统战工作体制机制建设创新发展空间和基本思路途径

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  中图分类号:D613 文献标识码:A 文章编号:1672—4496(2014)03—005—06
  [内容提要]完善和创新统战工作体制机制应着力从校正对加强党对统一战线领导的认识误差;强化统一战线工作的领导体制;积极构建完善的统战工作机构和组织体系;着眼扩大工作体制覆盖面加强统战团体建设;立足强基固本优化统战工作职能配置;加强基层基础推动基层形成大统战工作格局几方面入手。
  [关键词]统战工作;体制机制建设;创新发展空间;基本思路
  在全面建成小康社会新阶段,统一战线面临的形势任务及其赋予统战工作的责任使命和地位作用,与统战工作体制机制的矛盾日益突出。这是统一战线长期受制于诸多重点难点问题困扰的根本原因。特别是在新的历史条件下,深入研究和推动解决统战工作体制机制存在的问题更为迫切。基于此,我们进行了专题调研,力求找到有效的破解之道。
  一、统战工作体制机制建设的实践探索和突出作用
  统战工作体制机制,一般是指党委就开展统战工作确立的领导责任、机构设置、职能配置及相关机构履行职能权限等方面的体系、制度、方法、形式的总和。简而言之,就是党委着眼推进统战工作合理配置和有效运用政治资源的基本方式。在统战工作全局中,统战工作体制机制既决定着统一战线方针政策和重大决策的形成,又是贯彻落实的基本载体,具有基础性和决定性的作用。
  (一)领导体制机制渐趋完善,对统一战线的领导逐步加强。一是领导力度不断加大。党委主要领导负总责,专职副书记分管统战工作的格局进一步实化。统战工作普遍纳入党委重要工作日程,常委会每年至少2次以上专题研究统战工作已成惯例。由党委部署和决策的统一战线重要工作和重大事项逐年增加。特别是近2年来,各级党委主要领导和专职副书记就落实中发〔2012〕4号、辽委发〔2012〕13号文件,非公有制经济人士理想信念教育活动等一系列重要工作做出的具体批示不断增多,有的市委主要领导还亲力亲为,直接部署和推动,对于解决重点难点问题,开创统战工作新局面发挥了举足轻重的作用。二是领导力量不断加强。大连市、大连金州区、鞍山海城市和铁东区由党委常委担任统战部长,在地市级实现零的突破,县级由一而三实现了量的增加。其他地方统战部门领导班子建设特别是主要领导的配备进一步强化,统战部长列席党委常委会的规定落实较好,辽阳市还明确统战部长全程列席常委会,提高了统战工作的地位和承担责任使命的能力。
  (二)机构设置和职能配置日益完善,统筹推进工作的水平不断提高。一是机构设置日趋完善。各市党委统战部内设机构不断完善。其中,沈阳、大连、鞍山、本溪、营口等市委统战部均设立与省委统战部内设机构对口的业务部门,其他市也采取一个内设机构多项职能的方式,实现了对各领域统战工作的全覆盖。部分县级统战部门对应基层重点工作设置内设机构,奠定了推进工作科学化的基础。绝大多数乡镇街道配备了专兼职统战委员,工作网络覆盖面得到有效伸展。二是职能配置不断优化。各级党委认真贯彻落实近年来中央和省委关于加强统一战线工作的重要文件精神,采取多种方式优化统战工作职能配置。突出的是优化配置掌握政策、安排人事的职能取得重要进展。其中,党委常委担任统战部长的地方,统战部门制定和完善党外人士政治安排、实职安排政策的话语权及行使安排职能得到可靠保障,相关政策落实的到位率较显著提高,对系统各单位领导班子的管理得到实质性加强;其他地方党委均从政策层面细化了统战部在安排党外人士中的职责和权限,统战部门的话语权和统筹安排党外人士的功能得到进一步强化。统战工作职能呈现出由过于分散在党政其他部门向统战部门统筹协调方向发展的积极变化,提高了各领域统战工作科学化水平。
