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摘 要： 当前的党组制度是对革命战争时期中共党团（党组）制度的继承和发展，是中国共产党领导国家政治生活的基本制度形式。从建党百年党组（团）制度变迁史特别是挫折史来看，党组（团）制度与加强党的领导和国家治理关系紧密，其变迁与中国政治变迁步调趋同，反映着党领导中国政治特别是新中国政治变迁状况的晴雨表。此外，通过历史梳理与考察发现，在国家政权中设置党组（团），是中国共产党将自身组织体系嵌入国家结构从而实现有效整合的方式之一，既有助于加强和维系党的集中统一领导，又助力民主执政、科学执政，体现的是一种“润物细无声”的领导智慧，值得推广到新时代全面从严治党与治国理政系统工程中去。
关键词： 建党百年; 党组制度变迁; 党的领导; 治国理政
中图分类号： D23; D25; D262 文献标识码： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2021.04.002
新中国的国家建构遵循着一条与西方发达国家不同的政治发展道路——“政党造国家，国家造社会”。革命战争年代，中国共产党通过军事斗争、根据地政权建设和组织社会动员战胜国民党成为新中国的缔造者。新中国成立后，中国共产党将根据地时期政权建设的制度经验运用于国家建设与治理实践中，特别是将自身的组织体系嵌入国家结构中，通过制度化形式，建构了一个以自己为中心的全新政治体系（治理体系），中国共产党也成为新中国政治体制的中轴。著名政治学者邹谠先生曾将新中国政治结构比喻为一个由不同层级的同心圆组成的金字塔，中国共产党居于这个同心圆的中央，在纵向维度，自上而下一以贯之;在横向维度上，具有强大的向心控制力[1]。众所周知，纵向上，党中央是通过其组织体系和政府间职责同构实现核心领导地位的，比较容易理解。但横向上呢？中国共产党又是通过怎样的制度设计处理党政关系凝聚强大向心力的——也即党的组织体系如何巧妙地嵌入政权结构中的呢？这实际上就是新中国逐渐形成的“党领导体制”①的奥秘所在。“党领导体制”的奥秘在于，作为一种复合结构（既有政府官僚制，又有政党组织体系），它超越了政党组织与政府组织的既定逻辑，通过特有的方式将二者整合在一起，自我生成了一种新的逻辑。政治学者景跃进、陈明明、肖滨等通过研究发现，中国共产党将自身结构嵌入国家结构从而实现整合的方式主要有六种[2]6-7，其中，历时最长、涉面最广、最为常态、最为首要的是在非党组织的领导机关中设立党组，也即中国共产党党组制度。党组制度甚至与党委制度一起，并称为中国共产党实现领导的两大“权力轴心机制”[2]23。那么，党组制度何以如此重要，它在优化党政关系、推进民主政治、提升治党治国能力上发挥着怎样不可替代的功能呢？建党百年来党组制度变迁与国家治理变革（中国政治变迁）之间的内在关联如何呢？这些都需要进一步地梳理和探讨，从中挖掘出有价值的经验。
党的十八大特别是十八届三中全会以来，政界学界对于党组及其制度建设的关注逐渐增多，产生了一些具有重要价值的文献成果。但就目前而言，政界关注的焦点在于党组的制度完善方面，以及通过党组工作条例的制定明确其在加强党的领导和新时代党的建设中的作用②，偏实践操作层面。学界关注的焦点在于党组政治问题及党组政治功能研究③，但对于党组如何而来、党组制度的变迁史及其变迁背景考察较少④，特别是将党组制度变迁置于新中国政权建设与国家治理大背景大视域的考察少之又少。恩格斯曾经说过：“历史从哪里开始，思想进程也应当从哪里开始，而思想进程的进一步发展不过是历史过程在抽象的、理论上的前后形式上的反映;这种反映是经过修正的，然而是按照现实的历史过程本身的规律修正的，这时，每一个要素可以在它完全成熟而具有典范形式的发展点上加以考察。”[3]对党组制度的历史考察，是一种追本溯源性的分析，是把握一般规律的起点和基点。基于此，本研究尝试从中国共产党的百年建设与政权建设的大历史环境中去考察党组（团）制度变迁史，特别是挫折史，从中揭秘党组（团）制度的曲折变革历程及其经验教训对于当前国家治理的价值启示。
一、 政权建设尝试与党团制度的构建
党组制度，简单地来说，就是围绕中国共产党党组的产生、设置、权责、运行、撤销所形成的一系列规范。现实生活中，党组的身影极为少见，存留于文件、报纸和新闻报道上，也难以找到党组办公的场所和实体机构。可以说，对于大多数学者和党员干部而言，党组就像空气一般，虚无缥缈但又确实存在，不见身影却又时刻受其影响。在政治实践中，很难接触到或感受到党组的运行;但在党章中，又一直单列一章对“党组”进行专门规定，明确其设立于中央和地方国家机关、人民团体、经济組织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，发挥领导核心作用。党组乃是所在单位（部门）的领导核心，是联系党的机关与非党组织领导机关的纽带、抓手。党组制度是一种联系党组织（特别是一级党委）与非党组织（主要是国家机关）并实现党的领导的衔接机制。
党组制度的前身是革命战争时期的党团制度。党团制度的渊源可追溯到19世纪上半叶的英国议会党团，是政党竞争与政党沟通的产物。当时的英国议会是政党活动的中心，政党出于在议会中经常性活动和交往的需要，便自觉地组成或与其他政治主张、倾向相同的议员联合组成党团，代表所在政党在议会中与其他政党竞争和沟通。可以说，党团在议会中象征着政党的存在，是政党在议会中的主要行动载体。列宁对这一制度进行改造后运用于苏俄布尔什维克，并将其活动范围扩大到苏维埃及一切社会团体，借此扩大党的影响，确保党在政治上的领导地位，成为列宁主义政党的一种特殊制度。在学习苏共组织模式和参考国民党党团制度后，为了增强自己在群众组织和政治组织中的影响力，与国民党政权争取革命领导权，中国共产党在革命战争时期也效仿创建了党团制度。其实，早在大革命时期，中国共产党就在探索党团实践，在1922-1923年的京汉铁路大罢工和开滦五矿同盟罢工期间，中国共产党就尝试性地在领导罢工的机构罢工委员会中组建成立了中共党团，成为罢工斗争的核心机构⑤。“党团”负责领导全局，一些重大决策都须经党团讨论[4]。此后党中央通过的一些决议案中，也相应地对党团设立进行表述，党团活动范围延伸至群众性团体和政治团体中，便于扩散党的影响力。 到1927年6月，中共中央政治局通过《中国共产党第三次修正章程决案》专门单列一章对“党团”作了系统规定，并明确要求“中央委员会经过党团指示政府及其他社会团体之工作方针”。此后的党中央组织工作决议案和中共六大通过的党章中，对党团制度进行了初步构建，并初步提出“经过党团”影响和支配政治组织和群众团体的原则，这也是中国共产党初步提出的处理党与非党组织关系的一种原则，一直延续至今。特别是在土地革命时期与延安政权建设时期，年轻的中国共产党初步着手自己建设政权，需要避免国民党式的一党专政和以党代政顽疾，对党团制度进行了进一步的建设，更加重视党政分工和党外力量的团结。1942年中共中央政治局通过的《九一决定》，对根据地政权建设中的党团地位和功能作了进一步的明确，不仅对“经过党团”领导原则进行了强调，使其成为中国共产党领导政权的一个基本规律和原则，还对如何领导党团、如何加强党团建设以及党团如何领导政权等具体运用环节作了原则性规定，强调党既要通过党团领导政权机关，避免以党代政，又要通过党团协调党外人士加强党对根据地政权及民众团体的集中统一领导，防止根据地政府中的党员干部不接受党的领导，各自为政[5]。
在革命战争年代，党团制度不负众望，增强了党的组织性和影响力，特别是在边区根据地政权建设中，既扩大和巩固了抗日民族统一战线，巩固了党对边区政权的领导，又有效地破解了科学执政、民主执政的难题，从而增强了边区政府的合法性和群众基础。当然，这其中也出现过党团空转和过快运转的情况，一种情况是地方党委（党部）弱化，忽视党团，直接对红色政权发布指令，另一种情况是政权机关中的党团成员过强，挟政府而弱化党委的领导。后来，通过取消上下级党团之间的领导关系、选拔骨干党员充实党团和强化同级党委领导党团原则，党团制度的柔性领导功效逐渐增强。
二、 全面执政建设与党组制度的建立
鉴于党团制度的重要性，中共七大确立“经过党团”领导政府与群众团体的重要领导原则，并根据国内斗争与国家建设需要将“党团制度”发展为“党组制度”。在这次会议上，中国共产党系统地总结了四大以来党团制度发展的经验教训，特别是总结了抗日民主政权中党团制度的积极功能。为更有效地凸显党团的衔接性领导功能，健全党的领导体系，推进党对党外组织的“统一化”领导，中共七大决议把“党团”改为“党外组织中的党组”。中共七大通过的党章单列一章分三条对党组的目标任务、属性、设立范围、设立条件、成员构成、产生方式及其与党委关系作了原则性规定[6]55：
第六十条 在政府、工会、农会、合作社及其他群众组织的领导机关中，凡有担任负责工作的党员三人以上者，即成立党组。党组的任务，是在各该组织的领导机关中指导党员为加强党的影响，实现党的政策而工作。
第六十一条 党组设书记一人，党员人数超过十人之党组，设党组干事会，担负经常工作。党组干事会及书记，由所属党委指定之。
第六十二条 各级非党组织中之党组，服从各该级党的委员会之领导，并执行其决议。各级党委的会议，得吸收重要党组的负责人参加。
