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摘 要：当今世界正处于工业社会向数字社会转型的大变革时代，数据和信息已成为驱动各个国家和地区发展的新要素。面对数字时代的到来，我国政府提出了政府数字化转型、数字政府战略等重要行动，作为身处一线的基层干部，其行动策略受政府数字化转型的影响也在不断发生改变。为了分析政府数字化转型下基层干部行动策略的变化，运用数字素养全球框架（DLGF），从软件和设备操作技能、信息和数据素养、沟通与协作、数字内容创造、安全、问题解决能力以及职业相关能力等七个方面提出具体建议，以期探索出基层干部数字素养提升的有效路径。
关键词：政府数字化转型;基层干部;数字素养;数字素养全球框架（DLGF）
中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2021）25-0106-04
一、研究背景與问题的提出
（一）研究背景
随着大数据时代的到来，数字化在公共管理领域的力量不断显现出来，云计算、5G、人工智能等新技术推动了数字政府的发展。从20世纪90年代起，我国便开始电子政务建设，到21世纪初，我国各级地方政府围绕电子政务开展了一系列工作，先后经历了以单机应用为主要特征的数字化，到中央、省、市、县政府间局域网的建立，网上批文、网络问政、网络监督等方面的应用，再到当前以数据的深度挖掘和融合应用为主要特征的智能化发展趋势。我国的政府治理走上了现代化发展的快车道，数据在政府治理中正在发挥着重要作用。
（二）研究的主要问题
大数据技术已经深入到人们生活的各个方面，生活方式的转变同时引起了公共服务观念的转变。政府作为现代化治理的主导者，在向数字化转型的过程中创新出许多新的治理思路和治理工具，有效应对了传统公共管理理论在数字化时代难以解决的问题的挑战。
由于公共服务观点的日益传播，更多的学者将关注重点转向了政策链条的末端，而处于政策执行链条末端的基层干部作为公共政策的执行者和参与者，其行为具有很强的公共性，他们不仅关系到社会治理的水平，也决定了政府数字化转型的效果。本文从基层干部在公共管理和服务中的重要作用出发，分析在政府数字经济转型下，基层干部的行动策略，并运用数字素养全球框架，从软件和设备操作技能、信息和数据素养、沟通与协作能力、数字内容创造、安全、问题解决能力以及职业相关能力等七个维度分析基层干部数字素养提升的路径，帮助提高基层干部管理和服务的质量，进而提升政府数字化转型的水平和效率。
二、分析框架
（一）数字素养
数字素养最早是由以色列学者Yoram Eshet-Alkalai提出的，他认为，数字素养不仅仅是使用软件或操作数字设备的能力，也包括各种复杂的认知、运动、社会学和情感技能。随着大数据时代的到来，人类认知、识别、使用数字化工具的意愿越来越迫切。政府数字化转型改变了包括基层干部在内的行政人员的技能组合，基层干部必须重新定位自己，增强数字能力。
（二）数字素养全球框架
联合国教科文组织在2018年拟定了数字素养全球框架（Digital Literacy Global Framework），数字素养全球框架是以欧洲委员会的公民数字素养框架作为参考框架，其目的在于设计出一个能在全球范围内都适用的素养框架，内容在于分析主要社会经济部门在使用数字设备和网络技术（即信息技术）时需要具备的数字能力，数字素养全球框架主要侧重于发展中国家。数字素养全球框架（DLGF）包含7个一级指标维度和26个二级指标维度，其中一级指标维度分为软件和设备操作技能、信息和数据素养、沟通与协作、数字内容创造、安全、问题解决能力以及职业相关能力，其详细指标维度如表1所示。
三、政府数字化转型对基层干部行动策略的影响
（一）基层干部行动透明化
从1999年推出政府上网年以来，我国各级地方政府加速推进政务信息化的进程。一方面，各地政府围绕行政区划、业务流程，依托电子政务工程设计了一套内部事务处理系统，以实现政务信息资源数字化、内部办公无纸化、外部审批服务网络化的目标。由于这项行政改革和创新实践，各项决策服务、办公服务、政务公开、社会管理变得更加透明化和痕迹化，基层干部的行动变得有“有迹可循”。另一方面，民众可以通过政府公开的信息直接了解到基层干部的各项行为活动，基层干部变得更加“透明化”。由于受到更多的关注，基层干部为了获得更多的民意支持，必然会更加注重自身行动产生的效果和影响。
（二）基层干部获得的信息全面化
基层干部在进行决策选择时会考虑环境的影响作用，这里的环境包括区域内部环境和区域外部环境。
