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摘要：完善发展规划评估机制具有多方面的重要意义。本文在我国发展规划评估机制进行回顾的基础上，指出了当前发展规划评估中存在的问题，并通过针对性的分析，提出了一系列完善发展规划评估机制的对策与建议。
关键词：发展规划评估机制 完善 对策与建议
一、我国发展规划评估的实践探索
（一）规划中期评估成为法律要求
为了克服“重规划编制、轻实施评估”的突出问题，我国在“十一五”时期中将发展规划中期评估确立为正式制度安排，2006年颁布的《各级人大常委会监督法》第21条明确规定：人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议，这为完善规划评估机制提供了法律保障。
（二）加强对约束性指标的考核评估
从“十一五”规划开始，为恰当处理政府与市场的关系，我国将规划指标分为预期性和约束性两类，并对约束性指标设置了一系列考核评估措施，明显改变了指标落实难的情况。“十一五”规划纲要的22个指标中，单位GDP能耗降低、单位工业增加值用水量降低等8个约束性指标的实施情况都明显好转，有效推动了规划的实施。
（三）积极引入第三方评估
2008年“十一五”规划中期评估时，国家发展和改革委员会采取自我评估和外部评估结合的方式，委托国务院发展研究中心、清华大学国情研究中心和世界银行三家机构分别开展第三方评估，并委托国家信息中心对规划实施情况进行了问卷调查。各省市发展改革部门也大多委托研究咨询机构独立进行第三方评估。
（四）探索开展规划年度评估
国家“十二五”规划纲在“完善规划实施和评估机制”这一章中规定，规划主管部门要向国务院提交规划实施年度进展情况报告，并以适当方式向社会公布。据此，国家和部分省市探索开展了“十二五”规划的年度评估工作，对指标年度进展、主要任务落实、项目实施效果等进行评估，并提出了促进规划实施的建议。
二、当前发展规划评估中存在的问题
（一）规划自身缺陷导致难以评估
1、规划导向多元表述含糊
规划评估的首要任务是衡量规划的实施是否达到预定目标，这要求规划本身具有明确的可测目标。但由于规划本身的综合性、复杂性，以及规划编制者的主观因素，规划文本易出现内部有效性不足的问题，表现为定性描述过多、概括性过强，规划目标多元复合甚至相互矛盾，导致评估的主要价值取向和价值排序出现混乱。同时，规划中存在许多需要“进一步完善”、“探索”和“推进”的软约束任务，这导致落实情况难以检验，无法对规划实施主体进行问责，从而给规划评估带来很大困难。
2、规划指标设置偏于保守
由于规划评估和激励机制不完善，容易简单地将指标是否完成作为规划实施结果的评价标准，这导致部分规划目标在设置时趋于保守，难以主动发挥加快转变经济发展方式的作用。每个五年计划中都或多或少存在目标设置偏于保守，从而最终超额完成甚至远超规划目标的情况，导致规划评估失去意义。
（二）规划体系衔接不畅，导致规划评估无所适从
1、平行级规划协调不足
在目前的发展规划体系中，有发展改革部门主导的五年规划纲要、主体功能区规划，有各个部门分领域编制的专项规划和打破行政区界限的各类区域规划，还有体系外的城市规划、土地利用规划、结构规划、近期建设规划等。编制主体各异，领域交叉重复，往往造成规划间相互矛盾，评估标准混乱。例如，《城乡规划法》明确规定，编制城市规划要以经济社会发展规划为依据，经济社会发展规划的规划期为5年，而城市总体规划的规划期一般为20年，5年期的规划很难有效地引导和评估20年期的规划。
2、上下级规划衔接不够
我国发展规划工作呈现出层层编制、层层落实的特点，上下级规划衔接不够给规划评估带来了困难。在目前体制下，国家五年规划纲要的审批发布时间晚于地方，国家级专项规划发布时间更晚，导致规划要求难以准确对接。以指标为例，一些约束性指标的分解下达需要时间，一些新设指标的统计制度尚需建立，这导致部分地区特别是市县级的规划只好“以上级下达为准”，给地方规划的及时有效评估造成困难。