1949年中华人民共和国成立时，中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》虽然明确规定了工人阶级在国家中的领导地位，并建立了一套中央政府组织体系，但对代表无产阶级的中国共产党如何全面领导国家政权没有作出任何具体规定。当时的中央人民政府是一个由中国共产党、各民主党派和无党派民主人士共同组成的联合政府，政府下属各部门、机构中都有许多党外人士担任领导职务，其中15人还担任正职领导职务[7]。显然，中国共产党不能像对待下级党组织那样，对自己全力倡导和标榜的民主联合政府进行直接领导和发布命令。如何实现党对政府及政府中党员的全面有效领导，使党的路线、方针和政策通过政府转化为政府法令、政策而得到全面落实呢？这就需要关注党政组织（机构）的中间环节，需要一个发挥纽带、抓手角色的机构。与此相似，如何实现党对人民团体的领导也需要从组织和制度层面作出安排。为实现这一政治目标，中国共产党充分延用了已有制度资源——挖掘并进一步建立健全革命战争时期行之有效的党组制度。
中共中央政治局还通过了《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，正式在新中国政府体系中建立党组制度，决定指出：为实现和加强党中央对中央政府的领导，以便统一并贯彻执行党中央的政治路线和政策，由在中央人民政府中担任负责工作的共产党员组成党组[8]。据此，设立了政务院党组、最高人民法院及最高人民检察署联合党组，二者间无领导关系，中央人民革命军事委员会及中国人民政协全国委员会不设党组而由中央政治局直接领导;政务院党组又分为4个分党组及各部、会、院、署、行的党组小组，并设党组干事会统一领导各党组的经常性工作。党组必须保证执行中共中央一切有关政府工作的决定。新中国初期，中国共产党逐步在各级国家机关、人民团体和全国性群众团体中设置了党组，有效地将自身的组织体系嵌入了非党组织，既保证了党对国家的全面领导，又巧妙地实现了民主执政，国家政治生活充满了活力，国家建设欣欣向荣。
三、 过度集权与党组制度的逐步萎缩
从1949年到1956年，中国共产党在建立领导体系、实现对政府与社会全面领导的过程中，充分吸取和发扬了革命战争时期的领导原则和领导方式，强调“经过党组”领导政府组织与人民团体，党组制度的衔接性领导功能也符合党的预期，既实现和加强了党的集中统一领导，也保证了政府组织与人民团体的自主性，整个政治体系（国家治理体系）的有机性在不断增强。但自1957年后，随着政治形势与政治目标的变化，党出现过度强调集权领导，领导原则和领导方式逐步转向极权化，党组制度的衔接功能逐渐被忽视，党组制度也逐步边缘化，走向萎缩。
1957年，随着反右倾斗争的扩大化，年轻的中国共产党在指导思想上的“左”倾错误开始急剧发展，经济建设上急于求成的冒进倾向也很快占了上风。为实现“大跃进”目标，中共中央对领导机构和领导制度进行了一系列调整，以更好地实现党对国家各项事业的高度集中统一领导，政府机构的权力随之不断向党的机构偏移与集中。1958年6月，毛泽东对政治形势误判，错误地认为：“大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。”[9]267-268“一元化”领导和“党政不分”黨政关系的提出，预示着党和国家机构之间的衔接环节已不再重要，党的机构将直接对接国家机构，处理行政事务。“经过党组”领导也已经失去初衷。1958年6月10日，中共中央对分口领导制度进行了强化，决定设立财经、政法、外事、科学、文教五个小组⑥，直接分管国务院五个大口的工作。并且强调“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向它们直接作报告”[9]268。党中央逐渐形成了一套几乎与国务院完全对应的行政性管理机构，党中央各工作部门也与国务院所属各职能部门形成了对应关系。如此一来，国务院的决策权便被架空了，剩下的只有具体的执行权——成为党中央的执行部门。这种分口领导制度的强化，进一步压缩了党组的运行空间和自主性。与国务院及其部门相同，党组的决策权也被上收到各中央小组，剩下的只有“具体执行和细节决策”;又由于各中央小组可以直接管理相应政府部门的业务，党组这一衔接性领导机构变得更为无关紧要，甚至可以忽略和破坏。一个典型的事件就是，1958年6月-8月，在中央政法小组的直接指示下，司法部党组全体成员被一举打成“反党集团”[10]。这一事件对国家的民主法制建设造成了一定的负面影响，也标志着党对司法体系的过度集权领导全面展开。1960年11月，中共中央取消了最高人民法院和最高人民检察院的党组设置，决定合并到公安部，由公安部党组统一领导，进一步强化了党对司法体系的集权领导，党的体系与司法体系开始了“过度集权”的进程。与此同时，党对国家行政监察机构的“过度集权”领导进程也在加速。1959年4月，中共八届七中全会讨论了撤销国家监察部的问题;同月，第二届全国人大第一次会议决定撤销司法部、监察部，监察业务归属党中央监察委员会。地方政府各级监察机构和上级监察机关派出的监察组也随之撤销，并入各级党的监察机关，由党的监察体系取代行政监察体系执行行政监督权。这种高度集中统一的监察体系的生成也就意味着党组制度的逐渐萎缩。由于党的监察机构与国家行政监察机构分属不同的体系，在性质、功能领域和运行方式上都有区别，前者不可能完全替代后者，因此合并后的监察体系难以对政府和社会进行全方位的监督，为一些干部的违纪违法行为留下了空间。 在中央党政关系风云变化的影响下，地方党委也纷纷效仿党中央，对地方政府的领导方式也在朝“过度集权”方向变化。党委过度集权乃至个人专断，使得政府逐渐沦为党委的执行机构甚至是工作部门，党组的运行空间也随之收缩。1962年1月，毛泽东在扩大的中央工作会议上的关于加强党的集中统一领导的讲话[11]又被片面地宣传和理解为对一切工作的全面的、绝对的、直接的领导，政府中的党组进一步变为党委的执行机构，失去应有的自主决策和监督权，有些甚至处于空转的状态。与政府体系中的党组处境相似，人民团体中的党组在“过度集权”下也遭遇了重大打击。中国共产党试图通过建立从中央到地方的高度集中统一的领导体系来推动“大跃进”。实现经济目标的初衷是好的，但过度集权也降低了党组织与政府等非党组织间的有机联系，损害了它们的积极性和创造性，导致党领导的治理体系的有机性不足。“过度集权”领导一方面使得各级党委过多地陷入了琐碎的行政事务，无法集中精力讨论决定重大事务;另一方面又极大地损害了政府的积极性和活力，反而不利于各项党委决策的贯彻落实。虽然后来毛泽东和中共中央意识到过度集权的弊端，进行了一定程度上的调整，但依旧没有从思想和制度上纠正领导原则问题，“经过党组”领导政府原则依旧没有被重视，党的领导仍是全面的、直接的。再到后来，随着“文革”的爆发，整个政治环境急剧恶化，党和国家政治生活紊乱，“经过党组”领导原则被彻底抛弃，党组制度逐渐萎缩。
四、 过激改革与党组制度的局部收缩
“文革”结束后，政治生活逐渐正常，党组制度作为中国共产党的一种组织与工作制度重新回归。中共十一大通关的党章重新写入党组，随后中共中央接连发布了《关于国家机关、人民团体改设党组的通知》和《关于建立党组、党委问题的补充通知》[12]，进一步明确了党组在国家机关和人民团体中的领导地位。党组的重建表明中国共产党对政府和社会的领导方式和领导制度开始发生积极转变，也意味着党的领导体系的逐步恢复和调适性发展。十一届三中全会后，迎着改革的春风特别是党和国家领导制度改革的推进，党组制度重新焕发生机。中共十二大对党组制度进行了全面恢复和进一步发展，十二大修订的党章专列一章“第九章”对党组制度进行规定，既全面延续了八大通过的党章关于党组的一般规定，又根据时代背景和党的领导目标要求作了适时性调整，更具指导性。有学者甚至认为“十二大党章对党组作了中共执政以来最完备的表述”[13]。
随着国家经济体制改革和中国共产党领导制度改革的持续推进，党的权力不断下放，政府的自主性不断增强，活力不断提升，社会和市场活力也不断释放，各种类型的经济、社会组织不断发育和产生，党政关系、党社关系不断分开。这本为党组制度的全面发展提供了良好机遇，党组运行和生存的空间有望得到进一步延伸。但1987年11月中共十三大却决定撤销政府党组，这一激进改革终止了党组制度的发展步伐。从此，党组制度由盛转衰，再次呈现徘徊和收缩之势。
中共十三大通过的党章至少在两个方面严重弱化了党组制度：其一是撤销政府部门党组，党组的设立范围严重缩小。设置党组，主要就是科学有效地处理党政关系，优化党对政府的领导，而这一改，也就意味着党组的作用发挥失去了“主战场”，整个党组的数量急剧减少;其二是党组设立的必要性降低、重要性减弱。中共三大党章关于党组设立的用词是“可以成立”，较之十二大的表述“成立”语气柔和了许多;此外，“对下属单位实行高度集中统一领导的国家工作部门”中的党组肯定是要撤销的。
