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摘要：“专门协商机构”是新时代赋予人民政协职能定位的新内涵。市县政协处在协商民主的第一线，国家治理的第一线，在推进协商民主建设的进程中应该而且能够发挥不可替代的作用。当前，市县政协特别是一些县级政协，不同程度存在定性模糊、职能模糊、责任模糊、工作方式模糊等问题，制约了政协作为协商民主专门渠道作用的发挥。一方面需要从理论角度厘清地方政协的定位和职能以及协商民主的构成要件;另一方面要从现实操作层面完善地方政协协商民主制度体系，包括协商内容、协商主体、协商方式、协商程序、协商成果等内容，以更好地发挥地方政协作为专门协商机构的作用。
关键词：地方政协;协商民主;制度体系
总书记在党的十九大报告中明确指出：人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。在具体工作实践中，许多市县政协探索把协商民主贯穿履职全过程、延伸到最基层，采取了很多有特色、接地气的做法，创造了不少好的经验。但总体来看，市县政协特别是一些县级政协，不同程度存在定性模糊、职能模糊、责任模糊、工作方式模糊等问题。必须进一步从理论上进行系统廓清，在实践上进行顶层设计，明确新时代地方政协“是什么”“干什么”“怎么干”等问题。
一、地方政协的定位和职能
汪洋主席在全国地方政协工作经验交流会上强调，市县政协主要工作是协商，主要工作方式是“搭台”，工作主旨是双向发力。作为面向基层的地方政协，首先要找准定位、发挥优势，做到找准定位不越位，精准补位不包办，坚持建言资政和凝聚共识双向发力，扩大各界群众有序的政治参与，推动全社会形成共识。
1.坚持决策协商和治理协商有机统一。
地方政协既要在决策中实现协商民主，更要将协商渠道拓展到基层，实现政协协商与基层协商的有效衔接，推动社会治理的协商民主。地方政协要把决策协商与治理协商有机结合，通过搭建协商平台，使基层群众的利益得到充分表达，在广泛协商的基础上形成共识，从而增强政府决策的科学性，把协商民主的制度优势转化为实实在在的治理效能。
2.坚持建言资政和凝聚共识双向发力。
总书记强调，加强和改进人民政协工作，“把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为中心环节”。人民政协在代表性、联系面与包容度上的显著优势促使其成为发挥国家治理凝聚共识功能不可或缺的主体。“凝聚共识”有三层含义：一是通过委员履职，宣传阐释党和国家重大决策部署，把党的主张转化为社会共识;二是畅通群众意见诉求表达渠道，使党委政府的决策有效反映群众普遍性的诉求;三是聚焦缓和社会内部的矛盾与冲突，通过搭建基层协商平台，引导群众理性对话、平等协商，最终达成和解和共识。
3.坚持决策咨询与民主监督无缝衔接。
提出决策咨询意见只是政协履职的一部分，而发挥民主监督职能要贯穿政协履职的全过程。既要确保政策决定过程符合协商程序规定，又要对决策实施过程和实施结果全程监督、跟踪监督、持续监督，从而提高决策的实效性。而作为地方政协的民主监督，既要对国家宪法、法律和法规的实施、重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作进行宏观层面的民主监督;又要围绕党政中心工作，对社会关注、群众关心、影响较大的热点、难点问题，开展微观层面的民主监督。
二、协商民主的构成要件
协商民主是一种比较新的民主形式，在20世纪80年代末期开始兴起，真正引起学界充分关注和热烈讨论则到了20世纪90年代中期。协商民主的核心理念到底是什么？学者谈火生在“协商民主---西方学界的争论及其对中国的影响”一文中指出，协商民主提倡的是这样一种民主形式：自由而平等的公民在信息充分的情况下，就共同关心的议题，运用明智的判断，通过讲道理的方式，审慎地评估各种观点，提出合理的解决方案。根据这个定义，笔者认为协商民主包含四个基本构成要件。
1.参与型协商文化。
协商民主要在一个大规模、多元化且日益复杂化的社会中得以实现，它需要具有浓郁协商精神的现代政治文化作为支撑，这就是参与性協商文化。民众的理性化参与是协商民主得以顺利进行的前提。这里的理性化参与除了指个体理性，更强调参与者的公共理性。它要求参与者既考虑自己的利益，也需要在此之外考虑他人的、集体的利益，并通过沟通和交流实现个体利益与公共利益的协调共存。