（三）评估方法有待进一步改进
1、技术手段较为简单
发展规划中期评估目前主要是按“时间过半、任务过半”的标准进行评价，实施中存在的问题则主要依靠经验进行诊断和检讨，对于规划目标与实施结果的因果关系、政府对市场的替代性影响、以及规划的短期影响和长期影响间的差异等则缺乏研究。目前大多数评估报告遵循的“总体进展成效——面临的问题和挑战——对策措施”框架具有总结成绩多，发现问题少，对策措施操作性差等问题。通过评估诊断出的问题，基本集中在外部环境复杂、经济结构有待调整、节能减排压力大、改革攻坚难度大等几个方面，缺乏针对性。
2、年度评估方法有待完善
近年来，国家和部分省市探索开展了发展规划的年度评估，但年度评估在突出年度特点的同时，往往以一年为时间跨度对成绩和问题进行总结，很容易与政府工作报告及年度计划报告的内容重叠。同时，年度评估对规划指标的要求更高，但很多长周期、慢变量的指标，如森林覆盖率等并非每年都会统计，很多体现转型发展导向的创新性指标和统计制度也尚未得到完全建立，这都给年度评估工作带来了困难。
（四）公众参与程度仍需提升
发展规划本质上属于公共政策，涉及到社会各方面利益的重新分配，利益协调在规划过程中的重要性日益突出。目前，各地对公众参与较为重视，采取了建言献策、大讨论、网上调查等各种方式征求公众意见，但公众参与规划评估尚缺乏有效渠道。由于信息不对称且力量分散，公众在规划评估中处于弱势地位，而且其建议往往涉及具体问题，在总体规划评估中易被忽视。在缺少民众利益表达机制的情况下，评估后的规划调整可能仅仅降低了难以实现的目标，却仍未与公众需求对接。如何从个体诉求中归纳出共性问题，协调好政府、企业、市民等不同利益主体的关系，是规划评估工作面临的一大挑战。 三、完善发展规划评估机制的对策与建议
（一）完善规划体系，明确规划边界
改变规划评估依惯例推进的被动局面，尽快出台《发展规划法》，构建一系列定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系，明确立项、编制、征求意见、发布、评估、考核等一系列程序。在立项阶段，充分论证规划编制的必要性，精简规划数量，从源头解决规划偏多、评估时依规打架的问题，将更多精力投入到规划衔接指导和评估环节。明确政府和市场的不同作用，对一些主要依靠市场力量推动的领域，不编制发展规划。对一些较为具体或者尚不成熟的领域，以专业部门的行动计划或者近期建设规划代替发展规划，突出发展规划的总领作用。
（二）改进规划编制方法
在规划中充实与政府职责相关且易于检查和评估的内容，减少华而不实的口号式语言，减少含义模糊的表述。全面把握规划功能，在规划编制为市场自我发展和长期发展留下空间。加强与空间规划、土地规划的衔接，加强上下级规划编制中的衔接，为规划实施评估打好基础。
（三）强化考核评估机制
围绕规划目标和任务，加强实施评估和统筹协调。强化监测能力建设，加强对规划纲要和各类专项规划完成情况的统计、核查和考评，出台“十二五”规划实施考核评价办法，强化跟踪监测及结果应用，坚决纠正“上有政策、下有对策”的行为。尊重各地资源禀赋和发展阶段不同带来的差异。做好发展规划中期评估，继续探索开展年度评估，年度评估应侧重于从中长期视角对规划指标完成情况进行考察，并对新情况进行分析。
（四）构建公众参与平台
加强规划评估的宣传，并将政策措施落实情况向社会公开。完善社会监督机制，发挥新闻媒体、社会组织的桥梁和监督作用。健全政府与企业、市民的沟通机制，对与公众利益密切相关的事项进行公示、听证和社会稳定风险评估。委托第三方机构通过民意测验、问卷调查、网络投票等方式调查公众对发展规划实施效果的看法和意见。借鉴国外“协商规划”的经验，将评估模式从强调权威的“自上而下”转变为注重妥协的“自下而上”，引导各方充分表达利益诉求，提高公众对规划评估结果的满意度。
参考文献：
①杨伟民.发展规划的理论和实践[M].北京：清华大学出版社，2010
②宋彦，陈燕萍.城市规划评估指引[M].北京：中国建筑工业出版社，2012