那么，为何要大面积裁撤党组呢？当时的情况是，从中央到地方，各级政府部门的行政首长都是中共提名的，都是共产党员，但在这些部门中又都设有党组。如果行政首长兼党组書记还好，否则，党组起到的作用就会降低决策效率;与此同时，安置干部造成了机构臃肿，降低了政府效能。党组的存在也难以避免干预一切，结果又会滋长官僚主义习气，破坏党与群众的联系[14]。此外，有改革领导者认为党组制度是战争年代的特殊产物，是服务于战争集权的，“战争年代的体制不能适应和平时期的需要，群众运动的体制不能适应现代化建设的需要，高度集中的体制适应不了发展商品经济的需要。形势、任务起了变化，领导体制就不能固守原来的那种方式，这是历史条件决定的”[15]。基于上述认识，中共十三大修改了党章中关于党组的条款，规定：“在中央和地方各级人民代表大会、政治协商会议、人民团体和其他非党组织的经选举产生的领导机关中，可以成立党组。”这就是说，不经选举产生的领导机关，不成立党组。政府各部门和法院、检察机关自然就不用设立党组。按照这个规定，十三大后各级政府部门都开始裁撤党组。有研究者估计，在一年多时间内，90%的党组都撤销了[16]。
中共十三大通过的党章对党组制度的大幅度弱化，其初衷和愿望是好的，是为了增强政府的自主性，更好地实现政府工作的统一和效能。政府工作好了，党的领导自然也加强了。但事与愿违，党组制度的弱化并没有优化党政关系，反而减弱了党政机构间的有机联系，削弱了党的领导。政府部门党组撤销后，其原来承担的党务职责自然落到政府中的机关党委和各级党支部身上。但在实际运作中，机关党委并不能有效地发挥衔接性领导效果。机关党委扮演的是“监督者”、“协助者”角色，“积极支持和协助行政领导做好部门的各项工作，也就是紧紧围绕部门的中心任务，发挥好‘保证监督’和‘协助’的作用”，没有决策功能，机关党的自身重大问题也要及时征求行政领导的意见。结果反倒是：（1）机关党委并不能替代党组起到“上承党委、下领单位”的功效，各级党委领导政府和其他非党组织没有了组织化抓手，决策难以顺畅地贯彻下去，组织工作也难以抓起来，导致政府体系和非党组织体系中党的基层组织涣散，丧失战斗力。（2）政府机关和其他非党组织中由于撤销了党组，感觉失去了依靠，特别是一些重要党务和业务，缺乏与本级党委沟通的纽带，工作难以开展。为了开展工作，各级党组织特别是党委又需要直接领导政府和非党组织的工作，结果又导致党的直接干预。此外，党组的撤销还弱化了“党管干部”原则。“各地经过试点后发觉少数部门党组撤销后，给一些政府部门带来一些弊端，许多部门感到由党组审批或提名的干部改由行政主要领导审批或提名后，难以体现党管干部原则。”[17]这些潜在的问题，为党组制度的再回归和再发展创造了必要条件。而1989年的“政治事件”，则为党组制度的强势回归提供了充分条件。 1989年“政治事件”后，国家政治环境和政治领导层发生了巨大变化，政治体制改革的风向开始由“党政分开”、“改善党的领导”向“稳定”、“加强党的领导”转变，突出党政之间的有机联系对于党的领导的重要性。这一外部形势的急剧变化与上述潜在问题的结合，决定了党组制度必然再次强势回归。此后，跟随着党领导国家政治建设平稳发展的步伐，党组制度一直稳健生长。中共十八大后特别是十八届三中全会以来，随着国家治理体系和治理能力现代化总目标的提出，全面从严治党、全面深化改革和全面依法治国战略持续纵深推进，中共中央于2015年6月印发了《中国共产党党组工作条例（试行）》，进一步推进党组工作制度化、规范化、程序化;中共十九大党章修正案对党组职责作了充实，进一步明确了党组管党治党的政治责任;2019年4月，中共中央根据新的形势、任务和要求，修订颁发了《中国共产党党组工作条例》，这是近年来党组工作的理论、实践和制度创新成果，党组制度建设达到了新的历史高潮。
五、 党组（团）制度变迁的经验教训
综上中国共产党党组（团）制度变迁史特别是挫折史的梳理与考察，不难发现，党组制度是对革命战争时期党团制度的继承和发展，党组（团）制度经历了一个近百年的曲折性发展历程，这个历程与中国共产党的建设历程几乎是同步的，存在着千丝万缕的联系。继承性后发展的党组制度更是与党治国理政同步同向而行。党组（团）制度产生与发展的根本动力和根本政治目标在于实现和加强党的领导，党组制度优质地加固了新中国“党领导体制”，党组制度发展情况与党的领导及国家治理健康状况息息相关。
（一） 党组制度是反映党领导中国政治变迁的晴雨表
党团制度孕育和建设于革命战争年代，随着国家政治的稳定而华丽转型。党团制度总体趋势是向前发展，中国政治总体趋势也是朝着和平稳定发展。期间，党团制度受到一些挫折，那是因为没有处理好与党委之间的关系。一则是政权机关中党团组织体系过大过长，党团自成体系，地方党委又由于忙于军事斗争和根据地分散联系不畅，导致根据地政权机关中的党团有时会出现过强而弱化党委的领导，但都是局部性的;二则是由于政权机关建设让位于军事斗争、政治动员、社会资源整合，地方党委对于根据地政权的控制过于急切，绕开党团直接指令政府。而无论党团过强或过弱，根据地政权建设都会陷入困境。新中国政权建立以来，党组制度总体发展态势是曲折性向前发展，这与新中国以来的政治发展态势基本上是步调一致的。从1949至1956年，是党组制度的快速发展阶段，同时也是中国政治体系快速建立阶段。这个阶段，党组制度也正如党所预期的那样，在党组织与政府和人民团体之间发挥纽带和抓手功能，将它们联系为一个有机整体：中国共产党处于统一体的核心位置，掌决策;政府与人民团体自觉接受党的领导，司执行。党的方针政策经过政府与人民团体中的党员（尤其是党员领导干部）同非党员干部充分沟通、协商，达成一致后，由政府和人民团体自主执行。这种党政社关系状态是非常和谐的，这种党领导的政治体系的有机性也是非常强的。当然，政务院党组改革的事例也告诫我们，党组是一个非实体性机构，自主性弱，党组的特性强调精简性和纽带性，党组体系的膨胀和党组过强都不利于其功能发挥，都会减弱党领导的政治体系的有机性。从1957年至“文革”，是党组制度徘徊与萎缩阶段，同时也是新中国政治体系逐渐进入病态、政治生活逐渐混乱的阶段。1956年后，中国共产党领导的政治体系基本建立，党的组织体系与政府组织体系和社会组织体系实现良好衔接，但由于执政经验不足，加之主要领导人个人判断失误，在现代国家建设推进的过程中，这种衔接逐渐转向重叠乃至重合，过度地强调集权领导和直接领导，党组制度逐步萎缩，党领导的政治体系的有机性也逐渐减弱，整个国家政治生活步入危机。“文革”结束以后，中国共产党又恢复了党组制度，此后党组制度迅速恢复，并逐步健全。这与当时的国家政治发展状况也是趋同的，特别是十一届三中全会以后，国家政治生活逐步走向正常，中国共产党领导的政治体系迅速恢复，国家政治发展迎来全新的时期。直到中共十三大后，政府党组被撤，党组制度再次受挫，而这一阶段也正是中国政治不稳、政治体系进行结构性调整的阵痛期。1989年新一届中央领导班子上台后，中国政治又重新转回正轨，党组制度也全面恢复与发展，此后，中国政治与党组制度都步调趋同地平稳发展。纵观70多年党组制度的变迁史与新中国政权建设史，可以发现，党组制度是反映新中国政治发展状况的晴雨表：党组制度发展顺畅，中国政治就平稳;党组制度受挫收缩，中国政治就不稳定不健康。
但同时，新中国以来党组制度的两次较大的阶段性挫折也表明，党组强弱情况与党的领导强度间存在复杂的变化关系。党组制度在丰富党政结构、释放政府与社会活力、优化中国共产党的领导体系和强化党的全面领导方面发挥着至关重要的积极功能，值得全面推广。但任何制度都不是无限制、无边界的，都有一定的局限性，党组制度也不例外。党组制度与党的领导之间并不是一味的直线性正相关关系，党组制度也有限度，党组过强或过弱都容易减弱其衔接特性，弱化党政机构间的有机联系，进而削弱党的领导（如图1）。1952—1953年政务院党组干事会改组及撤销，就是因为党组体系过于庞大、政务院党组过强削弱了党中央权力，不利于中央集权;而中共十三大撤销政府党组又过于压缩党组制度空间，党组过弱也不利于党的集权领导。因此，党组的建设有根红线——精简的党的衔接性领导机构，半独立的组织机构。
（二） 党组制度是助力民主科学执政的优质资源
党组制度继承了革命战争时期党团制度的基因。党组与党团一样，都是设立于非党组织主要是政治性组织中，发挥的功能是領导作用。需要强调的是，这种“领导”是一种柔性的、间接的领导，是一种影响力，而非强制力，这种“领导”是不存在于国家法律制度框架内的，是隐秘的、超然的。从中共四大通过的《对于组织问题之决议案》到六大党章，强调的“领导”都是“加强党的影响”，目的是“贯彻（实行）党的政策”（如表1）。 党组是位于党政（党社）关系之间的一种实际操作中的结构性存在，发挥的是结构性功能——衔接性领导，也即“经过党组”领导。革命战争年代，中国共产党就一再强调“经过党团”领导根据地政府的重要性，建国后，同样强调“经过党组”的领导原则。“经过党组”并不是说通过党组直接对政府下命令，而是经过党组成员的影响力使所在单位部门的领导接受，进而转化为所在单位部门的指令。换言之，“经过党组”依赖的是党组成员的影响力。正如中共七大通过的党章规定的党组的任务那样，“是在各该组织的领导机关中指导党员为加强党的影响，实现党的政策而工作”[6]55。由于党组成员与所在单位领导机构成员几乎是重叠的，这也就保证了党组的结构性功能。而这种结构性功能的发挥，自然就达至了双重效果：一是巧妙地避开了“党政不分”、“以党代政”的弊病，助力民主执政;二是党组发挥影响力贯彻党的政策的过程也是一个党内党外沟通、协商的过程，更有助于集思广益，科学决策。