  (三)牵头协调机制和组织载体建设不断加强,统战工作体制机制覆盖面日益扩大。一是牵头协调机制不断加强。各级党委针对统战工作线长面广,各领域工作均需党政各部门密切配合的特点,就多党合作、民族、宗教、党外代表人士安排和非公有制经济代表人士工作等,建立了党委统一领导,统战部门牵头协调,党政各有关部门各司其职,密切配合的各类联席会议制度。各领域统战工作联席会议制度均得到较好的落实,在推进重大政策落实和重要问题处理上发挥了重要作用。二是组织载体日益丰富。在加强工商联等有关人民团体和海联会等传统统战社团建设的同时,各级党委统战部门积极面向新领域创建组织载体。自省委统战部于2007年创建党外知识分子联谊会至今,全省已有64%的市、20%的县(市)区、51%的省属以上高校和部分科研院所、国有大企业创建了党外知识分子联谊会。由工商联行使业务指导的各类同业公会、行业协会、异地商会组织不断增多。大连市各级统战部门还面向新的社会阶层创建了“高层次外来务工人员联谊会” “外企白领联谊会”等组织载体。
  (四)考核评价和督促检查机制不断强化,落实政策和解决问题成效日益提高。一是纳入考核评价体系。市、县两级党委在将统战工作纳入党政领导班子工作的考核内容上进行了积极探索。大连、本溪、辽阳等市将统战工作纳入市直单位和县(市)区党委目标责任制考核体系,并赋予较高分值。84%的县(市)区党委将统战工作纳入本地党政各部门和乡镇街道年度考核的目标体系之中,统战工作分值一般都占总分值的5%以上。二是督促检查进一步强化。在省委近年来专门组成督查组,就落实中发〔2006〕15、〔2010〕16、〔2012〕4号文件进行督促检查的示范引领下,各市和县(市)区党委普遍加大了督查工作力度。其中,纵向检查指导不断强化,有效提高了中央和省委政策落实的效率,横向检查推动不断深入,党政各部门落实相关政策的主动性日益增强。更为突出的是,督促检查工作的不断强化,提升了统战部门协调检查统战工作的力度,对于日常工作中推进政策落实发挥了显著的作用。
  二、统战工作体制机制存在的问题和对全局工作日益加重的影响
  随着市场经济体制的日益完善和社会结构的深刻变化,我省统战工作体制机制不适应形势任务发展变化的矛盾日益突出,对统一战线乃至经济社会发展全局的影响也越来越大。主要表现在以下几个方面:   (一)领导力量配备与统战工作地位作用不适应的问题日益突出。领导力量配备是统战工作领导体制和工作机制适应形势任务发展的关键,而这又是普遍存在的突出问题。目前,全省14个市和100个县(市)区,只有1个市和3个县级统战部长由党委常委担任。未由常委担任统战部长的地方,统战部领导班子配备强弱不均的问题还很多。这些问题的存在,使相当多的统战部门特别是非常委担任部长的统战门,在制定政策时缺乏话语权,行使掌握政策的职能变成了被动执行政策。解决重大问题时协调有余,统筹牵头不足。与此相对应的是,统战工作的任务却越来越重,承担的责任越来越大。从工作范围来看,15个方面的统战成员占全省总人口的三分之一以上,其中增长最快,占比最大的是新的社会阶层人士和信教群众;从占有的资源来看,非公有制经济人士和自由择业知识分子占全省经济总量的60%和科技资源的50%以上;从工作内容来看,统一战线协调处理的问题与经济社会发展具体问题紧密交织,由代表人物延伸到所联系的群众,在党委政府工作全局中的分量越来越重。领导力量与工作任务不断增大的反差,从根本上说影响的是党对统一战线的领导,成为各级党委提高领导水平和执政水平的短板。
  (二)工作体制覆盖面相对收窄与工作领域不断拓宽的矛盾日益突出。这是计划经济时期形成的体制架构和运行机理与市场经济条件下的新形势不相适应最集中的体现。目前,统战工作的机构设置、专兼职工作人员配备,只覆盖到县级以上地方党委、高等学校、部分国有大企业和科研院所,党委政府直属工作委员会、国资委、高校工委等少数党政部门及共青团等人民团体,即人们常说的“体制内”部分党政机关和事业单位。而对于几乎占统战成员三分之二以上的新的社会阶层,统战工作在体制上却严重缺位,除工商联工作覆盖了十分之一左右的非公有制经济人士外,包括没有加入工商联的非公有制经济人士在内的新的社会阶层其他方面人士的工作,均缺乏工作体制上的保障和依托。面对新增的工作领域和扩大了的工作范围,统战工作只能隔岸观景,止步于调查了解情况,而无力深入开展工作。实践中的创新一般局限于创建民间社团的层面,长效机制和有效开展工作的手段难以伸展到位,致使新领域很多工作长期未能破局。