③鄢一龙，王亚华.经济社会发展规划实施评估方法[J].经济研究参考，2009（50）
（贾川，1984年生，上海交通大学MPA，上海市发展和改革委员会）
关键词：发展规划评估机制 完善 对策与建议
一、我国发展规划评估的实践探索
（一）规划中期评估成为法律要求
为了克服“重规划编制、轻实施评估”的突出问题，我国在“十一五”时期中将发展规划中期评估确立为正式制度安排，2006年颁布的《各级人大常委会监督法》第21条明确规定：人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议，这为完善规划评估机制提供了法律保障。
（二）加强对约束性指标的考核评估
从“十一五”规划开始，为恰当处理政府与市场的关系，我国将规划指标分为预期性和约束性两类，并对约束性指标设置了一系列考核评估措施，明显改变了指标落实难的情况。“十一五”规划纲要的22个指标中，单位GDP能耗降低、单位工业增加值用水量降低等8个约束性指标的实施情况都明显好转，有效推动了规划的实施。
（三）积极引入第三方评估
2008年“十一五”规划中期评估时，国家发展和改革委员会采取自我评估和外部评估结合的方式，委托国务院发展研究中心、清华大学国情研究中心和世界银行三家机构分别开展第三方评估，并委托国家信息中心对规划实施情况进行了问卷调查。各省市发展改革部门也大多委托研究咨询机构独立进行第三方评估。
（四）探索开展规划年度评估
国家“十二五”规划纲在“完善规划实施和评估机制”这一章中规定，规划主管部门要向国务院提交规划实施年度进展情况报告，并以适当方式向社会公布。据此，国家和部分省市探索开展了“十二五”规划的年度评估工作，对指标年度进展、主要任务落实、项目实施效果等进行评估，并提出了促进规划实施的建议。
二、当前发展规划评估中存在的问题
（一）规划自身缺陷导致难以评估
1、规划导向多元表述含糊
规划评估的首要任务是衡量规划的实施是否达到预定目标，这要求规划本身具有明确的可测目标。但由于规划本身的综合性、复杂性，以及规划编制者的主观因素，规划文本易出现内部有效性不足的问题，表现为定性描述过多、概括性过强，规划目标多元复合甚至相互矛盾，导致评估的主要价值取向和价值排序出现混乱。同时，规划中存在许多需要“进一步完善”、“探索”和“推进”的软约束任务，这导致落实情况难以检验，无法对规划实施主体进行问责，从而给规划评估带来很大困难。
2、规划指标设置偏于保守
由于规划评估和激励机制不完善，容易简单地将指标是否完成作为规划实施结果的评价标准，这导致部分规划目标在设置时趋于保守，难以主动发挥加快转变经济发展方式的作用。每个五年计划中都或多或少存在目标设置偏于保守，从而最终超额完成甚至远超规划目标的情况，导致规划评估失去意义。
（二）规划体系衔接不畅，导致规划评估无所适从
1、平行级规划协调不足
在目前的发展规划体系中，有发展改革部门主导的五年规划纲要、主体功能区规划，有各个部门分领域编制的专项规划和打破行政区界限的各类区域规划，还有体系外的城市规划、土地利用规划、结构规划、近期建设规划等。编制主体各异，领域交叉重复，往往造成规划间相互矛盾，评估标准混乱。例如，《城乡规划法》明确规定，编制城市规划要以经济社会发展规划为依据，经济社会发展规划的规划期为5年，而城市总体规划的规划期一般为20年，5年期的规划很难有效地引导和评估20年期的规划。
2、上下级规划衔接不够
我国发展规划工作呈现出层层编制、层层落实的特点，上下级规划衔接不够给规划评估带来了困难。在目前体制下，国家五年规划纲要的审批发布时间晚于地方，国家级专项规划发布时间更晚，导致规划要求难以准确对接。以指标为例，一些约束性指标的分解下达需要时间，一些新设指标的统计制度尚需建立，这导致部分地区特别是市县级的规划只好“以上级下达为准”，给地方规划的及时有效评估造成困难。
（三）评估方法有待进一步改进
1、技术手段较为简单