（三） 党组制度是推进全面从严治党纵深发展的关键抓手
党组制度是中国共产党领导国家政治生活的基本制度形式和运行方式，党组是党员领导干部活动的基础平台和作为的基本组织形式，党组在所在单位处于“领导核心”地位，是最高政治地位和决策机构的存在。换言之，党组是党在一单位或系统的最高代表，统率所在单位或系统的党员领导干部和一切重要事务。根据党的十九大修订的党章规定，党组有六大职权（任务）：（1）贯彻执行党的路线、方针、政策;（2）加强对本单位党的建设的领导，履行全面从严治党责任;（3）讨论和决定本单位的重大问题;做好干部管理工作;（4）讨论和决定基层党组织设置调整和发展党员、处分党员等重要事项;（5）团结党外干部和群众，完成党和国家交给的任务;（6）领导机关和直属单位党组织的工作。如此一来，党中央要推进全面从严治党向政权体系纵深发展，必然绕不开党组这个“中间环节”。如果将全面从严治党比喻为一个系统工程，那么党组就是其中的一个关键环节，把控着其中各项子工程进入政权体系的大门。全面从严治党的各项举措都必须经过党组这个“把手”。此外，即便各项举措进入政权体系，没有党组的衔接性过渡和局部性统筹、加压，也难以下沉到基层机构和党员个人。没有党组，各单位（部门）就没有了总抓手，各项治党举措就没办法统筹部署和分压下沉。没有党组的统筹，也就意味着所在单位领导干部的缺席，没有了“表率”、“领头羊”，仅仅依赖机关党委等基层党务机构，是无法形成系统性、全网式、压力型党内治理的，中共的自治政策也没办法“一插到底”。
当前，全面从严治党已经进入纵深发展的攻坚期，并与全面深化改革协同并进，全面从严治党本身也是一项党内的重大改革，是中国共产党的自我革命与自我净化。自我革命与自我净化绝非一朝一夕之事，决不能单兵突进，需要加强党的组织体系与制度体系的系统性、整体性和协同性。特别是随着全面从严治党的纵深发展，涉及领域更大、打击面更广、力度更大，随之而来的阻力就越大，既得利益集团和腐败分子就拼命阻挠、反扑，甚至形成派系，对抗组织。因此，全面从严治党越深入，就越发考验党中央的权威与治党智慧。这也意味着，全面从严治党持续、深入推进，就需要更强大、更系统化的领导核心和健全的领导体系。同时，这种自上而下的全面从严治党还要避免个人化、人治化，走组织化、制度化之路。在此严峻的政治形势与明确的治党目标下，党组制度作为党植入政权体系内的一种党的组织制度与生活制度，必然是保证全面从严治党在政权体系内落地生根的强有力保障和关键一招;党组作为政权机关中的领导核心，也必然是统领机关党的建设高质量发展的关键抓手。习近平总书记指出：“从严治党，关键是要抓住领导干部这个‘关键少数’。”[18]抓“关键少数”就是抓住了全面从严治党的“牛鼻子”和新形势下管党治党的重要着力点。而党组就是组织化的关键少数，党组成员就是领导干部。
六、 结 语
建党百年，中共党组（团）制度也经历了近百年的曲折性发展。特别是新中国成立70余年来，党全面执政、全面领导，为有效地推进国家政权建设与国家治理，党运用高超的政治智慧对党和国家结构进行了良好的设计，逐渐塑造了当前的“党领导体制”，从整体上破解了政党组织与国家组织内在冲突的运行逻辑。这其中，由党团制度转型而来的党组制度就是一种历史悠久、科学有效、稳定固化的策略技艺：延续革命战争年代的党团制度，通过在非党组织（主要是政权体系）领导机关设立党组——精简的非实体的衔接性领导机构，巧妙地将自身的组织机构植入非党组织，组建党政融合（党政合一）的领导机构，既在非党组织体系内建立起了党的领导体系，又高效地完成了党政领导体系的无缝对接，保证了党对国家政权和社会核心组织的集中统一领导，避免了以党代政，释放和激发了政府组织与社会组织的强大活力，保障了以中国共产党为中心的政治体系（国家治理体系）的统一性与活力性。这一制度设计所体现的间接且柔性的领导所达至的是一种“润物细无声”的治理艺术，值得推广到新时代全面从严治党与治国理政系统工程中去。
注释：
① 对当代中国特色政治及党政关系的表述，学界有诸多讨论，包括“中国共产党领导的政治体制”、“党和国家领导制度”、“党的一元化领导体制”、“政党国家”、“党国体制”、“党导体制”、“党政体制”，等等。
② 2013年11月，中共中央发布《中央党内法规制定》;2015年6月，中共中央印发了《中国共产党党组工作条例（试行）》，被誉为党内关于党组的“首次立规”;2019年4月，中共中央印发了修订后的《中国共产党党组工作条例》，进一步完善党组制度，强化其政治功能。期间，2019年1月，中共中央印发《关于加强党的政治建设的意见》，2019年3月，中共中央印发《关于加强和改进中央和国家机关党的建设的意见》，强化党组的政治属性，强调党组在加强党的领导和全面从严治党中的政治责任与政治功能。
③ 参见胡德平的《中国共产党党组政治研究》（復旦大学2014年博士学位论文），储建国、余礼信的《让党组归位：对中共党组制度有效运转的探索》（《理论与改革》2015年第5期），吴晓林、郭慧玲的《党组政治研究：“双重嵌套”的政治整合结构》（《探索》2016第3期），姜永熹的《中国共产党党组制政治整合功能研究》（山东大学2017年硕士学位论文）。 ④ 当前学界已有学者尝试探讨党组制度的历史变迁。参见胡南红的《中共党组制度的历史逻辑、运作机理及实践要求》（《华侨大学学报》（哲学社会科学版）2020年第3期），秦前红、胡南的《论中国共产党党组制度的逻辑展开》（《吉首大学学报（社会科学版）》2020年第3期）。
⑤ 罗章龙回忆的“党团”虽然未见于中共文件，但在《中国煤矿工人运动史》一书中得到佐证，书中提到：“中共北方区委、劳动组合书记部和唐山党组织召开会议，认真分析了形势，认为进一步领导工人斗争的时机已经成熟，决定发动唐山地区同盟罢工，并由罗章龙、王尽美、邓培等人组成罢工指挥部，罢工的最高组织是党团，由罗章龙负责。”参见罗章龙的《椿园载记》一书（三联书店1984年版第202-203页），以及中国煤矿地质工会全国委员会编著的《中国煤矿工人运动史》一书（河南人民出版社1986年版第117-118页）。
⑥ 财经、政法、外事、科学、文教五个小组的组长分别为：中央政治局委员彭真、中央政治局委员陈毅、中央军委副主席聂荣臻、中央政治局候补委员陆定一。参见中共中央组织部编著的《中国共产党组织史资料》（第9卷），中共党史出版社2000年版第628页。
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[18]中共中央文献研究室.习近平关于全面从严治党论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2016：138.
（责任编辑 文 格）
CLPMG Institution Change of the CPC and
Experiences on Its Centenary
YU Li-xin
（School of Marxism，Nanchang University，Nanchang 330031，Jiangxi，China）
Abstract：The Institution of Leading Party Members’ Groups （LPMG） is the inheritance and development of the Party Groups of CPC.It is a basic institutional form of the CPC’S political life.From the history of the CLPMG Institution on the Centenary of the CPC，especially the history of setbacks，we can see that the CLPMG Institution is a barometer reflecting the political changes，and it is closely related to strengthening party leadership and state governance.In addition，setting up the CLPMG in state organs is one of the ways in which the CPC embedding its own organizational system into the national structure to achieve effective integration through historical combing and investigation.The institution reflects a kind of leadership wisdom of “moistening things silently”，which is worthy of being promoted to the strict governance of the CPC and the State Governance in the new era.
