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我国财政转移支付制度起源于1994年分税制财政体制改革。目前，我国转移支付体制主要包括税收返还、一般性转移性支付及专项转移支付等三种形式，国家审计对“财政转移支付”制度完善、管理科学以及运行规范发挥着重要的监督作用。然而，转移支付资金审计还存在诸多薄弱环节，集中体现在审计立法不够完备，审计标准较为模糊以及审计实务中存在重合规性审计、轻效益性审计倾向等。
一、转移支付资金审计的理论探讨
（一）转移支付资金的内涵、目标及其特点
转移支付资金，是上级政府为实现区域经济协调发展，均衡各级预算主体收支规模，实现一定宏观政策目标，以及对委托下级政府代理事务进行补偿而设立的各类补助资金，其中专项转移支付资金要求专款专用。目前转移支付资金有以下几个特点。一是资金量大、规模庞大。二是项目分散、种类繁多，具有突发性、应急性、偶然性的特点。三是专项转移支付有配套要求。专项转移支付旨在实现中央特定政策目标，强调专款专用，往往要求地方给予资金配套。四是专项转移支付比重逐年压缩。财政部2013年公布的转移支付预算数据及其说明表明，专项转移支付预算占转移支付总额之比为39.43%，低于上年执行数的比例41.41%。也远低于2009年的52.5%。表明中央政府已经意识到专项转移支付存在的缺陷，有意削减和压缩这一块的预算安排（见表1）。
表1 2013年财政转移支付预算情况
单位：亿元
资料来源：财政部网站
（二）转移支付资金审计的功能定位
对财政转移支付资金进行审计监督，是各国普遍的一项重要制度安排。转移支付资金审计，实质上是一项政策审计，重点关注中央政府设立转移支付资金的目标是否实现，以及评价资金的实施效果等。通过审计，可以对转移支付资金使用的真实性、合法性、效益性进行评价。
二、转移支付资金审计现状分析
（一）国内现状
现行审计管理体制下，我国根据财政转移支付资金的性质进行条块分割审计。但是，首先，由于缺乏系统的审计指南和操作程序，各地对审计目标和内容的理解和实施，差异很大。其次，转移支付资金审计点多、面广、分散，审计资源有限与扩大审计覆盖率的矛盾较为突出。最后，转移支付资金审计大都属于事后审计，不仅加大了审计调查取证的难度，还直接影响审计评价的客观性。
（二）国外现状
从国际上来看，转移支付制度是当前各国处理中央政府和地方政府间财政关系的基本方式。转移支付审计是转移支付监督和管理体系的重要组成部分和内容。转移支付审计立法较为完备，审计标准具体、详尽，执法也较为严格；注重开展全方位审计，审计的深度、广度和力度均较大；审计在完善制度和规范程序等方面发挥重要作用。
三、转移支付资金审计存在典型问题剖析
（一）转移支付资金管理中存在的问题
1.法律法规体系不够健全。
我国对有关转移支付的法律、法规尚未作出明确规定，现行财政转移支付制度主要是基于财政部制定的部门规章或规范性文件，立法层次低，制度稳定性差，缺乏应有的权威性。这使得目前转移支付改革缺乏法律的支撑和保障，直接影响了转移支付制度效应的充分发挥。作为一项涉及面广、政策性强、过程复杂的系统工程，必须有较高层次法律的规范，才能真正发挥建设性作用。
2.占财政总支出比重偏小，项目分散。
目前，专家用“撒胡椒面”来比喻转移支付的申报和下发。例如，湖北省荆门市2010年某地预算安排科技三项经费520万元，在安排的55个项目中，1万元以下5个，占9.1%；1万元至5万元30个，占54.5%；5万元至10万元10个，占18.2%；10万元至100万元8个，占14.6%；100万元以上2个，占3.6%，尤其有的项目只有2至3千元，资金较多分散于小项目。又如，2006年上海市财政转移支付资金307 397万元，占全市总支出18 137 970万元的1.69%，转移支付资金总体规模偏小。二是补贴项目分散，部分项目补贴金额小。除对崇明等区县的特定财力补助等50 721万元外，上海市其余256 676万元根据23类项目用于对19个区县的补贴，其中单个区县单项补助额低于100万元共51项，占补助项目数的22.27%，且最低的项目补贴金额仅为2万元。转移支付资金在分配中“点多面广”，降低了资金使用的效果，也不利于“扶大扶强”。
