还迁地点在距京津公路三四里的地方，因为新址占的是南北辛庄的地，所以优先照顾了该村的村民。”
村民搬进小区以后，南北辛庄村委会和小区的物业搬到了一起，许多村民认为小区的管理已经交给了物业，村委会已经不存在了。何德胜认为：“现在属于双轨并行，既有物业，也有村委会。但是农民身份不变，承包责任制也不变。随着小区的模式逐渐完善，这里最终会由居委会来管理。”
村民资格决定补偿标准
记者了解到，在南北辛庄，像郭玉华家庭成员这种户口结构的比较普遍。即一户中有农业户口也有非农业户口，但只有农业户口的人享受到新农村建设的优惠政策。
“现在试点村镇农民的身份没变，都为农业户口。但村镇居民原来的户口和身份不同，在新农村建设上所享受的待遇也不同。非农业户口该还迁的还迁，但是在征地补偿上就没有他们的了，因为村里的土地和他们没什么关系了。”何德胜介绍说。
“农民现在的户口不变，但等到小区建成以后，包括二、三产业发展起来以后，试点范围内的农民都会投入其中，多数农民也就从第一产业中脱离出来了，对土地的依赖会越来越小，到那时他们的户口虽然还没变，但是生活和生产方式基本上和城镇居民差不多了。”对于前景，何德胜充满信心。
“关键问题在于社会保障，农业户口参照农民的保障体系，非农业户口参照城镇居民的保障体系，两者还是有差距的。”
对于户口差别可能带来的不同待遇，天津市专门制定了相关文件，即村民资格认证。
何德胜说：“一般情况下，是本村常驻的农业户口居民叫做本村的村民。像知青这样的历史遗留问题等，还有一个重要标准就是看此人的生活来源是不是依赖本村的土地，如果是在本村住，却在某个企业上班，村里没有他们的土地，他们也没有以土地作为自己的生活来源，那就不能认定他们的村民资格。” “如果大学毕业后，工作、工资、保险都没有，这些人还是会被认定有村民资格。另外，谁家闺女出嫁到外村，但现在户口没迁走，村里也有她们的地，这样也会被认定有村民资格。”何德胜补充说。
区域政策差别添麻烦
郭玉华原来在村里的房屋除了正房有70平方米外，还有5间厢房。在进行宅基地换房时，郭玉华得到了70平方米的楼房居住面积，但按照规定，5间厢房只能兑换成现金2万多元。“同样是房子，待遇为什么不一样呢？”
对于房屋置换标准，何德胜说：“分房比例是按照原先的住房拆一还一。但因为平房质量有好有坏，所以政府要对全村房屋进行整体评估，按照相关方法得出一个平均值，再根据各家房屋质量，多退少补，以达到公平合理。拆一还一针对的是主房。如果老百姓本是60平方米的平房，却想要更大面积的楼房，多出来的部分老百姓得掏钱买，每平方米最低是680元，最高是980元。”
调查中，记者了解到位于武清区南面的北辰区，置换时按宅基地面积进行等比例置换。在谈到两个区县政策差异时，何德胜说：“一个区县一个政策。北辰区在政策上比较松散，有的是街道运作，有的甚至是村里定政策。但武清区内实行的是同一标准，如果一个村一个标准，将来发展或许会遇到阻碍。但是由于南北辛庄离北辰区距离近、联系多，两区的政策却不同，这将给新农村建设增添一定的难度。”何德胜不无担忧地说。
保护耕地与产业调整并行
2008年7月，郭玉华一家5口搬出了居住了几十年的老村。他说：“村里除了几家工厂的厂房和部分房屋作为民工的临时宿舍外，大部分已经开始拆了。”那么拆出来的地如何使用呢？
“试点村庄拆迁以后，几个村的农民集中居住，还迁房也是先占用农耕地一部分。实际上这是国土资源部给一定的指标先用着，给农民建设还迁房、做产业区、商品房开发等等，发展二、三产业。现在腾出来的宅基地首先要复垦，补上借用国土资源部的指标，在保持耕地面积不变的情况下，再做进一步规划。”何德胜说。
他分析说：“试点要占用一部分原来的耕地，但并不是全征，当地人作为农民的身份不改变，承包责任制的形式也不变，所以他们手中还有一部分耕地。”
何德胜向记者算了另外一笔账：村民还迁的时候用上耕地的一部分，但平房换成了楼房，现在集中建设楼房的占地只是原来的四分之一。把省下来的四分之三的村庄占地置换出来，变成国有建设用地，发展二、三产业，这样既把老百姓的居住条件改善了，又能带动二、三产业的发展。