Key words：centenary of the CPC; changes of the CLPMG institution; leadership of the CPC; state governance
收稿日期：2021-04-08
作者简介：
余礼信（1989-），男，江西南昌人，南昌大学马克思主义学院讲师，硕士生导师，政治学博士，主要从事中国共产党与中国政治研究。
基金项目：2019年教育部人文社科项目“党组在加强党的全面领导中的功能研究”（19YJC810014）;2019年江西省高校人文社会科学重点研究基地项目“部门党组与新时代党的政治建设研究”（JD19101）
关键词： 建党百年; 党组制度变迁; 党的领导; 治国理政
中图分类号： D23; D25; D262 文献标识码： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2021.04.002
新中国的国家建构遵循着一条与西方发达国家不同的政治发展道路——“政党造国家，国家造社会”。革命战争年代，中国共产党通过军事斗争、根据地政权建设和组织社会动员战胜国民党成为新中国的缔造者。新中国成立后，中国共产党将根据地时期政权建设的制度经验运用于国家建设与治理实践中，特别是将自身的组织体系嵌入国家结构中，通过制度化形式，建构了一个以自己为中心的全新政治体系（治理体系），中国共产党也成为新中国政治体制的中轴。著名政治学者邹谠先生曾将新中国政治结构比喻为一个由不同层级的同心圆组成的金字塔，中国共产党居于这个同心圆的中央，在纵向维度，自上而下一以贯之;在横向维度上，具有强大的向心控制力[1]。众所周知，纵向上，党中央是通过其组织体系和政府间职责同构实现核心领导地位的，比较容易理解。但横向上呢？中国共产党又是通过怎样的制度设计处理党政关系凝聚强大向心力的——也即党的组织体系如何巧妙地嵌入政权结构中的呢？这实际上就是新中国逐渐形成的“党领导体制”①的奥秘所在。“党领导体制”的奥秘在于，作为一种复合结构（既有政府官僚制，又有政党组织体系），它超越了政党组织与政府组织的既定逻辑，通过特有的方式将二者整合在一起，自我生成了一种新的逻辑。政治学者景跃进、陈明明、肖滨等通过研究发现，中国共产党将自身结构嵌入国家结构从而实现整合的方式主要有六种[2]6-7，其中，历时最长、涉面最广、最为常态、最为首要的是在非党组织的领导机关中设立党组，也即中国共产党党组制度。党组制度甚至与党委制度一起，并称为中国共产党实现领导的两大“权力轴心机制”[2]23。那么，党组制度何以如此重要，它在优化党政关系、推进民主政治、提升治党治国能力上发挥着怎样不可替代的功能呢？建党百年来党组制度变迁与国家治理变革（中国政治变迁）之间的内在关联如何呢？这些都需要进一步地梳理和探讨，从中挖掘出有价值的经验。
党的十八大特别是十八届三中全会以来，政界学界对于党组及其制度建设的关注逐渐增多，产生了一些具有重要价值的文献成果。但就目前而言，政界关注的焦点在于党组的制度完善方面，以及通过党组工作条例的制定明确其在加强党的领导和新时代党的建设中的作用②，偏实践操作层面。学界关注的焦点在于党组政治问题及党组政治功能研究③，但对于党组如何而来、党组制度的变迁史及其变迁背景考察较少④，特别是将党组制度变迁置于新中国政权建设与国家治理大背景大视域的考察少之又少。恩格斯曾经说过：“历史从哪里开始，思想进程也应当从哪里开始，而思想进程的进一步发展不过是历史过程在抽象的、理论上的前后形式上的反映;这种反映是经过修正的，然而是按照现实的历史过程本身的规律修正的，这时，每一个要素可以在它完全成熟而具有典范形式的发展点上加以考察。”[3]对党组制度的历史考察，是一种追本溯源性的分析，是把握一般规律的起点和基点。基于此，本研究尝试从中国共产党的百年建设与政权建设的大历史环境中去考察党组（团）制度变迁史，特别是挫折史，从中揭秘党组（团）制度的曲折变革历程及其经验教训对于当前国家治理的价值启示。
一、 政权建设尝试与党团制度的构建
党组制度，简单地来说，就是围绕中国共产党党组的产生、设置、权责、运行、撤销所形成的一系列规范。现实生活中，党组的身影极为少见，存留于文件、报纸和新闻报道上，也难以找到党组办公的场所和实体机构。可以说，对于大多数学者和党员干部而言，党组就像空气一般，虚无缥缈但又确实存在，不见身影却又时刻受其影响。在政治实践中，很难接触到或感受到党组的运行;但在党章中，又一直单列一章对“党组”进行专门规定，明确其设立于中央和地方国家机关、人民团体、经济組织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，发挥领导核心作用。党组乃是所在单位（部门）的领导核心，是联系党的机关与非党组织领导机关的纽带、抓手。党组制度是一种联系党组织（特别是一级党委）与非党组织（主要是国家机关）并实现党的领导的衔接机制。
党组制度的前身是革命战争时期的党团制度。党团制度的渊源可追溯到19世纪上半叶的英国议会党团，是政党竞争与政党沟通的产物。当时的英国议会是政党活动的中心，政党出于在议会中经常性活动和交往的需要，便自觉地组成或与其他政治主张、倾向相同的议员联合组成党团，代表所在政党在议会中与其他政党竞争和沟通。可以说，党团在议会中象征着政党的存在，是政党在议会中的主要行动载体。列宁对这一制度进行改造后运用于苏俄布尔什维克，并将其活动范围扩大到苏维埃及一切社会团体，借此扩大党的影响，确保党在政治上的领导地位，成为列宁主义政党的一种特殊制度。在学习苏共组织模式和参考国民党党团制度后，为了增强自己在群众组织和政治组织中的影响力，与国民党政权争取革命领导权，中国共产党在革命战争时期也效仿创建了党团制度。其实，早在大革命时期，中国共产党就在探索党团实践，在1922-1923年的京汉铁路大罢工和开滦五矿同盟罢工期间，中国共产党就尝试性地在领导罢工的机构罢工委员会中组建成立了中共党团，成为罢工斗争的核心机构⑤。“党团”负责领导全局，一些重大决策都须经党团讨论[4]。此后党中央通过的一些决议案中，也相应地对党团设立进行表述，党团活动范围延伸至群众性团体和政治团体中，便于扩散党的影响力。 到1927年6月，中共中央政治局通过《中国共产党第三次修正章程决案》专门单列一章对“党团”作了系统规定，并明确要求“中央委员会经过党团指示政府及其他社会团体之工作方针”。此后的党中央组织工作决议案和中共六大通过的党章中，对党团制度进行了初步构建，并初步提出“经过党团”影响和支配政治组织和群众团体的原则，这也是中国共产党初步提出的处理党与非党组织关系的一种原则，一直延续至今。特别是在土地革命时期与延安政权建设时期，年轻的中国共产党初步着手自己建设政权，需要避免国民党式的一党专政和以党代政顽疾，对党团制度进行了进一步的建设，更加重视党政分工和党外力量的团结。1942年中共中央政治局通过的《九一决定》，对根据地政权建设中的党团地位和功能作了进一步的明确，不仅对“经过党团”领导原则进行了强调，使其成为中国共产党领导政权的一个基本规律和原则，还对如何领导党团、如何加强党团建设以及党团如何领导政权等具体运用环节作了原则性规定，强调党既要通过党团领导政权机关，避免以党代政，又要通过党团协调党外人士加强党对根据地政权及民众团体的集中统一领导，防止根据地政府中的党员干部不接受党的领导，各自为政[5]。
在革命战争年代，党团制度不负众望，增强了党的组织性和影响力，特别是在边区根据地政权建设中，既扩大和巩固了抗日民族统一战线，巩固了党对边区政权的领导，又有效地破解了科学执政、民主执政的难题，从而增强了边区政府的合法性和群众基础。当然，这其中也出现过党团空转和过快运转的情况，一种情况是地方党委（党部）弱化，忽视党团，直接对红色政权发布指令，另一种情况是政权机关中的党团成员过强，挟政府而弱化党委的领导。后来，通过取消上下级党团之间的领导关系、选拔骨干党员充实党团和强化同级党委领导党团原则，党团制度的柔性领导功效逐渐增强。
二、 全面执政建设与党组制度的建立
鉴于党团制度的重要性，中共七大确立“经过党团”领导政府与群众团体的重要领导原则，并根据国内斗争与国家建设需要将“党团制度”发展为“党组制度”。在这次会议上，中国共产党系统地总结了四大以来党团制度发展的经验教训，特别是总结了抗日民主政权中党团制度的积极功能。为更有效地凸显党团的衔接性领导功能，健全党的领导体系，推进党对党外组织的“统一化”领导，中共七大决议把“党团”改为“党外组织中的党组”。中共七大通过的党章单列一章分三条对党组的目标任务、属性、设立范围、设立条件、成员构成、产生方式及其与党委关系作了原则性规定[6]55：
第六十条 在政府、工会、农会、合作社及其他群众组织的领导机关中，凡有担任负责工作的党员三人以上者，即成立党组。党组的任务，是在各该组织的领导机关中指导党员为加强党的影响，实现党的政策而工作。
第六十一条 党组设书记一人，党员人数超过十人之党组，设党组干事会，担负经常工作。党组干事会及书记，由所属党委指定之。
第六十二条 各级非党组织中之党组，服从各该级党的委员会之领导，并执行其决议。各级党委的会议，得吸收重要党组的负责人参加。