3.资金申请、分配过程中存在问题。
审计发现转移支付资金中存在问题具有类似性、重复性，即“屡审屡犯”。刘家义审计长在作2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告时首次明确指出，财政体制弊端是造成“屡审屡犯”的深层次原因。一是我国至今仍未明确划分各级政府的事权和财权，地方政府为履行职责，很大程度上依赖中央和上级政府的转移支付，导致本应通过财政体制解决的问题，大量以转移支付来解决，催生中国式“跑部钱进”乱象。二是在实际操作中，由于缺乏统一标准，转移支付资金的分配掺杂了较多人为因素，有些甚至就是暗箱操作。三是管理欠科学规范。前审计长李金华曾说过：“中央转移支付，就像一道水渠，很长很长，从中央到地方再到村子，这中间是渗水的，有的时候水流到地方就没有了”。这段话形象地反映了转移支付资金管理链条长、管理部门多、管理效益低下等问题。
（二）转移支付资金审计中存在的主要问题
1.审计依据不够健全。目前，我国尚无专门的财政转移支付立法。国务院1993年12月15日发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》应该是我国建立财政转移支付制度最早的法律依据，但这一法律依据不仅立法层次低，而且规范性不够，可操作性不强。同时，开展转移支付资金审计需要顺应时代要求开展绩效审计，而我国至今未有较为全面的《绩效审计指南》，导致审计时大多只能依靠政府文件。但由于专项转移支付资金需要地方政府申报和争取，是否获批、获批金额及时间审计难以掌握，这给审计确定依据增加了难度。 2.审计模式不够科学。由于没有统一的审计指南，认识层次、水平不尽相同，各地在实施审计中审计目标和内容存在不一致。由于审计资源的匮乏，一般在各级党政领导干部经济责任审计、预算执行审计、财政收支决算审计、各类转移支付的专项审计及审计调查中附带对转移支付资金进行审计等。在具体审计中，审计管理体制、组织领导、现场管理及审计问责不尽相同，对转移支付资金审计质量提出严峻挑战。
3.审计范围不够清晰。目前，转移支付资金大多没有纳入地方预算管理，资料只能依靠被审计单位提供，审计缺乏对专项转移支付资金的整体了解，难以准确界定专项转移支付资金的审计范围。此外，现行上下级审计机关职责分工不够清晰，致使审计范围边界较为模糊，部分转移支付资金得不到有效监管。进一步地，各级审计机关由于精力有限，难以检查期内项目立项申报、资金分配环节，直至资金使用、项目建设和运行实效等各个环节。
4.审计标准不够具体。目前，作为审计依据的上级政府、部门的文件对专项转移支付资金的使用和管理等方面的规定较为笼统，重拨付、轻管理，重推责、轻自省，重具体会计核算、轻预期目标与成效考核，这给审计确定审计评价标准和依据带来很大困难。例如，2010年中央对某省专项转移支付有300多项，而提出应达到具体目标和考核要求的还不到10%。同时，由于财政绩效审计评价体系和转移支付绩效审计标准不健全，各地尚未开展真正意义上的专项转移支付资金绩效审计。
5.审计问责不够到位。前文提到，“屡审屡犯”问题比较严重，转移支付资金审计难以问责，原因是多方面的。首先，责任内涵与界定不明。涉及多个部门和主体，且各自责任并不明确。其次，地方政府会指使审计机关协助掩盖问题，现行审计管理体制约束了审计机关主动揭露当地政府存在的违规事实和行为。最后，法律并未赋予审计机关相应的问责主体地位和问责权限。
四、加强转移支付资金审计的对策与建议