从区域内部看，一项决策的推行若能充分反映民众意愿，得到公共的广泛支持和参与，这个决策就是有效的。相比传统的公共管理活动，政府通过数字化转型推动社会治理智能化，各级地方政府构建数据监测分析基础库，收集和采集各类基础信息，包括政府机构管理数据、公共服务业务数据、政法综合专业数据、网络信息等，为基层干部的决策提供了必要的信息基础。从区域外部看，基层干部面对的是更加复杂、多元的“网络型”环境，不同地区间通过数据共享、开放信息，不断提升政府自身的公信力、开放和协作的基础，基层干部们受到这样的影响，会以更加开放的视角收集、处理、共享和使用数据，在推行某一政策时，通过借鉴、学习、吸取其他区域发展的经验和教训，为本地的决策活动提供有效的参考。
（三）基层干部行动高效化
政府数字化转型带来的智能化能有效地提升基层干部行动的效率，相比传统的政策活动，数字化让信息的收集较以往更便捷，自动化让办公及信息交流更快速，人工智能的广泛运用为政府部门的各项活动提供更加高科技、高智能的工具。 在政府数字化转型带来的行动高效率和有效性背景下，身处一线的基层干部也承受着来自上级政府的更多压力考验，当所有的信息和数据都可以被智能筛选和分析时，基层干部便从“冗余信息”中逃离出来。这时上级政府往往会对处于一线的基层干部提出更高的要求，要求他们政策执行的效率要更快、决策的效力要更加准确，群众的满意度要更高等。对于基层干部来说，在官僚金字塔的低端很难得到上级或领导的关注与重视，面对政府数字化转型带来的绩效考核和激烈竞争时，为了争取更多的政策资源，也会积极融入政府数字化转型进程。通过公开化、智能化的数字平台，发挥最大动力在各项公共管理活动中展现自己的优势，打造出抢眼的工作亮点。
（四）基层干部与公众互动多样化
基层干部进行决策的核心是价值判断，即确定某一项决策是否有其实行的价值，而判断价值的标准则在于基层干部追求的信仰和基层干部所代表的组织利益。我国政府行政的立足点是为人民群众服务，基层干部常年处于直接面对基层群众的一线，早已成为其所在基层的一分子，他们身处其中，直观感受着基层群众所处的困境和各类问题，其内心有着对基层环境的认同和对基层群众的特殊情感。在政府数字化转型背景下，基层干部和公众共同参与数字化转型、分享观点，在不断深入的互动中，基层干部能更加深刻地倾听公众的心声、了解公众的需求，从而提升基层干部的形象。
四、基层干部数字素养的提升
按照数字素养全球框架（DLGF）中明确的7个一级指标，结合本文提出的政府数字化转型下基层干部行动策略的四点转变，提出基层干部数字素养提升的有效路径。
1.提升软件和设备操作技能。政府数字化转型带来了现代信息技术在公共管理领域的广泛应用，为了能充分运用各项数字化工具，实现与公众的有效互动，基层干部需要掌握必要的互联网知识和计算机操作技能。
2.提升信息和数据素养。在大数据时代，信息是最有价值的资源。基层干部在进行决策以及行使其自由裁量权时，需要主动获取、分析和利用信息，从而挖掘和应用大量信息背后蕴藏的无限价值。
3.提升沟通与协作能力。政府数字化转型带来的政企合作、政民互动，不断催使基层干部提升自身的沟通、服务与协作能力。一方面，由于基层干部具有的公共性特征，其自身要不断提升向群众提供服务的意识和能力，加强信息公开、网络问政、数字服务等水平;另一方面，要强化工作过程中的数字化协作，运用数字化办公软件提高工作效率。
4.提升数字内容创造能力。基层干部不光要善于收集和获取数字资源，还要在信息时代创建数字内容，政务信息公开作为政府数字化转型中的重要内容，需要基层干部在与公众沟通交流的过程中创造出更加完善的数字政务内容。
5.提升安全保障能力。安全在数字素养中起到了基础保障的重要作用，包括基层干部、组织和公众的信息数据安全。为预防数字环境中的各类风险，需要基层干部强化安全意识，确保设施安全、数据安全、隐私信息安全、风险管理等。
6.提升问题解决能力。由于基层干部身处一线，其工作岗位和内容各有不同，为了适应政府数字化转型，基层干部应加强数据思维、转变思考逻辑，不断激发自身利用數据化发现问题、响应问题并创新解决问题的潜能。
7.提升职业相关能力。政府数字化转型是一项全方位的改革，需要各个部门、层级和业务模块的相互打通。数字化转型的过程关系到每一位基层干部，需要他们具备业基本的数字技能以及与自身岗位职责相关的数字技能，在政府数字治理环境中，能够操作特定领域的专业化数字技术并创新工作模式和业务流程。
总之，随着政府数字化转型，公共管理和公共服务工具已经向网络化、科技化趋势转变，基层干部的行动机制和服务模式也随之发生转变，具体表现在基层干部行动更加透明、获得的信息更全面、行动的效率更高、与公众的互动更多等方面。受行动动机和外部环境的驱动，提升基层干部的数字素养变得尤为迫切。本文从数字素养全球框架（DLGF）的指标维度出发，提出基层干部数字素养的提升应从软件和设备操作技能、信息和数据素养、沟通与协作能力、数字内容创造、安全保障、问题解决能力以及职业相关能力七个方面进行。
参考文献：
[1] 丁梦兰.政府数字化转型背景下公务员数字素养指标体系构建和现状研究[D].杭州：浙江大学，2020.