2.协商平台的开放性。
协商民主是“一种大众参与的公共决策机制和治理模式”。协商民主承认并接受利益多样和利益主体多元的社会现实，在不同利益主体之间存在差异和分歧的前提下，通过搭建开放的协商平台，让所有受到公共政策影响的公民都被包容到政策协商的过程中来，通过整合不同利益主体的需要，寻找最佳的利益平衡点，使各个群体各尽所能、各得其所又能和谐相处。
3.协商主体的平等性。
协商民主理念强调协商过程要尽可能平等，平等参与是协商民主的本质要求，而且在社会成员平等协商的情况下，协商结果才可能产生公意。平等协商包括为每个参与者提供对信息的平等获取权，以及都有提出和设置议题的平等权利，都有平等的发言权、举证权，都有对他人的诉求提出反驳的权利，也有对他人的反驳进行申辩和提出新的理由的权利。但在实际上，往往存在资源不平等、能力不平等和机会不平等以及拉帮结伙的现象。
4.协商程序的审慎性。
第一，信息公开原则。通过协商前发放相关材料，让协商者掌握相关信息和协商背景，在信息相对完备基础上，可以克服公民带着情绪协商、缺乏理性思考等弊端。第二，异质化原则。通过制度设计，使参与协商者代表不同的甚至敌对的利益集团。只有在不同利益集团的争辩中，通过慎思和过滤，超越了个别的利益纷争，才能代表全体而达到公共性的最大化。第三，以慎思增强公共理性。为了遏制情绪化的少数意见，也为了对不理智的多数进行有效制约，就需要协商代表和专家学者根据公共利益进行独立判断和决策，在公共理性基础上作出符合公共利益的决策。 三、完善地方政协协商民主制度体系的基本路径
1.精选协商议题，提高协商频次，增强协商内容的针对性
总书记指出，人民政协要把不断满足人民对美好生活的需要、促进民生改善作为重要着力点，倾听群众呼声，反映群众愿望，抓住民生领域实际问题做好工作，协 助党和政府增进人民福祉。地方政协在选择协商议题时，要充分考虑地方实际和群众呼 声，更多选择涉及群众切身利益、增进民生福祉的重要问题。在选题来源上，要坚持自下而上和自上而下，走下去和请上来相结合的原则。积极推行从党政所需中确立选题、从日常履职中发现选题、从基层群众中获得选题的“开门选题”模式。在选题的标准上，要坚持“小切口、大视野”的原则。把宏观的战略谋划落在相对微观的具体切人点上。在协商频率上，要坚持民有所需必有所应、应协商尽协商的原则。正如总书记指出的：“我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。”
2.扩大群众参与，多元化协商主体，提高协商主体的代表性
第一，邀请与议题利益相关的各方面代表人士，让相关利益群体都能有平等表达的机会，以便从不同的角度出发分析问题，避免过分偏重某方面而影响对总体利益构成的判断。第二，邀请对议题有专门研究、深刻认识和浓厚兴趣的委员，作为发言人进行约稿，以便对议题进行深入实质的讨论。第三，邀请对议题有独到见解的非委员身份的专家学者，广泛汇集各方智慧。对涉及专业性强的协商内容，可以邀请相关专家和专业技术人员参加，提高协商的科学化水平。第四，邀请党委政府及有关部门负责人到场与委员交流，为协商提供来自职能部门的视角。他们长期在一线工作，对相关问题了解深入，对政府部门工作熟悉，可以为委员和非委员的专家学者提供很多他们所不了解的信息。
3.创新协商形式，拓展协商渠道，推动协商平台的可及性
一要主动“下沉”，把协商民主座谈会搬到基层、搬到群众当中去。改变政协协商集中在上层精英层面、局限在办公大楼内的传统做法，把协商民主的平台搬到群众中间，不同阶层、不同身份的人都可以根据个人意愿参与到协商中来，平等公开地发表意见。二要广泛“结网”，做好与基层协商、社会协商互融互促。要完善乡镇（街道）政协工作召集人制度，依托“委员之家”“委员工作室”等基层平台网络，与乡镇、街道、社区和村（居）委会等联合开展协商。三要习惯“联网”，打造网络协商平台。强化“互联网+政协”思维，充分利用网络议政、远程协商的新形式，把人民群众有序政治参与的积极性与召开“协商民主座谈会”结合起来。四要学会“直播”，开办电视网络问政栏目。通过定期邀请政府官员、政协委员、公民团体参与面对面的公开讨论问政，就公共事务和公共决策进行讨论，发表意见，表达关切。
4.完善协商流程，加强制度规范，实现协商程序的制度化。