1949年中华人民共和国成立时，中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》虽然明确规定了工人阶级在国家中的领导地位，并建立了一套中央政府组织体系，但对代表无产阶级的中国共产党如何全面领导国家政权没有作出任何具体规定。当时的中央人民政府是一个由中国共产党、各民主党派和无党派民主人士共同组成的联合政府，政府下属各部门、机构中都有许多党外人士担任领导职务，其中15人还担任正职领导职务[7]。显然，中国共产党不能像对待下级党组织那样，对自己全力倡导和标榜的民主联合政府进行直接领导和发布命令。如何实现党对政府及政府中党员的全面有效领导，使党的路线、方针和政策通过政府转化为政府法令、政策而得到全面落实呢？这就需要关注党政组织（机构）的中间环节，需要一个发挥纽带、抓手角色的机构。与此相似，如何实现党对人民团体的领导也需要从组织和制度层面作出安排。为实现这一政治目标，中国共产党充分延用了已有制度资源——挖掘并进一步建立健全革命战争时期行之有效的党组制度。
中共中央政治局还通过了《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，正式在新中国政府体系中建立党组制度，决定指出：为实现和加强党中央对中央政府的领导，以便统一并贯彻执行党中央的政治路线和政策，由在中央人民政府中担任负责工作的共产党员组成党组[8]。据此，设立了政务院党组、最高人民法院及最高人民检察署联合党组，二者间无领导关系，中央人民革命军事委员会及中国人民政协全国委员会不设党组而由中央政治局直接领导;政务院党组又分为4个分党组及各部、会、院、署、行的党组小组，并设党组干事会统一领导各党组的经常性工作。党组必须保证执行中共中央一切有关政府工作的决定。新中国初期，中国共产党逐步在各级国家机关、人民团体和全国性群众团体中设置了党组，有效地将自身的组织体系嵌入了非党组织，既保证了党对国家的全面领导，又巧妙地实现了民主执政，国家政治生活充满了活力，国家建设欣欣向荣。
三、 过度集权与党组制度的逐步萎缩
从1949年到1956年，中国共产党在建立领导体系、实现对政府与社会全面领导的过程中，充分吸取和发扬了革命战争时期的领导原则和领导方式，强调“经过党组”领导政府组织与人民团体，党组制度的衔接性领导功能也符合党的预期，既实现和加强了党的集中统一领导，也保证了政府组织与人民团体的自主性，整个政治体系（国家治理体系）的有机性在不断增强。但自1957年后，随着政治形势与政治目标的变化，党出现过度强调集权领导，领导原则和领导方式逐步转向极权化，党组制度的衔接功能逐渐被忽视，党组制度也逐步边缘化，走向萎缩。
1957年，随着反右倾斗争的扩大化，年轻的中国共产党在指导思想上的“左”倾错误开始急剧发展，经济建设上急于求成的冒进倾向也很快占了上风。为实现“大跃进”目标，中共中央对领导机构和领导制度进行了一系列调整，以更好地实现党对国家各项事业的高度集中统一领导，政府机构的权力随之不断向党的机构偏移与集中。1958年6月，毛泽东对政治形势误判，错误地认为：“大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。”[9]267-268“一元化”领导和“党政不分”黨政关系的提出，预示着党和国家机构之间的衔接环节已不再重要，党的机构将直接对接国家机构，处理行政事务。“经过党组”领导也已经失去初衷。1958年6月10日，中共中央对分口领导制度进行了强化，决定设立财经、政法、外事、科学、文教五个小组⑥，直接分管国务院五个大口的工作。并且强调“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向它们直接作报告”[9]268。党中央逐渐形成了一套几乎与国务院完全对应的行政性管理机构，党中央各工作部门也与国务院所属各职能部门形成了对应关系。如此一来，国务院的决策权便被架空了，剩下的只有具体的执行权——成为党中央的执行部门。这种分口领导制度的强化，进一步压缩了党组的运行空间和自主性。与国务院及其部门相同，党组的决策权也被上收到各中央小组，剩下的只有“具体执行和细节决策”;又由于各中央小组可以直接管理相应政府部门的业务，党组这一衔接性领导机构变得更为无关紧要，甚至可以忽略和破坏。一个典型的事件就是，1958年6月-8月，在中央政法小组的直接指示下，司法部党组全体成员被一举打成“反党集团”[10]。这一事件对国家的民主法制建设造成了一定的负面影响，也标志着党对司法体系的过度集权领导全面展开。1960年11月，中共中央取消了最高人民法院和最高人民检察院的党组设置，决定合并到公安部，由公安部党组统一领导，进一步强化了党对司法体系的集权领导，党的体系与司法体系开始了“过度集权”的进程。与此同时，党对国家行政监察机构的“过度集权”领导进程也在加速。1959年4月，中共八届七中全会讨论了撤销国家监察部的问题;同月，第二届全国人大第一次会议决定撤销司法部、监察部，监察业务归属党中央监察委员会。地方政府各级监察机构和上级监察机关派出的监察组也随之撤销，并入各级党的监察机关，由党的监察体系取代行政监察体系执行行政监督权。这种高度集中统一的监察体系的生成也就意味着党组制度的逐渐萎缩。由于党的监察机构与国家行政监察机构分属不同的体系，在性质、功能领域和运行方式上都有区别，前者不可能完全替代后者，因此合并后的监察体系难以对政府和社会进行全方位的监督，为一些干部的违纪违法行为留下了空间。 在中央党政关系风云变化的影响下，地方党委也纷纷效仿党中央，对地方政府的领导方式也在朝“过度集权”方向变化。党委过度集权乃至个人专断，使得政府逐渐沦为党委的执行机构甚至是工作部门，党组的运行空间也随之收缩。1962年1月，毛泽东在扩大的中央工作会议上的关于加强党的集中统一领导的讲话[11]又被片面地宣传和理解为对一切工作的全面的、绝对的、直接的领导，政府中的党组进一步变为党委的执行机构，失去应有的自主决策和监督权，有些甚至处于空转的状态。与政府体系中的党组处境相似，人民团体中的党组在“过度集权”下也遭遇了重大打击。中国共产党试图通过建立从中央到地方的高度集中统一的领导体系来推动“大跃进”。实现经济目标的初衷是好的，但过度集权也降低了党组织与政府等非党组织间的有机联系，损害了它们的积极性和创造性，导致党领导的治理体系的有机性不足。“过度集权”领导一方面使得各级党委过多地陷入了琐碎的行政事务，无法集中精力讨论决定重大事务;另一方面又极大地损害了政府的积极性和活力，反而不利于各项党委决策的贯彻落实。虽然后来毛泽东和中共中央意识到过度集权的弊端，进行了一定程度上的调整，但依旧没有从思想和制度上纠正领导原则问题，“经过党组”领导政府原则依旧没有被重视，党的领导仍是全面的、直接的。再到后来，随着“文革”的爆发，整个政治环境急剧恶化，党和国家政治生活紊乱，“经过党组”领导原则被彻底抛弃，党组制度逐渐萎缩。
四、 过激改革与党组制度的局部收缩
“文革”结束后，政治生活逐渐正常，党组制度作为中国共产党的一种组织与工作制度重新回归。中共十一大通关的党章重新写入党组，随后中共中央接连发布了《关于国家机关、人民团体改设党组的通知》和《关于建立党组、党委问题的补充通知》[12]，进一步明确了党组在国家机关和人民团体中的领导地位。党组的重建表明中国共产党对政府和社会的领导方式和领导制度开始发生积极转变，也意味着党的领导体系的逐步恢复和调适性发展。十一届三中全会后，迎着改革的春风特别是党和国家领导制度改革的推进，党组制度重新焕发生机。中共十二大对党组制度进行了全面恢复和进一步发展，十二大修订的党章专列一章“第九章”对党组制度进行规定，既全面延续了八大通过的党章关于党组的一般规定，又根据时代背景和党的领导目标要求作了适时性调整，更具指导性。有学者甚至认为“十二大党章对党组作了中共执政以来最完备的表述”[13]。
随着国家经济体制改革和中国共产党领导制度改革的持续推进，党的权力不断下放，政府的自主性不断增强，活力不断提升，社会和市场活力也不断释放，各种类型的经济、社会组织不断发育和产生，党政关系、党社关系不断分开。这本为党组制度的全面发展提供了良好机遇，党组运行和生存的空间有望得到进一步延伸。但1987年11月中共十三大却决定撤销政府党组，这一激进改革终止了党组制度的发展步伐。从此，党组制度由盛转衰，再次呈现徘徊和收缩之势。
中共十三大通过的党章至少在两个方面严重弱化了党组制度：其一是撤销政府部门党组，党组的设立范围严重缩小。设置党组，主要就是科学有效地处理党政关系，优化党对政府的领导，而这一改，也就意味着党组的作用发挥失去了“主战场”，整个党组的数量急剧减少;其二是党组设立的必要性降低、重要性减弱。中共三大党章关于党组设立的用词是“可以成立”，较之十二大的表述“成立”语气柔和了许多;此外，“对下属单位实行高度集中统一领导的国家工作部门”中的党组肯定是要撤销的。
那么，为何要大面积裁撤党组呢？当时的情况是，从中央到地方，各级政府部门的行政首长都是中共提名的，都是共产党员，但在这些部门中又都设有党组。如果行政首长兼党组書记还好，否则，党组起到的作用就会降低决策效率;与此同时，安置干部造成了机构臃肿，降低了政府效能。党组的存在也难以避免干预一切，结果又会滋长官僚主义习气，破坏党与群众的联系[14]。此外，有改革领导者认为党组制度是战争年代的特殊产物，是服务于战争集权的，“战争年代的体制不能适应和平时期的需要，群众运动的体制不能适应现代化建设的需要，高度集中的体制适应不了发展商品经济的需要。形势、任务起了变化，领导体制就不能固守原来的那种方式，这是历史条件决定的”[15]。基于上述认识，中共十三大修改了党章中关于党组的条款，规定：“在中央和地方各级人民代表大会、政治协商会议、人民团体和其他非党组织的经选举产生的领导机关中，可以成立党组。”这就是说，不经选举产生的领导机关，不成立党组。政府各部门和法院、检察机关自然就不用设立党组。按照这个规定，十三大后各级政府部门都开始裁撤党组。有研究者估计，在一年多时间内，90%的党组都撤销了[16]。