[2] 方芳.基层官员行动策略的类型及其解释[D].杭州：浙江大学，2019.
[3] 李珊.我国基层官员的行动逻辑研究[D].南京：南京大学，2014.
[4] 孔潇文.政府数字化转型下网络问政的工作研究[D].南昌：南昌大学，2020.
[5] 方鹏飞.基层官员研究的历史叙事[D].南京：南京大学，2015.
[6] 郑彩华.联合国教科文组织《数字素养全球框架》：背景、内容及启示[J].外国中小学教育，2019，（9）：1-9.
[7] 张海洋.数字时代治理视阈下中国电子政务发展路径研究[D].徐州：中国矿业大学，2017.
[8] 吉海燕.基层官员理论视角下我国基层服务型政府建构研究[D].南京：南京师范大学，2015.
[9] 吕建强，许艳丽.数字素养全球框架研究及其启示[J].图书馆建设，2020，（2）：119-125.
[10] 陈兆仓.夹在公民与国家之间：评米切尔·李普斯基的《基层官僚：公职人员的困境》[J].公共管理研究，2011，（9）：183-189.
[11] 浙江省人民政府关于印发浙江省深化“最多跑一次”改革推进政府数字化转型工作总体方案的通知[J].浙江省人民政府公报，2019，（2）：3-19.
[12] 肖龙，马超峰.治理共同体视域下基层官员的自由裁量——基于情-理-法的三维解释[J].延安大学学报：社会科学版，2020，（4）：37-42.
[责任编辑 马 学]
关键词：政府数字化转型;基层干部;数字素养;数字素养全球框架（DLGF）
中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2021）25-0106-04
一、研究背景與问题的提出
（一）研究背景
随着大数据时代的到来，数字化在公共管理领域的力量不断显现出来，云计算、5G、人工智能等新技术推动了数字政府的发展。从20世纪90年代起，我国便开始电子政务建设，到21世纪初，我国各级地方政府围绕电子政务开展了一系列工作，先后经历了以单机应用为主要特征的数字化，到中央、省、市、县政府间局域网的建立，网上批文、网络问政、网络监督等方面的应用，再到当前以数据的深度挖掘和融合应用为主要特征的智能化发展趋势。我国的政府治理走上了现代化发展的快车道，数据在政府治理中正在发挥着重要作用。
（二）研究的主要问题
大数据技术已经深入到人们生活的各个方面，生活方式的转变同时引起了公共服务观念的转变。政府作为现代化治理的主导者，在向数字化转型的过程中创新出许多新的治理思路和治理工具，有效应对了传统公共管理理论在数字化时代难以解决的问题的挑战。
由于公共服务观点的日益传播，更多的学者将关注重点转向了政策链条的末端，而处于政策执行链条末端的基层干部作为公共政策的执行者和参与者，其行为具有很强的公共性，他们不仅关系到社会治理的水平，也决定了政府数字化转型的效果。本文从基层干部在公共管理和服务中的重要作用出发，分析在政府数字经济转型下，基层干部的行动策略，并运用数字素养全球框架，从软件和设备操作技能、信息和数据素养、沟通与协作能力、数字内容创造、安全、问题解决能力以及职业相关能力等七个维度分析基层干部数字素养提升的路径，帮助提高基层干部管理和服务的质量，进而提升政府数字化转型的水平和效率。
二、分析框架
（一）数字素养
数字素养最早是由以色列学者Yoram Eshet-Alkalai提出的，他认为，数字素养不仅仅是使用软件或操作数字设备的能力，也包括各种复杂的认知、运动、社会学和情感技能。随着大数据时代的到来，人类认知、识别、使用数字化工具的意愿越来越迫切。政府数字化转型改变了包括基层干部在内的行政人员的技能组合，基层干部必须重新定位自己，增强数字能力。
（二）数字素养全球框架