对于置换出来的宅基地具体如何使用，武清区的3个试点也不尽相同。
南北辛庄由于临近市区，早先被划入市区的规划范围，置换出来的土地进行房地产开发，同时给予村民一定的资金补偿；大良镇在新建村民居住点附近规划了一个2200亩的工业园区，用于发展电子、加工业等劳动密集型产业，用来安置搬迁出来的农民；后蒲棒村由于有一块湿地，采取了与开发商合作，预备建立一处湿地旅游景区，将来用旅游度假收入来作为搬迁村民的生计。
谁为宅基地换房埋单
在宅基地换房过程中，老百姓关心的大多是入住问题，而资金却是试点工作无法回避的现实问题。目前，这项工作的第一批试点已经进入了第3个年头，而3年也是天津市规定的试点工作完成的期限。
“资金平衡是最重要的。不能通过办这件事，让乡镇背上很大的财政资金负担。前期的资金主要是通过银行融资和区里的垫付，将来等村拆完以后，其他产业区建成，大力发展二、三产业，之后通过税收、利润等回报，来补偿前期的投入。3年之内达到平衡，是试点批复前就定好的。现在武清作为第一批试点，已经进入了最后的冲刺阶段。”何德胜说。
对于前期资金来源，何德胜说：“像现在的试点，资金方面都有区政府下属的公司进行运作和资金担保，以区财政做后盾，完全进行市场化运作，这样的话银行也放心，而银行主要由国家开发银行来负责。”
一般来说，区县财政会帮助项目公司偿还几年贷款，待到项目公司开展工作后，由项目公司利用土地出让收益和其他经营收入来偿还贷款和区县财政先期垫付的资金。
以整个天津市为例，如果整理出来的土地用于房地产开发，则每亩地可以卖到100万元/亩，但是如果做工业地产使用，每亩只有十几万元。安置农民的房屋需要花钱，一般一个30万平方米的安置点建设资金就要上千万元。如果再加上安置点配套建设的基础设施，则是一笔庞大的投入。
以大良镇为例，政府需要建设两期安置住宅，约30多万平方米，同时还要建设工业园区，投入约需3亿元左右。大良镇是农业镇，因此这个项目的唯一现实收入就是2200亩的工业园土地出让，目前价格为16.5万元/亩。当地人士计算，大良镇试点预计会亏损。但是发展大良镇是武清区的一个城市发展战略，政府付出这些代价也是值得的。
另外一个问题是土地复垦需要的投入。大良镇等第一批试点地区将土地复垦费用计算为10元/平方米，但是实际操作下来发现，每平方米20元的价格都做不下来。专业人士预测，天津市土地复垦成本约在1万元/亩。
国土资源部要求试点地区在3年内完成土地复垦工作，并归还土地周转指标。但是从各地的实际情况来看，地方政府投入资金能做完搬迁农民就业安置等工作就已属不易，对于土地复垦资金的投入，各地政府还需要再想办法。
有关专家表示，明后两年是这些试点地区土地集中进入复垦工作的时期，届时国土资源部更要看好土地大门，防止一些试点地区不按期归还周转指标，或者不按量完成对土地复垦的投入，复垦耕地不能达到预期质量。国家发改委课题组认为，从各个试点调研情况来看，政府财政风险不容小视。
宅基地换房的未来
自试点以来，何德胜将自己的全部精力放在了这项新农村建设试点工作上。
2008年10月12日下午，十七届三中全会闭幕的当天，何德胜像往常一样查看自己的手机报，“天津试行宅基地换房”成为新闻头条。10月14日，在接受采访时，何德胜告诉记者，他会一直保留着这条短信。
何德胜由衷地感慨：“从政策上讲这是在肯定试点工作。而且刚刚闭幕的十七届三中全会上，也肯定这种模式是新农村建设的模式之一。搞试点快3年了，我也总结了一些经验。随着各地经济发展和城市化进程加快，像北京、上海、天津这样的大城市郊区，中西部的省会城市、地级市的周边应该也能运作这种模式。但这种模式不能在全国所有农村推广。”何德胜说，“第一，这种试点得选在大城市周边，不能太远。大城市周边农民本身的生产和生活方式已经发生变化，他们不主要靠土地生活，而是已经融入到了二、三产业的发展当中；第二是大城市周边的土地比较值钱。试点置换出一亩地可能值二三百万，可以用来进行开发。而在偏远的地方，土地不值钱，置换时容易造成资金不平衡。”