  (三)职能配置过于分散与统筹推进统战工作的矛盾日益突出。相对于党委其他方面工作来说,统战工作职能配置过于分散。在党委政府的领导体制和工作体制框架内,承担统战工作职能的部门和单位多达20多个,且多属各自为政,互不统署。特别是掌握政策和安排人事两项核心职能,几乎近半分散于党政其他部门。目前,作为统战工作的核心部门,各级党委统战部行使人事安排的职能,一般只限于安排党外政协委员和协助各民主党派管理领导班子。在党外干部安排和党外人大代表推荐提名上难有作为,在一些市和相当数量的县(市)区甚至连话语权都得不到保障。统一战线工作地位的体现和优势的发挥,实质上源自于人事安排工作。各领域统战工作统筹开展的水平,来自于党外代表人士队伍建设的水平。由于在职能配置上,党外代表人士队伍建设与安排使用的终端体现脱节,致使多党合作制度的落实、政府部门、检法两院和高等学校领导班子配备党外干部等长期存在的难点问题,一直得不到有效的解决。
  (四)督促检查缺乏长效机制与落实政策任务繁重的矛盾日益突出。从我省近年的实践来看,多数市县两级党委将统战工作纳入工作目标考核体系,对落实统战政策起到了积极的作用。但从基本面来看,对于中央和省委重大政策的落实,往往依靠与党委其他部门组成联合督查组的方式进行,力度虽然一时很大,但随机性和随意性也较强。而统战工作的理论性政策性很强,相应的是专业性也很强,而且不同领域政策跨度很大,单凭专项政策督查很难保证各项政策的全面落实。这在近年来落实中央和省委关于统一战线重大政策的实践中体现得越来越明显。突出的是细化政策具体措施的难度不断加大,落实政策的周期长、效率低、稳定性不足等问题几乎成为顽症,一直没有得到有效解决。
  (五)力量薄弱和保障条件不足与任务繁重和要求特殊的矛盾日益突出。这个问题在我省更为突出。除沈阳、大连两市外,其他12个市统战部门干部编制平均不足18人,其中5个市在15人以下。平均数不足河北省干部编制最少的市级统战部门的三分之二,甚至不及江苏、浙江一些县级统战部门的水平。县级统战部门干部编制更少,平均只有5.8人,且绝大多数为3个以上单位合署办公,有地方只有2到3人。无论与其他省还是与本地党委其他部门相比,相差都很悬殊。如此薄弱的力量承担日益繁重的工作任务,致使我省统战部门的许多工作只能应付门面,有的连表面文章都无力去做。工作经费严重不足。多数市统战工作经费只够维持机关日常工作,有的市委统战部甚至日常工作经费都要自行筹措。许多县级统战部门工作经费甚至难以维持日常工作的正常运转。统战工作所需的专项经费和工作特别费过少,很多地方根本没有,在开展特殊工作和解决特殊矛盾时力不从心。
  三、完善和创新统战工作体制机制的基本思路和主要途径
  从我省统战工作体制机制建设取得的进展和存在的问题来看,完善和创新统战工作体制机制应着力从以下几方面入手。
  (一)校正对加强党对统一战线领导的认识误差。党对统一战线的领导,实际上是对统一战线广大成员的领导。但通常情况下往往把党对统一战线的领导解释为对统战工作的领导。事实上统战工作本身是党实现对统一战线领导的基本途径,统一战线工作体制机制是实现对统一战线领导的基本方式。正是由于对这个问题的认识存在误差,致使加强党对统一战线领导的措施,往往局限于要求党政领导提高对统战工作的认识,将统战工作纳入重要日程和对统战部门提出要求等,而很少从完善和创新统战工作体制机制入手,研究解决诸如领导体制、工作体制、职能配置、政策落实机制等问题的治本之策。因此,从加强党对统一战线领导的高度,来看待统战工作中存在的问题,从体制和机制的完善与创新上探索解决问题的办法,才能真正做到统一战线的发展壮大与党的领导不断加强的有机结合与辩证统一。   (二)强化统一战线工作的领导体制。从是否由党委常委担任统战部长的地区,统一战线发挥优势作用的对比来看,当前最重要的是积极落实省市县(市、区)三级党委统战部长由同级党委常委担任的政策。这是完善和创新统战工作体制机制的核心,也是推进其他方面工作体制机制创新的根本,更是解决重点难点问题的关键。对于暂时无法实现同级党委常委担任统战部长的地方,应全面落实统战部长担任政协副主席的同时,兼任政协党组副书记。应在全省范围内推广普及辽阳市委的经验,统战部长虽未由常委担任,但全程列席党委常委会议。要在政策层面上明确党委研究涉及统一战线重大政策、重大事项特别是相关干部调整任用问题时,给予统战部长充分的话语权,强化统战工作的领导体制。