联合国教科文组织在2018年拟定了数字素养全球框架（Digital Literacy Global Framework），数字素养全球框架是以欧洲委员会的公民数字素养框架作为参考框架，其目的在于设计出一个能在全球范围内都适用的素养框架，内容在于分析主要社会经济部门在使用数字设备和网络技术（即信息技术）时需要具备的数字能力，数字素养全球框架主要侧重于发展中国家。数字素养全球框架（DLGF）包含7个一级指标维度和26个二级指标维度，其中一级指标维度分为软件和设备操作技能、信息和数据素养、沟通与协作、数字内容创造、安全、问题解决能力以及职业相关能力，其详细指标维度如表1所示。
三、政府数字化转型对基层干部行动策略的影响
（一）基层干部行动透明化
从1999年推出政府上网年以来，我国各级地方政府加速推进政务信息化的进程。一方面，各地政府围绕行政区划、业务流程，依托电子政务工程设计了一套内部事务处理系统，以实现政务信息资源数字化、内部办公无纸化、外部审批服务网络化的目标。由于这项行政改革和创新实践，各项决策服务、办公服务、政务公开、社会管理变得更加透明化和痕迹化，基层干部的行动变得有“有迹可循”。另一方面，民众可以通过政府公开的信息直接了解到基层干部的各项行为活动，基层干部变得更加“透明化”。由于受到更多的关注，基层干部为了获得更多的民意支持，必然会更加注重自身行动产生的效果和影响。
（二）基层干部获得的信息全面化
基层干部在进行决策选择时会考虑环境的影响作用，这里的环境包括区域内部环境和区域外部环境。
从区域内部看，一项决策的推行若能充分反映民众意愿，得到公共的广泛支持和参与，这个决策就是有效的。相比传统的公共管理活动，政府通过数字化转型推动社会治理智能化，各级地方政府构建数据监测分析基础库，收集和采集各类基础信息，包括政府机构管理数据、公共服务业务数据、政法综合专业数据、网络信息等，为基层干部的决策提供了必要的信息基础。从区域外部看，基层干部面对的是更加复杂、多元的“网络型”环境，不同地区间通过数据共享、开放信息，不断提升政府自身的公信力、开放和协作的基础，基层干部们受到这样的影响，会以更加开放的视角收集、处理、共享和使用数据，在推行某一政策时，通过借鉴、学习、吸取其他区域发展的经验和教训，为本地的决策活动提供有效的参考。
（三）基层干部行动高效化
政府数字化转型带来的智能化能有效地提升基层干部行动的效率，相比传统的政策活动，数字化让信息的收集较以往更便捷，自动化让办公及信息交流更快速，人工智能的广泛运用为政府部门的各项活动提供更加高科技、高智能的工具。 在政府数字化转型带来的行动高效率和有效性背景下，身处一线的基层干部也承受着来自上级政府的更多压力考验，当所有的信息和数据都可以被智能筛选和分析时，基层干部便从“冗余信息”中逃离出来。这时上级政府往往会对处于一线的基层干部提出更高的要求，要求他们政策执行的效率要更快、决策的效力要更加准确，群众的满意度要更高等。对于基层干部来说，在官僚金字塔的低端很难得到上级或领导的关注与重视，面对政府数字化转型带来的绩效考核和激烈竞争时，为了争取更多的政策资源，也会积极融入政府数字化转型进程。通过公开化、智能化的数字平台，发挥最大动力在各项公共管理活动中展现自己的优势，打造出抢眼的工作亮点。
（四）基层干部与公众互动多样化
基层干部进行决策的核心是价值判断，即确定某一项决策是否有其实行的价值，而判断价值的标准则在于基层干部追求的信仰和基层干部所代表的组织利益。我国政府行政的立足点是为人民群众服务，基层干部常年处于直接面对基层群众的一线，早已成为其所在基层的一分子，他们身处其中，直观感受着基层群众所处的困境和各类问题，其内心有着对基层环境的认同和对基层群众的特殊情感。在政府数字化转型背景下，基层干部和公众共同参与数字化转型、分享观点，在不断深入的互动中，基层干部能更加深刻地倾听公众的心声、了解公众的需求，从而提升基层干部的形象。
四、基层干部数字素养的提升