（一）完善转移支付制度的对策与建议
1.按照人口布局合理确定基本公共服务水平均等化，在此基础上确定和落实各级政府的职责，并合理安排职责履行所需要的专项转移支付资金。首先，应当科学界定中央与地方政府的职责，根据事权与财权相匹配的原则，中央设立专项转移支付资金，在全国范围内统筹安排，做到公开透明、公平公正。其次，将按照我国人口布局来确定基本公共服务水平的均衡，作为专项转移支付资金分配的重要出发点和立足点。逐步消除因转移支付资金分配的不合理、不科学而导致的基本公共服务水平的差异化现象。
2.加强专项转移支付资金的预算编制、执行与决策审查，对专项转移支付资金实施总量控制，统一分配，减少部委在专项转移资金分配与拨付中的权力。建议由财政牵头，各部委参加，审计负责监督，按照科学的分配方法，坚持阳光透明的申报、审批环节，对转移支付资金从审批到验收整个流程向全社会持续的公开公示，统筹安排各省（市、自治区）专项转移支付资金的总体规模。再提出农业、教育、卫生、科技等各方面的分配比例与金额，减少部委等职能部门在转移支付资金拨付过程中的寻租行为，避免“跑部钱进”现象发生。
（二）提高转移支付资金审计质量的对策与建议
1.审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》中，明确提出中央转移支付审计是财政审计中的一项重要内容。建议建立中央与地方审计机构分工协作、各有侧重的审计管理体制，国家审计署负责专项转移支付政策评价，地方审计机关负责专项转移支付资金运作监督和效果评价。国家审计署主要从宏观经济社会运行层面考察转移支付政策的合理性、科学性；地方审计机关主要从微观经济社会运行层面把握转移支付资金使用及管理的实际效果。
2.建立以国家审计为主导的、涵盖国家审计、社会审计和内部审计的大审计格局。一是建立财务审计、合规性审计与绩效审计相融合的综合审计模式，全面、系统、有效地实施转移支付资金审计。二是采取国家审计外包的方式，积极引入会计师事务所等社会审计力量。三是强化转移支付资金使用及管理单位的内部控制和内部审计监督，既可以弥补国家审计资源不足的现状，又充分发挥三种审计的各自优势。
（作者单位：宁波市江东区审计局）
一、转移支付资金审计的理论探讨
（一）转移支付资金的内涵、目标及其特点
转移支付资金，是上级政府为实现区域经济协调发展，均衡各级预算主体收支规模，实现一定宏观政策目标，以及对委托下级政府代理事务进行补偿而设立的各类补助资金，其中专项转移支付资金要求专款专用。目前转移支付资金有以下几个特点。一是资金量大、规模庞大。二是项目分散、种类繁多，具有突发性、应急性、偶然性的特点。三是专项转移支付有配套要求。专项转移支付旨在实现中央特定政策目标，强调专款专用，往往要求地方给予资金配套。四是专项转移支付比重逐年压缩。财政部2013年公布的转移支付预算数据及其说明表明，专项转移支付预算占转移支付总额之比为39.43%，低于上年执行数的比例41.41%。也远低于2009年的52.5%。表明中央政府已经意识到专项转移支付存在的缺陷，有意削减和压缩这一块的预算安排（见表1）。
表1 2013年财政转移支付预算情况
单位：亿元
资料来源：财政部网站
（二）转移支付资金审计的功能定位
对财政转移支付资金进行审计监督，是各国普遍的一项重要制度安排。转移支付资金审计，实质上是一项政策审计，重点关注中央政府设立转移支付资金的目标是否实现，以及评价资金的实施效果等。通过审计，可以对转移支付资金使用的真实性、合法性、效益性进行评价。
二、转移支付资金审计现状分析
（一）国内现状
现行审计管理体制下，我国根据财政转移支付资金的性质进行条块分割审计。但是，首先，由于缺乏系统的审计指南和操作程序，各地对审计目标和内容的理解和实施，差异很大。其次，转移支付资金审计点多、面广、分散，审计资源有限与扩大审计覆盖率的矛盾较为突出。最后，转移支付资金审计大都属于事后审计，不仅加大了审计调查取证的难度，还直接影响审计评价的客观性。
