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摘要：近年来，掇刀区坚持以“工业兴区”为战略目标，大力推进城乡一体化建设，全区城镇化和新型工业化进程不断加快。但由于区级财力有限，资金瓶颈制约问题在一定程度上影响了全区经济社会事业持续发展。为此，掇刀区通过适当举借政府性债务筹措资金，有效缓解了建设资金的需求压力，为“十二五”期间经济社会的又好又快发展奠定了坚实的基础。本文试图从掇刀区地方政府性债务成因等方面分析入手，进而提出加强政府性债务监管的财政对策，仅供参考。
关键词：
中图分类号：F810.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）12-0-01
一、掇刀区地方政府性债务基本情况
地方政府性债务是指地方政府和所属机构为公益性项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。包括直接借入、拖欠形成的直接债务和提供担保、回购等信用支持而形成的担保债务。
截至2011年底，掇刀区政府性债务余额为20694万元。按债务性质划分：直接债务15235万元，占债务总额的73.6%；担保债务352万元，占债务总额的1.7%；政策性挂账债务5107万元，占债务总额的24.7%。
二、掇刀区地方政府性债务成因分析
（一）缺乏统一、规范的政府性债务管理机制
首先是缺乏强有力的债务约束机制。由于全区没有统一的债务规划和预算，大多属事到临头的临时性举债，特别是各单位（部门）的举债随意举债、各自为政的现象严重，政府性债务难以得到有效监控。
其次是缺乏长期有效的偿债机制。尽管根据“谁举债、谁偿还”的原则，落实了偿债责任单位，但是项目偿债资金的筹集仍未建立完善的长效机制，偿债资金来源单一，多是以区级财政收入做担保，不确定性因素多，缺乏偿债资金筹集的保障机制。
（二）经济社会快速发展的要求与财力资源不对等，造成债务累积
随着经济建设和社会事业发展对财政资金的需求不断增加，财政支出逐年增大，支撑全区财政平稳运行的财力明显不足，在既要保运转、保稳定、保民生，又要保证重点项目和民生工程的需要，因此不得不举债促发展。
1.经济建设形成的债务。为加快推进工业化进程，加速产业集聚，近几年掇刀区大力支持麻城工业集中区、荆门化工循环产业园区等重点项目建设。由于园区的开发建设前期投入大，产出周期长，势必需要通过举债来弥补资金不足。截至2011年底，全区仅用于麻城工业集中区、荆门化工循环产业园等重点工业项目建设资金就达3.5亿元，其中债务资金为8796万元，占债务总额的42.4%。
2.城市基础设施建设形成的债务。为改善城市面貌、交通环境、投资环境及居民居住条件，从2002年起，掇刀区逐步对象山大道南端道路、城南新区、凤凰小区的基础设施进行改造建设。这些项目的实施，虽然在改善城市面貌、交通环境和投资环境等领域，取得了一定的社会效益，但远远超出了我区财政的承受能力。截至2011年底，基础设施建债务余额为1624万元，占债务总额的7.8%。
3.教育基础设施建设形成的债务。随着城乡一体化的建设，为缓解进城务工人员子女就学难问题，掇刀区不得不加大投入新建城区中小学、扩建校舍等。但同时也产生了348万元的基础设施建设负债；另外，掇刀石中学在创建省级示范高中的过程中，为不断完善该校办学条件及各种软、硬件设施，形成了588万元的债务。
（三）政策性因素形成债务
1.专项清理形成的债务。从1999至2003年，根据上级清理整顿撤消农村合作基金会的要求，掇刀区陆续取得上级专项贷款1300万元用于基金会的清理整顿等工作，每年通过市对区财政决算偿还贷款本息，截至2011年基金会专项债务余额为594万元。
2.地方政府债券转贷形成的债务。为了应对国际金融危机，进一步拉动内需，保持经济平稳较快发展，经全国人大常委会审查批准，国务院决定由财政部代理地方政府发行地方政府债券，主用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目。2009至2011年，上级转贷我区地方政府债券转贷资金3569万元，占债务总额的17.2%，至2012年将达到5286万元。
3.政策性挂账形成的债务。为促进国有粮食企业改革，加快粮食流通体制市场化改革进程，根据国务院有关政策规定，将粮食企业的亏损施行政策性挂账。2011年，全区粮食企业政策性挂账债务达4481万元，占债务总额的21.7%。