发展规划中期评估目前主要是按“时间过半、任务过半”的标准进行评价，实施中存在的问题则主要依靠经验进行诊断和检讨，对于规划目标与实施结果的因果关系、政府对市场的替代性影响、以及规划的短期影响和长期影响间的差异等则缺乏研究。目前大多数评估报告遵循的“总体进展成效——面临的问题和挑战——对策措施”框架具有总结成绩多，发现问题少，对策措施操作性差等问题。通过评估诊断出的问题，基本集中在外部环境复杂、经济结构有待调整、节能减排压力大、改革攻坚难度大等几个方面，缺乏针对性。
2、年度评估方法有待完善
近年来，国家和部分省市探索开展了发展规划的年度评估，但年度评估在突出年度特点的同时，往往以一年为时间跨度对成绩和问题进行总结，很容易与政府工作报告及年度计划报告的内容重叠。同时，年度评估对规划指标的要求更高，但很多长周期、慢变量的指标，如森林覆盖率等并非每年都会统计，很多体现转型发展导向的创新性指标和统计制度也尚未得到完全建立，这都给年度评估工作带来了困难。
（四）公众参与程度仍需提升
发展规划本质上属于公共政策，涉及到社会各方面利益的重新分配，利益协调在规划过程中的重要性日益突出。目前，各地对公众参与较为重视，采取了建言献策、大讨论、网上调查等各种方式征求公众意见，但公众参与规划评估尚缺乏有效渠道。由于信息不对称且力量分散，公众在规划评估中处于弱势地位，而且其建议往往涉及具体问题，在总体规划评估中易被忽视。在缺少民众利益表达机制的情况下，评估后的规划调整可能仅仅降低了难以实现的目标，却仍未与公众需求对接。如何从个体诉求中归纳出共性问题，协调好政府、企业、市民等不同利益主体的关系，是规划评估工作面临的一大挑战。 三、完善发展规划评估机制的对策与建议
（一）完善规划体系，明确规划边界
改变规划评估依惯例推进的被动局面，尽快出台《发展规划法》，构建一系列定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系，明确立项、编制、征求意见、发布、评估、考核等一系列程序。在立项阶段，充分论证规划编制的必要性，精简规划数量，从源头解决规划偏多、评估时依规打架的问题，将更多精力投入到规划衔接指导和评估环节。明确政府和市场的不同作用，对一些主要依靠市场力量推动的领域，不编制发展规划。对一些较为具体或者尚不成熟的领域，以专业部门的行动计划或者近期建设规划代替发展规划，突出发展规划的总领作用。
（二）改进规划编制方法
在规划中充实与政府职责相关且易于检查和评估的内容，减少华而不实的口号式语言，减少含义模糊的表述。全面把握规划功能，在规划编制为市场自我发展和长期发展留下空间。加强与空间规划、土地规划的衔接，加强上下级规划编制中的衔接，为规划实施评估打好基础。
（三）强化考核评估机制
围绕规划目标和任务，加强实施评估和统筹协调。强化监测能力建设，加强对规划纲要和各类专项规划完成情况的统计、核查和考评，出台“十二五”规划实施考核评价办法，强化跟踪监测及结果应用，坚决纠正“上有政策、下有对策”的行为。尊重各地资源禀赋和发展阶段不同带来的差异。做好发展规划中期评估，继续探索开展年度评估，年度评估应侧重于从中长期视角对规划指标完成情况进行考察，并对新情况进行分析。
（四）构建公众参与平台
加强规划评估的宣传，并将政策措施落实情况向社会公开。完善社会监督机制，发挥新闻媒体、社会组织的桥梁和监督作用。健全政府与企业、市民的沟通机制，对与公众利益密切相关的事项进行公示、听证和社会稳定风险评估。委托第三方机构通过民意测验、问卷调查、网络投票等方式调查公众对发展规划实施效果的看法和意见。借鉴国外“协商规划”的经验，将评估模式从强调权威的“自上而下”转变为注重妥协的“自下而上”，引导各方充分表达利益诉求，提高公众对规划评估结果的满意度。
参考文献：
①杨伟民.发展规划的理论和实践[M].北京：清华大学出版社，2010
②宋彦，陈燕萍.城市规划评估指引[M].北京：中国建筑工业出版社，2012
③鄢一龙，王亚华.经济社会发展规划实施评估方法[J].经济研究参考，2009（50）
（贾川，1984年生，上海交通大学MPA，上海市发展和改革委员会）