（二）国外现状
从国际上来看，转移支付制度是当前各国处理中央政府和地方政府间财政关系的基本方式。转移支付审计是转移支付监督和管理体系的重要组成部分和内容。转移支付审计立法较为完备，审计标准具体、详尽，执法也较为严格；注重开展全方位审计，审计的深度、广度和力度均较大；审计在完善制度和规范程序等方面发挥重要作用。
三、转移支付资金审计存在典型问题剖析
（一）转移支付资金管理中存在的问题
1.法律法规体系不够健全。
我国对有关转移支付的法律、法规尚未作出明确规定，现行财政转移支付制度主要是基于财政部制定的部门规章或规范性文件，立法层次低，制度稳定性差，缺乏应有的权威性。这使得目前转移支付改革缺乏法律的支撑和保障，直接影响了转移支付制度效应的充分发挥。作为一项涉及面广、政策性强、过程复杂的系统工程，必须有较高层次法律的规范，才能真正发挥建设性作用。
2.占财政总支出比重偏小，项目分散。
目前，专家用“撒胡椒面”来比喻转移支付的申报和下发。例如，湖北省荆门市2010年某地预算安排科技三项经费520万元，在安排的55个项目中，1万元以下5个，占9.1%；1万元至5万元30个，占54.5%；5万元至10万元10个，占18.2%；10万元至100万元8个，占14.6%；100万元以上2个，占3.6%，尤其有的项目只有2至3千元，资金较多分散于小项目。又如，2006年上海市财政转移支付资金307 397万元，占全市总支出18 137 970万元的1.69%，转移支付资金总体规模偏小。二是补贴项目分散，部分项目补贴金额小。除对崇明等区县的特定财力补助等50 721万元外，上海市其余256 676万元根据23类项目用于对19个区县的补贴，其中单个区县单项补助额低于100万元共51项，占补助项目数的22.27%，且最低的项目补贴金额仅为2万元。转移支付资金在分配中“点多面广”，降低了资金使用的效果，也不利于“扶大扶强”。
3.资金申请、分配过程中存在问题。
审计发现转移支付资金中存在问题具有类似性、重复性，即“屡审屡犯”。刘家义审计长在作2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告时首次明确指出，财政体制弊端是造成“屡审屡犯”的深层次原因。一是我国至今仍未明确划分各级政府的事权和财权，地方政府为履行职责，很大程度上依赖中央和上级政府的转移支付，导致本应通过财政体制解决的问题，大量以转移支付来解决，催生中国式“跑部钱进”乱象。二是在实际操作中，由于缺乏统一标准，转移支付资金的分配掺杂了较多人为因素，有些甚至就是暗箱操作。三是管理欠科学规范。前审计长李金华曾说过：“中央转移支付，就像一道水渠，很长很长，从中央到地方再到村子，这中间是渗水的，有的时候水流到地方就没有了”。这段话形象地反映了转移支付资金管理链条长、管理部门多、管理效益低下等问题。
（二）转移支付资金审计中存在的主要问题
1.审计依据不够健全。目前，我国尚无专门的财政转移支付立法。国务院1993年12月15日发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》应该是我国建立财政转移支付制度最早的法律依据，但这一法律依据不仅立法层次低，而且规范性不够，可操作性不强。同时，开展转移支付资金审计需要顺应时代要求开展绩效审计，而我国至今未有较为全面的《绩效审计指南》，导致审计时大多只能依靠政府文件。但由于专项转移支付资金需要地方政府申报和争取，是否获批、获批金额及时间审计难以掌握，这给审计确定依据增加了难度。 2.审计模式不够科学。由于没有统一的审计指南，认识层次、水平不尽相同，各地在实施审计中审计目标和内容存在不一致。由于审计资源的匮乏，一般在各级党政领导干部经济责任审计、预算执行审计、财政收支决算审计、各类转移支付的专项审计及审计调查中附带对转移支付资金进行审计等。在具体审计中，审计管理体制、组织领导、现场管理及审计问责不尽相同，对转移支付资金审计质量提出严峻挑战。