（四）担保贷款债务形成债务
2011年底，全区担保债务余额352万元，其中日本政府植造林贷款209万元，占担保保债务的59.4%，该项目属于外债转贷，是由政府和财政局承诺担保，由政府还款的一类项目，在这类项目中，借款单位不能按时还款，而市级财政每年到期按协议扣款，造成这些担保债务最终不得不由地方政府“兜底”偿还。
三、加强地方政府性债务管理的对策思考
（一）发展壮大财源，提高财政保障能力
经济决定财政，只有经济搞活了，财政收入才能稳步增长，只有财政收入增长了，才能更好的保障各项建设对资金的需求，所借债务才有雄厚的偿还基础。因此，要全力发展区域经济，多层次培育地方财源，壮大财政收入规模，增强地方财政实力，构建经济发展——收入增长——投入增加——经济增长的良性运行机制。
（二）实行政府性债务收支预算管理
制定长期政府性债务举债、还款计划。所有政策性债务全部纳入预算管理，每年在编制年度财政收支预算时，将偿债资金纳入预算管理，根据区级财力及项目建设需要，综合平衡政府预算。将需要举借的政府性债务分举债数量、举债项目、举债投向、举债效益纳入本级预算管理，规范政府举债行为，靠政府预算机制强化对政府债务的举借、使用和偿还行为的约束，实现地方政府债务总体的计划性、规范性和有效性，保证债务收支集中和管理透明。通过计划管理的前瞻性，发挥预算的控制力，来约束项目决策的随意性，从而加强预算控制，从源头上控制政府性债务。
（三）建立偿债清偿长效机制
1.建立偿债专项基金。根据区级财力情况，每年通过年度预算安排，从土地出让收入、一般预算收入增量或净结余部分、国有资产经营处置收入以及债务建设项目投入使用后的收益中按比例或定额提取资金，在财政部门设立专户建立偿债专项基金，为政府性债务的偿还提供资金保障。财政部门定期向区政府、区人大、社会公众公布偿债准备金的支出方向、收益、余额等财务状况，强化外部审计和监督。
2.积极清偿现有债务。按照债务的发生时间、原因、还本付息等情况，建立债务台账，强化偿债责任，落实偿债途径。
3.完善地方债务统计体系。债务统计工作是加强地方政府债务管理，建立健全债务管理机制，防范和化解债务风险的基础性工作。为全面掌握地方政府债务信息，加强对地方政府债务的分类管理，应尽早研究出台债务会计核算办法。通过对地方政府性债务发生情况的确认、计量、记录和报告，真实、完整反映债务借、用、还全过程。
关键词：
中图分类号：F810.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）12-0-01
一、掇刀区地方政府性债务基本情况
地方政府性债务是指地方政府和所属机构为公益性项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。包括直接借入、拖欠形成的直接债务和提供担保、回购等信用支持而形成的担保债务。
截至2011年底，掇刀区政府性债务余额为20694万元。按债务性质划分：直接债务15235万元，占债务总额的73.6%；担保债务352万元，占债务总额的1.7%；政策性挂账债务5107万元，占债务总额的24.7%。
二、掇刀区地方政府性债务成因分析
（一）缺乏统一、规范的政府性债务管理机制
首先是缺乏强有力的债务约束机制。由于全区没有统一的债务规划和预算，大多属事到临头的临时性举债，特别是各单位（部门）的举债随意举债、各自为政的现象严重，政府性债务难以得到有效监控。
其次是缺乏长期有效的偿债机制。尽管根据“谁举债、谁偿还”的原则，落实了偿债责任单位，但是项目偿债资金的筹集仍未建立完善的长效机制，偿债资金来源单一，多是以区级财政收入做担保，不确定性因素多，缺乏偿债资金筹集的保障机制。
（二）经济社会快速发展的要求与财力资源不对等，造成债务累积
随着经济建设和社会事业发展对财政资金的需求不断增加，财政支出逐年增大，支撑全区财政平稳运行的财力明显不足，在既要保运转、保稳定、保民生，又要保证重点项目和民生工程的需要，因此不得不举债促发展。
1.经济建设形成的债务。为加快推进工业化进程，加速产业集聚，近几年掇刀区大力支持麻城工业集中区、荆门化工循环产业园区等重点项目建设。由于园区的开发建设前期投入大，产出周期长，势必需要通过举债来弥补资金不足。截至2011年底，全区仅用于麻城工业集中区、荆门化工循环产业园等重点工业项目建设资金就达3.5亿元，其中债务资金为8796万元，占债务总额的42.4%。