  (三)积极构建完善的统战工作机构和组织体系。本着哪里有统战工作,哪里就应当有统战工作机构和工作人员的原则,健全统战工作机构和组织网络。各市委统战部门均应配备足够的人员编制,从市级统战部门的工作任务来看,一般应配备不少于25人的干部编制。要对应中央和省委统战部设置独立的内设处(科)室,为各领域统战工作协调发展提供组织保障。积极探索与新经济组织和新社会组织特别是其中在社会政治层面影响较大阶层人士联系密切的政府部门党委、党组中,明确负责统战工作的领导和建立统战工作机构的途径,通过试点总结经验,逐步推广,解决在新经济组织特别是新社会组织中发现党外代表人士无稳定渠道,培养无平台,使用无途径,管理无抓手的问题。力求尽快破解统战工作体制机制覆盖面过窄,仅在部分体制内的部门和单位有效的困局。
  (四)着眼扩大工作体制覆盖面加强统战团体建设。统战团体是扩大统战工作体制机制覆盖面的重要组织载体和工作基础。应紧密结合政治体制改革主要是政府职能转变提供的机遇,使工商联等传统的统战团体更多地承接政府转移出来的社会管理职能,充实和增强统战团体的政治资源,使之能够更好地把统战工作延伸到新经济组织和新社会组织之中。要厘清将统战社团混同于一般性社会团体的认识,高度重视统战社团建设,深入总结大连等市面向新社会阶层建立统战性社团的经验,由党委统战部门和有关统战团体主导,面向新的社会阶层建立各类联谊会等统战性社团,赋予其相应的管理职能,以统战性和民间性社团组织为依托,解决党委统战部门与新社会阶层代表人士的联系脱节,代表人士与所联系群众脱节的问题,真正实现统战工作的全覆盖。
  (五)立足强基固本优化统战工作职能配置。立足于统战部门代表党委行使统战工作职能的基本认识,对分散于党政各部门的统战工作职能进行认真梳理和合理调整。把落实党的统战政策纳入严守党的政治纪律的重要内容,强化各级党委统战部门监督检查和评价党政各部门及下级党委落实统战政策的职能。进一步完善统一战线各类联席会议机制,明确统战部门牵头协调的具体职能,在落实统一战线政策,处理统一战线重大问题时真正形成合力。赋予党委统战部门代表党委管理系统单位领导班子的相应权限,推进系统单位干部归口管理,将管事与管人结合起来,增强统战部门推进指导工作的权威性。进一步合理界定统战部门在党外人大代表的提名推荐和党外干部安排的权限,为统战部门履行“安排人事”的职能提供政策保障,使统战部门能够遵循党外代表人士队伍建设的规律,统筹做好工作,不断巩固统一战线持续发展的组织基础。
  (六)加强基层基础推动基层形成大统战工作格局。从我省实际来看,县级统战部门的编制至少应在10人以上,但一步到位并非易事。要解决基层统战工作长期面临的困局,目前最可行的办法就是推行大统战工作格局,将工商联以外的党政统战工作部门合并到党委统战部,在保持各部门职能、领导职数、经费渠道不变的前提下,对应基层统一战线的重点工作,设置党外人事安排、民族宗教工作、经济领域统战工作、党外知识分子工作等内设机构。亦可将党外人事安排和党外知识分子工作内设机构合二为一,使基层统战部门拥有实现工作科学化的基本保障。乡镇街道一般都应设置专职统战委员,按同级副职配备管理,改变基层统战工作长期处于被动应付的局面。切实为统战工作开展提供足够的经费保障。特别是根据统战工作特殊性,增加工作特别费,以利于开展特殊工作,处理解决特殊问题。
  课题组组长:孙远良,男,辽宁省政协副主席、党组副书记,省委统战部部长
  课题组成员:张兴奎,男,省委统战部政研室主任
  胡桂涛,男,省委统战部办公室主任
  刘延昌,男,省委统战部经济处干部
  于 飞,男,省委统战部政研室干部
  齐 军,男,省委统战部办公室干部
  以上人员均为 “中国统一战线理论研究会基层统战工作理论本溪研究基地”特邀研究员。
  基金项目:全国统战理论研究创新成果,荣获二等奖。
  责任编辑/刘顺宝
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