3.审计范围不够清晰。目前，转移支付资金大多没有纳入地方预算管理，资料只能依靠被审计单位提供，审计缺乏对专项转移支付资金的整体了解，难以准确界定专项转移支付资金的审计范围。此外，现行上下级审计机关职责分工不够清晰，致使审计范围边界较为模糊，部分转移支付资金得不到有效监管。进一步地，各级审计机关由于精力有限，难以检查期内项目立项申报、资金分配环节，直至资金使用、项目建设和运行实效等各个环节。
4.审计标准不够具体。目前，作为审计依据的上级政府、部门的文件对专项转移支付资金的使用和管理等方面的规定较为笼统，重拨付、轻管理，重推责、轻自省，重具体会计核算、轻预期目标与成效考核，这给审计确定审计评价标准和依据带来很大困难。例如，2010年中央对某省专项转移支付有300多项，而提出应达到具体目标和考核要求的还不到10%。同时，由于财政绩效审计评价体系和转移支付绩效审计标准不健全，各地尚未开展真正意义上的专项转移支付资金绩效审计。
5.审计问责不够到位。前文提到，“屡审屡犯”问题比较严重，转移支付资金审计难以问责，原因是多方面的。首先，责任内涵与界定不明。涉及多个部门和主体，且各自责任并不明确。其次，地方政府会指使审计机关协助掩盖问题，现行审计管理体制约束了审计机关主动揭露当地政府存在的违规事实和行为。最后，法律并未赋予审计机关相应的问责主体地位和问责权限。
四、加强转移支付资金审计的对策与建议
（一）完善转移支付制度的对策与建议
1.按照人口布局合理确定基本公共服务水平均等化，在此基础上确定和落实各级政府的职责，并合理安排职责履行所需要的专项转移支付资金。首先，应当科学界定中央与地方政府的职责，根据事权与财权相匹配的原则，中央设立专项转移支付资金，在全国范围内统筹安排，做到公开透明、公平公正。其次，将按照我国人口布局来确定基本公共服务水平的均衡，作为专项转移支付资金分配的重要出发点和立足点。逐步消除因转移支付资金分配的不合理、不科学而导致的基本公共服务水平的差异化现象。
2.加强专项转移支付资金的预算编制、执行与决策审查，对专项转移支付资金实施总量控制，统一分配，减少部委在专项转移资金分配与拨付中的权力。建议由财政牵头，各部委参加，审计负责监督，按照科学的分配方法，坚持阳光透明的申报、审批环节，对转移支付资金从审批到验收整个流程向全社会持续的公开公示，统筹安排各省（市、自治区）专项转移支付资金的总体规模。再提出农业、教育、卫生、科技等各方面的分配比例与金额，减少部委等职能部门在转移支付资金拨付过程中的寻租行为，避免“跑部钱进”现象发生。
（二）提高转移支付资金审计质量的对策与建议
1.审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》中，明确提出中央转移支付审计是财政审计中的一项重要内容。建议建立中央与地方审计机构分工协作、各有侧重的审计管理体制，国家审计署负责专项转移支付政策评价，地方审计机关负责专项转移支付资金运作监督和效果评价。国家审计署主要从宏观经济社会运行层面考察转移支付政策的合理性、科学性；地方审计机关主要从微观经济社会运行层面把握转移支付资金使用及管理的实际效果。
2.建立以国家审计为主导的、涵盖国家审计、社会审计和内部审计的大审计格局。一是建立财务审计、合规性审计与绩效审计相融合的综合审计模式，全面、系统、有效地实施转移支付资金审计。二是采取国家审计外包的方式，积极引入会计师事务所等社会审计力量。三是强化转移支付资金使用及管理单位的内部控制和内部审计监督，既可以弥补国家审计资源不足的现状，又充分发挥三种审计的各自优势。
（作者单位：宁波市江东区审计局）