中共十三大通过的党章对党组制度的大幅度弱化，其初衷和愿望是好的，是为了增强政府的自主性，更好地实现政府工作的统一和效能。政府工作好了，党的领导自然也加强了。但事与愿违，党组制度的弱化并没有优化党政关系，反而减弱了党政机构间的有机联系，削弱了党的领导。政府部门党组撤销后，其原来承担的党务职责自然落到政府中的机关党委和各级党支部身上。但在实际运作中，机关党委并不能有效地发挥衔接性领导效果。机关党委扮演的是“监督者”、“协助者”角色，“积极支持和协助行政领导做好部门的各项工作，也就是紧紧围绕部门的中心任务，发挥好‘保证监督’和‘协助’的作用”，没有决策功能，机关党的自身重大问题也要及时征求行政领导的意见。结果反倒是：（1）机关党委并不能替代党组起到“上承党委、下领单位”的功效，各级党委领导政府和其他非党组织没有了组织化抓手，决策难以顺畅地贯彻下去，组织工作也难以抓起来，导致政府体系和非党组织体系中党的基层组织涣散，丧失战斗力。（2）政府机关和其他非党组织中由于撤销了党组，感觉失去了依靠，特别是一些重要党务和业务，缺乏与本级党委沟通的纽带，工作难以开展。为了开展工作，各级党组织特别是党委又需要直接领导政府和非党组织的工作，结果又导致党的直接干预。此外，党组的撤销还弱化了“党管干部”原则。“各地经过试点后发觉少数部门党组撤销后，给一些政府部门带来一些弊端，许多部门感到由党组审批或提名的干部改由行政主要领导审批或提名后，难以体现党管干部原则。”[17]这些潜在的问题，为党组制度的再回归和再发展创造了必要条件。而1989年的“政治事件”，则为党组制度的强势回归提供了充分条件。 1989年“政治事件”后，国家政治环境和政治领导层发生了巨大变化，政治体制改革的风向开始由“党政分开”、“改善党的领导”向“稳定”、“加强党的领导”转变，突出党政之间的有机联系对于党的领导的重要性。这一外部形势的急剧变化与上述潜在问题的结合，决定了党组制度必然再次强势回归。此后，跟随着党领导国家政治建设平稳发展的步伐，党组制度一直稳健生长。中共十八大后特别是十八届三中全会以来，随着国家治理体系和治理能力现代化总目标的提出，全面从严治党、全面深化改革和全面依法治国战略持续纵深推进，中共中央于2015年6月印发了《中国共产党党组工作条例（试行）》，进一步推进党组工作制度化、规范化、程序化;中共十九大党章修正案对党组职责作了充实，进一步明确了党组管党治党的政治责任;2019年4月，中共中央根据新的形势、任务和要求，修订颁发了《中国共产党党组工作条例》，这是近年来党组工作的理论、实践和制度创新成果，党组制度建设达到了新的历史高潮。
五、 党组（团）制度变迁的经验教训
综上中国共产党党组（团）制度变迁史特别是挫折史的梳理与考察，不难发现，党组制度是对革命战争时期党团制度的继承和发展，党组（团）制度经历了一个近百年的曲折性发展历程，这个历程与中国共产党的建设历程几乎是同步的，存在着千丝万缕的联系。继承性后发展的党组制度更是与党治国理政同步同向而行。党组（团）制度产生与发展的根本动力和根本政治目标在于实现和加强党的领导，党组制度优质地加固了新中国“党领导体制”，党组制度发展情况与党的领导及国家治理健康状况息息相关。
（一） 党组制度是反映党领导中国政治变迁的晴雨表
党团制度孕育和建设于革命战争年代，随着国家政治的稳定而华丽转型。党团制度总体趋势是向前发展，中国政治总体趋势也是朝着和平稳定发展。期间，党团制度受到一些挫折，那是因为没有处理好与党委之间的关系。一则是政权机关中党团组织体系过大过长，党团自成体系，地方党委又由于忙于军事斗争和根据地分散联系不畅，导致根据地政权机关中的党团有时会出现过强而弱化党委的领导，但都是局部性的;二则是由于政权机关建设让位于军事斗争、政治动员、社会资源整合，地方党委对于根据地政权的控制过于急切，绕开党团直接指令政府。而无论党团过强或过弱，根据地政权建设都会陷入困境。新中国政权建立以来，党组制度总体发展态势是曲折性向前发展，这与新中国以来的政治发展态势基本上是步调一致的。从1949至1956年，是党组制度的快速发展阶段，同时也是中国政治体系快速建立阶段。这个阶段，党组制度也正如党所预期的那样，在党组织与政府和人民团体之间发挥纽带和抓手功能，将它们联系为一个有机整体：中国共产党处于统一体的核心位置，掌决策;政府与人民团体自觉接受党的领导，司执行。党的方针政策经过政府与人民团体中的党员（尤其是党员领导干部）同非党员干部充分沟通、协商，达成一致后，由政府和人民团体自主执行。这种党政社关系状态是非常和谐的，这种党领导的政治体系的有机性也是非常强的。当然，政务院党组改革的事例也告诫我们，党组是一个非实体性机构，自主性弱，党组的特性强调精简性和纽带性，党组体系的膨胀和党组过强都不利于其功能发挥，都会减弱党领导的政治体系的有机性。从1957年至“文革”，是党组制度徘徊与萎缩阶段，同时也是新中国政治体系逐渐进入病态、政治生活逐渐混乱的阶段。1956年后，中国共产党领导的政治体系基本建立，党的组织体系与政府组织体系和社会组织体系实现良好衔接，但由于执政经验不足，加之主要领导人个人判断失误，在现代国家建设推进的过程中，这种衔接逐渐转向重叠乃至重合，过度地强调集权领导和直接领导，党组制度逐步萎缩，党领导的政治体系的有机性也逐渐减弱，整个国家政治生活步入危机。“文革”结束以后，中国共产党又恢复了党组制度，此后党组制度迅速恢复，并逐步健全。这与当时的国家政治发展状况也是趋同的，特别是十一届三中全会以后，国家政治生活逐步走向正常，中国共产党领导的政治体系迅速恢复，国家政治发展迎来全新的时期。直到中共十三大后，政府党组被撤，党组制度再次受挫，而这一阶段也正是中国政治不稳、政治体系进行结构性调整的阵痛期。1989年新一届中央领导班子上台后，中国政治又重新转回正轨，党组制度也全面恢复与发展，此后，中国政治与党组制度都步调趋同地平稳发展。纵观70多年党组制度的变迁史与新中国政权建设史，可以发现，党组制度是反映新中国政治发展状况的晴雨表：党组制度发展顺畅，中国政治就平稳;党组制度受挫收缩，中国政治就不稳定不健康。
但同时，新中国以来党组制度的两次较大的阶段性挫折也表明，党组强弱情况与党的领导强度间存在复杂的变化关系。党组制度在丰富党政结构、释放政府与社会活力、优化中国共产党的领导体系和强化党的全面领导方面发挥着至关重要的积极功能，值得全面推广。但任何制度都不是无限制、无边界的，都有一定的局限性，党组制度也不例外。党组制度与党的领导之间并不是一味的直线性正相关关系，党组制度也有限度，党组过强或过弱都容易减弱其衔接特性，弱化党政机构间的有机联系，进而削弱党的领导（如图1）。1952—1953年政务院党组干事会改组及撤销，就是因为党组体系过于庞大、政务院党组过强削弱了党中央权力，不利于中央集权;而中共十三大撤销政府党组又过于压缩党组制度空间，党组过弱也不利于党的集权领导。因此，党组的建设有根红线——精简的党的衔接性领导机构，半独立的组织机构。
（二） 党组制度是助力民主科学执政的优质资源
党组制度继承了革命战争时期党团制度的基因。党组与党团一样，都是设立于非党组织主要是政治性组织中，发挥的功能是領导作用。需要强调的是，这种“领导”是一种柔性的、间接的领导，是一种影响力，而非强制力，这种“领导”是不存在于国家法律制度框架内的，是隐秘的、超然的。从中共四大通过的《对于组织问题之决议案》到六大党章，强调的“领导”都是“加强党的影响”，目的是“贯彻（实行）党的政策”（如表1）。 党组是位于党政（党社）关系之间的一种实际操作中的结构性存在，发挥的是结构性功能——衔接性领导，也即“经过党组”领导。革命战争年代，中国共产党就一再强调“经过党团”领导根据地政府的重要性，建国后，同样强调“经过党组”的领导原则。“经过党组”并不是说通过党组直接对政府下命令，而是经过党组成员的影响力使所在单位部门的领导接受，进而转化为所在单位部门的指令。换言之，“经过党组”依赖的是党组成员的影响力。正如中共七大通过的党章规定的党组的任务那样，“是在各该组织的领导机关中指导党员为加强党的影响，实现党的政策而工作”[6]55。由于党组成员与所在单位领导机构成员几乎是重叠的，这也就保证了党组的结构性功能。而这种结构性功能的发挥，自然就达至了双重效果：一是巧妙地避开了“党政不分”、“以党代政”的弊病，助力民主执政;二是党组发挥影响力贯彻党的政策的过程也是一个党内党外沟通、协商的过程，更有助于集思广益，科学决策。
（三） 党组制度是推进全面从严治党纵深发展的关键抓手