按照数字素养全球框架（DLGF）中明确的7个一级指标，结合本文提出的政府数字化转型下基层干部行动策略的四点转变，提出基层干部数字素养提升的有效路径。
1.提升软件和设备操作技能。政府数字化转型带来了现代信息技术在公共管理领域的广泛应用，为了能充分运用各项数字化工具，实现与公众的有效互动，基层干部需要掌握必要的互联网知识和计算机操作技能。
2.提升信息和数据素养。在大数据时代，信息是最有价值的资源。基层干部在进行决策以及行使其自由裁量权时，需要主动获取、分析和利用信息，从而挖掘和应用大量信息背后蕴藏的无限价值。
3.提升沟通与协作能力。政府数字化转型带来的政企合作、政民互动，不断催使基层干部提升自身的沟通、服务与协作能力。一方面，由于基层干部具有的公共性特征，其自身要不断提升向群众提供服务的意识和能力，加强信息公开、网络问政、数字服务等水平;另一方面，要强化工作过程中的数字化协作，运用数字化办公软件提高工作效率。
4.提升数字内容创造能力。基层干部不光要善于收集和获取数字资源，还要在信息时代创建数字内容，政务信息公开作为政府数字化转型中的重要内容，需要基层干部在与公众沟通交流的过程中创造出更加完善的数字政务内容。
5.提升安全保障能力。安全在数字素养中起到了基础保障的重要作用，包括基层干部、组织和公众的信息数据安全。为预防数字环境中的各类风险，需要基层干部强化安全意识，确保设施安全、数据安全、隐私信息安全、风险管理等。
6.提升问题解决能力。由于基层干部身处一线，其工作岗位和内容各有不同，为了适应政府数字化转型，基层干部应加强数据思维、转变思考逻辑，不断激发自身利用數据化发现问题、响应问题并创新解决问题的潜能。
7.提升职业相关能力。政府数字化转型是一项全方位的改革，需要各个部门、层级和业务模块的相互打通。数字化转型的过程关系到每一位基层干部，需要他们具备业基本的数字技能以及与自身岗位职责相关的数字技能，在政府数字治理环境中，能够操作特定领域的专业化数字技术并创新工作模式和业务流程。
总之，随着政府数字化转型，公共管理和公共服务工具已经向网络化、科技化趋势转变，基层干部的行动机制和服务模式也随之发生转变，具体表现在基层干部行动更加透明、获得的信息更全面、行动的效率更高、与公众的互动更多等方面。受行动动机和外部环境的驱动，提升基层干部的数字素养变得尤为迫切。本文从数字素养全球框架（DLGF）的指标维度出发，提出基层干部数字素养的提升应从软件和设备操作技能、信息和数据素养、沟通与协作能力、数字内容创造、安全保障、问题解决能力以及职业相关能力七个方面进行。
参考文献：
[1] 丁梦兰.政府数字化转型背景下公务员数字素养指标体系构建和现状研究[D].杭州：浙江大学，2020.
[2] 方芳.基层官员行动策略的类型及其解释[D].杭州：浙江大学，2019.
[3] 李珊.我国基层官员的行动逻辑研究[D].南京：南京大学，2014.
[4] 孔潇文.政府数字化转型下网络问政的工作研究[D].南昌：南昌大学，2020.
[5] 方鹏飞.基层官员研究的历史叙事[D].南京：南京大学，2015.
[6] 郑彩华.联合国教科文组织《数字素养全球框架》：背景、内容及启示[J].外国中小学教育，2019，（9）：1-9.
[7] 张海洋.数字时代治理视阈下中国电子政务发展路径研究[D].徐州：中国矿业大学，2017.
[8] 吉海燕.基层官员理论视角下我国基层服务型政府建构研究[D].南京：南京师范大学，2015.
[9] 吕建强，许艳丽.数字素养全球框架研究及其启示[J].图书馆建设，2020，（2）：119-125.
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[12] 肖龙，马超峰.治理共同体视域下基层官员的自由裁量——基于情-理-法的三维解释[J].延安大学学报：社会科学版，2020，（4）：37-42.
[责任编辑 马 学]