2.城市基础设施建设形成的债务。为改善城市面貌、交通环境、投资环境及居民居住条件，从2002年起，掇刀区逐步对象山大道南端道路、城南新区、凤凰小区的基础设施进行改造建设。这些项目的实施，虽然在改善城市面貌、交通环境和投资环境等领域，取得了一定的社会效益，但远远超出了我区财政的承受能力。截至2011年底，基础设施建债务余额为1624万元，占债务总额的7.8%。
3.教育基础设施建设形成的债务。随着城乡一体化的建设，为缓解进城务工人员子女就学难问题，掇刀区不得不加大投入新建城区中小学、扩建校舍等。但同时也产生了348万元的基础设施建设负债；另外，掇刀石中学在创建省级示范高中的过程中，为不断完善该校办学条件及各种软、硬件设施，形成了588万元的债务。
（三）政策性因素形成债务
1.专项清理形成的债务。从1999至2003年，根据上级清理整顿撤消农村合作基金会的要求，掇刀区陆续取得上级专项贷款1300万元用于基金会的清理整顿等工作，每年通过市对区财政决算偿还贷款本息，截至2011年基金会专项债务余额为594万元。
2.地方政府债券转贷形成的债务。为了应对国际金融危机，进一步拉动内需，保持经济平稳较快发展，经全国人大常委会审查批准，国务院决定由财政部代理地方政府发行地方政府债券，主用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目。2009至2011年，上级转贷我区地方政府债券转贷资金3569万元，占债务总额的17.2%，至2012年将达到5286万元。
3.政策性挂账形成的债务。为促进国有粮食企业改革，加快粮食流通体制市场化改革进程，根据国务院有关政策规定，将粮食企业的亏损施行政策性挂账。2011年，全区粮食企业政策性挂账债务达4481万元，占债务总额的21.7%。
（四）担保贷款债务形成债务
2011年底，全区担保债务余额352万元，其中日本政府植造林贷款209万元，占担保保债务的59.4%，该项目属于外债转贷，是由政府和财政局承诺担保，由政府还款的一类项目，在这类项目中，借款单位不能按时还款，而市级财政每年到期按协议扣款，造成这些担保债务最终不得不由地方政府“兜底”偿还。
三、加强地方政府性债务管理的对策思考
（一）发展壮大财源，提高财政保障能力
经济决定财政，只有经济搞活了，财政收入才能稳步增长，只有财政收入增长了，才能更好的保障各项建设对资金的需求，所借债务才有雄厚的偿还基础。因此，要全力发展区域经济，多层次培育地方财源，壮大财政收入规模，增强地方财政实力，构建经济发展——收入增长——投入增加——经济增长的良性运行机制。
（二）实行政府性债务收支预算管理
制定长期政府性债务举债、还款计划。所有政策性债务全部纳入预算管理，每年在编制年度财政收支预算时，将偿债资金纳入预算管理，根据区级财力及项目建设需要，综合平衡政府预算。将需要举借的政府性债务分举债数量、举债项目、举债投向、举债效益纳入本级预算管理，规范政府举债行为，靠政府预算机制强化对政府债务的举借、使用和偿还行为的约束，实现地方政府债务总体的计划性、规范性和有效性，保证债务收支集中和管理透明。通过计划管理的前瞻性，发挥预算的控制力，来约束项目决策的随意性，从而加强预算控制，从源头上控制政府性债务。
（三）建立偿债清偿长效机制
1.建立偿债专项基金。根据区级财力情况，每年通过年度预算安排，从土地出让收入、一般预算收入增量或净结余部分、国有资产经营处置收入以及债务建设项目投入使用后的收益中按比例或定额提取资金，在财政部门设立专户建立偿债专项基金，为政府性债务的偿还提供资金保障。财政部门定期向区政府、区人大、社会公众公布偿债准备金的支出方向、收益、余额等财务状况，强化外部审计和监督。
2.积极清偿现有债务。按照债务的发生时间、原因、还本付息等情况，建立债务台账，强化偿债责任，落实偿债途径。
3.完善地方债务统计体系。债务统计工作是加强地方政府债务管理，建立健全债务管理机制，防范和化解债务风险的基础性工作。为全面掌握地方政府债务信息，加强对地方政府债务的分类管理，应尽早研究出台债务会计核算办法。通过对地方政府性债务发生情况的确认、计量、记录和报告，真实、完整反映债务借、用、还全过程。