党组制度是中国共产党领导国家政治生活的基本制度形式和运行方式，党组是党员领导干部活动的基础平台和作为的基本组织形式，党组在所在单位处于“领导核心”地位，是最高政治地位和决策机构的存在。换言之，党组是党在一单位或系统的最高代表，统率所在单位或系统的党员领导干部和一切重要事务。根据党的十九大修订的党章规定，党组有六大职权（任务）：（1）贯彻执行党的路线、方针、政策;（2）加强对本单位党的建设的领导，履行全面从严治党责任;（3）讨论和决定本单位的重大问题;做好干部管理工作;（4）讨论和决定基层党组织设置调整和发展党员、处分党员等重要事项;（5）团结党外干部和群众，完成党和国家交给的任务;（6）领导机关和直属单位党组织的工作。如此一来，党中央要推进全面从严治党向政权体系纵深发展，必然绕不开党组这个“中间环节”。如果将全面从严治党比喻为一个系统工程，那么党组就是其中的一个关键环节，把控着其中各项子工程进入政权体系的大门。全面从严治党的各项举措都必须经过党组这个“把手”。此外，即便各项举措进入政权体系，没有党组的衔接性过渡和局部性统筹、加压，也难以下沉到基层机构和党员个人。没有党组，各单位（部门）就没有了总抓手，各项治党举措就没办法统筹部署和分压下沉。没有党组的统筹，也就意味着所在单位领导干部的缺席，没有了“表率”、“领头羊”，仅仅依赖机关党委等基层党务机构，是无法形成系统性、全网式、压力型党内治理的，中共的自治政策也没办法“一插到底”。
当前，全面从严治党已经进入纵深发展的攻坚期，并与全面深化改革协同并进，全面从严治党本身也是一项党内的重大改革，是中国共产党的自我革命与自我净化。自我革命与自我净化绝非一朝一夕之事，决不能单兵突进，需要加强党的组织体系与制度体系的系统性、整体性和协同性。特别是随着全面从严治党的纵深发展，涉及领域更大、打击面更广、力度更大，随之而来的阻力就越大，既得利益集团和腐败分子就拼命阻挠、反扑，甚至形成派系，对抗组织。因此，全面从严治党越深入，就越发考验党中央的权威与治党智慧。这也意味着，全面从严治党持续、深入推进，就需要更强大、更系统化的领导核心和健全的领导体系。同时，这种自上而下的全面从严治党还要避免个人化、人治化，走组织化、制度化之路。在此严峻的政治形势与明确的治党目标下，党组制度作为党植入政权体系内的一种党的组织制度与生活制度，必然是保证全面从严治党在政权体系内落地生根的强有力保障和关键一招;党组作为政权机关中的领导核心，也必然是统领机关党的建设高质量发展的关键抓手。习近平总书记指出：“从严治党，关键是要抓住领导干部这个‘关键少数’。”[18]抓“关键少数”就是抓住了全面从严治党的“牛鼻子”和新形势下管党治党的重要着力点。而党组就是组织化的关键少数，党组成员就是领导干部。
六、 结 语
建党百年，中共党组（团）制度也经历了近百年的曲折性发展。特别是新中国成立70余年来，党全面执政、全面领导，为有效地推进国家政权建设与国家治理，党运用高超的政治智慧对党和国家结构进行了良好的设计，逐渐塑造了当前的“党领导体制”，从整体上破解了政党组织与国家组织内在冲突的运行逻辑。这其中，由党团制度转型而来的党组制度就是一种历史悠久、科学有效、稳定固化的策略技艺：延续革命战争年代的党团制度，通过在非党组织（主要是政权体系）领导机关设立党组——精简的非实体的衔接性领导机构，巧妙地将自身的组织机构植入非党组织，组建党政融合（党政合一）的领导机构，既在非党组织体系内建立起了党的领导体系，又高效地完成了党政领导体系的无缝对接，保证了党对国家政权和社会核心组织的集中统一领导，避免了以党代政，释放和激发了政府组织与社会组织的强大活力，保障了以中国共产党为中心的政治体系（国家治理体系）的统一性与活力性。这一制度设计所体现的间接且柔性的领导所达至的是一种“润物细无声”的治理艺术，值得推广到新时代全面从严治党与治国理政系统工程中去。
注释：
① 对当代中国特色政治及党政关系的表述，学界有诸多讨论，包括“中国共产党领导的政治体制”、“党和国家领导制度”、“党的一元化领导体制”、“政党国家”、“党国体制”、“党导体制”、“党政体制”，等等。
② 2013年11月，中共中央发布《中央党内法规制定》;2015年6月，中共中央印发了《中国共产党党组工作条例（试行）》，被誉为党内关于党组的“首次立规”;2019年4月，中共中央印发了修订后的《中国共产党党组工作条例》，进一步完善党组制度，强化其政治功能。期间，2019年1月，中共中央印发《关于加强党的政治建设的意见》，2019年3月，中共中央印发《关于加强和改进中央和国家机关党的建设的意见》，强化党组的政治属性，强调党组在加强党的领导和全面从严治党中的政治责任与政治功能。
③ 参见胡德平的《中国共产党党组政治研究》（復旦大学2014年博士学位论文），储建国、余礼信的《让党组归位：对中共党组制度有效运转的探索》（《理论与改革》2015年第5期），吴晓林、郭慧玲的《党组政治研究：“双重嵌套”的政治整合结构》（《探索》2016第3期），姜永熹的《中国共产党党组制政治整合功能研究》（山东大学2017年硕士学位论文）。 ④ 当前学界已有学者尝试探讨党组制度的历史变迁。参见胡南红的《中共党组制度的历史逻辑、运作机理及实践要求》（《华侨大学学报》（哲学社会科学版）2020年第3期），秦前红、胡南的《论中国共产党党组制度的逻辑展开》（《吉首大学学报（社会科学版）》2020年第3期）。
⑤ 罗章龙回忆的“党团”虽然未见于中共文件，但在《中国煤矿工人运动史》一书中得到佐证，书中提到：“中共北方区委、劳动组合书记部和唐山党组织召开会议，认真分析了形势，认为进一步领导工人斗争的时机已经成熟，决定发动唐山地区同盟罢工，并由罗章龙、王尽美、邓培等人组成罢工指挥部，罢工的最高组织是党团，由罗章龙负责。”参见罗章龙的《椿园载记》一书（三联书店1984年版第202-203页），以及中国煤矿地质工会全国委员会编著的《中国煤矿工人运动史》一书（河南人民出版社1986年版第117-118页）。
⑥ 财经、政法、外事、科学、文教五个小组的组长分别为：中央政治局委员彭真、中央政治局委员陈毅、中央军委副主席聂荣臻、中央政治局候补委员陆定一。参见中共中央组织部编著的《中国共产党组织史资料》（第9卷），中共党史出版社2000年版第628页。
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[15]中共中央文献研究室，中央档案馆.十二大以来重要文献选编：（下册）[M].北京：中央文献出版社，2011：382.
[16]吴伟.中共“十三大”前后的政治体制改革[J].领导者，2011年12月总第43期.
[17]党组工作手册[M].北京：党建读物出版社，2015：126.
[18]中共中央文献研究室.习近平关于全面从严治党论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2016：138.
（责任编辑 文 格）
CLPMG Institution Change of the CPC and
Experiences on Its Centenary
YU Li-xin
（School of Marxism，Nanchang University，Nanchang 330031，Jiangxi，China）
Abstract：The Institution of Leading Party Members’ Groups （LPMG） is the inheritance and development of the Party Groups of CPC.It is a basic institutional form of the CPC’S political life.From the history of the CLPMG Institution on the Centenary of the CPC，especially the history of setbacks，we can see that the CLPMG Institution is a barometer reflecting the political changes，and it is closely related to strengthening party leadership and state governance.In addition，setting up the CLPMG in state organs is one of the ways in which the CPC embedding its own organizational system into the national structure to achieve effective integration through historical combing and investigation.The institution reflects a kind of leadership wisdom of “moistening things silently”，which is worthy of being promoted to the strict governance of the CPC and the State Governance in the new era.
Key words：centenary of the CPC; changes of the CLPMG institution; leadership of the CPC; state governance
收稿日期：2021-04-08
作者简介：
余礼信（1989-），男，江西南昌人，南昌大学马克思主义学院讲师，硕士生导师，政治学博士，主要从事中国共产党与中国政治研究。
基金项目：2019年教育部人文社科项目“党组在加强党的全面领导中的功能研究”（19YJC810014）;2019年江西省高校人文社会科学重点研究基地项目“部门党组与新时代党的政治建设研究”（JD19101）