一是事先信息发布制度。在协商开始之前，要让所有参与协商的人都能提前知晓协商的主题和协商事项的必要信息，提升协商的质量。二是参会人员随机选拔制度。通过抽签和摇号的方式选择参会人员，保证民众特别是少数派或弱势阶层，获得平等参与协商的可能性。三是主持人制度。会议主持者要发挥好“舵手”的角色，实时引导参会人员认真听取他人的建议，积极思考，充分表达自己的想法与愿望。四是问卷调查决策制度。可以在更大范围内汇集民意，给予那些没有参与协商或者在协商中未能、未敢清楚阐述观点、理由的民众又一个充分表达的途径。五是引入第三方制度。在开展协商民主的过程中引入媒体、第三方组织以及专家学者等中立的第三方主体，由其协助、监督甚至是引导协商过程中出现的不同看法。
5.完善协商监督，推动成果转化，确保协商结果的有效性。
从协商动议到协商结果的产生再到协商成果落实是一个完整的协商过程，而这其中协商成果的真正落实，才能使决策最大限度地满足群众的诉求，如果协商结果的落实与否没有相应的监督，那么其在现实运作中就容易被人为地操控，所谓协商也就成了形式。为此，必须要建立完善协商监督机制，确保协商决定得到切实履行。一是依法监督。通过法律规定，将协商结果的接纳作为政府决策的必要环节。二是主动监督。在每次协商民主座谈会的报告或建议案、提案、社情民意信息等协商成果出台后，要责成政协 办公室、研究室或相关专委会及时跟进。三是动态监督。定期跟踪协商成果的落实情况，并就落实过程中出现的新问题进行再协商，确保协商成果落实到位。四是考核监督。委员对政府部門办理成果的满意度，党委政府在对部门考核时要作为“重要一票”。五是联合监督。在完善已有民主监督形式的基础上，积极探索基层政协民主监督与新闻舆论监督、人大监督、行政、纪检、监察部门的联合监督相结合的新形式。
参考文献
[1]何包钢，陈承新.中国协商民主制度[J].浙江大学学报（人文社会科版），2005（03）.
[2]何包钢，王春光.中国乡村协商民主：个案研究[J].社会学研究，2007（03）.
[3]李定国，黄泽文.筑牢基础：关注基层政协协商民主真实有效的现实路径[J].湖北师范学院学报（哲学社会科学版），2014，34（05）.
[4]杨卫敏.治理共同体视阈下政协协商与基层协商的有效衔接——基于浙江省实践探索的研究[J].江苏省社会主义学院学报，2019（06）.
[5]张国胜.协商民主在基层政协的实践与思考——以湖北省孝感市孝南区政协为例[J].团结，2015（02）.
[6]钱国玉.突出主要工作 服务基层治理——对如何加强市县政协协商工作的思考[J].中国政协，2019（23）.
[7]张国胜.关于基层政协协商民主座谈会的实践与探索[J].中国政协理论研究，2018（03）.
[8]徐理响.协商文化：公民文化的话语转向——兼论中国式协商文化[J].求实，2011（03）.
[9]张铣.我国基层协商民主实践的现状反思与可行性路径探析[J].湖湘论坛，2017，30（05）.
[10]赵振宇.推进人民政协协商民主程序化建设[N].人民政协报，2015-10-21（008）.
作者简介：戴惠1989.2，女，江苏镇江人，汉，硕士研究生，讲师，研究方向：中国外交和中国政治制度。
课题项目：2020年度镇江市社科应用研究课题《新时代地方政协协商民主制度体系建设研究——以镇江市为例》，项目编号：2020YBL024。
关键词：地方政协;协商民主;制度体系
总书记在党的十九大报告中明确指出：人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。在具体工作实践中，许多市县政协探索把协商民主贯穿履职全过程、延伸到最基层，采取了很多有特色、接地气的做法，创造了不少好的经验。但总体来看，市县政协特别是一些县级政协，不同程度存在定性模糊、职能模糊、责任模糊、工作方式模糊等问题。必须进一步从理论上进行系统廓清，在实践上进行顶层设计，明确新时代地方政协“是什么”“干什么”“怎么干”等问题。
一、地方政协的定位和职能
汪洋主席在全国地方政协工作经验交流会上强调，市县政协主要工作是协商，主要工作方式是“搭台”，工作主旨是双向发力。作为面向基层的地方政协，首先要找准定位、发挥优势，做到找准定位不越位，精准补位不包办，坚持建言资政和凝聚共识双向发力，扩大各界群众有序的政治参与，推动全社会形成共识。
1.坚持决策协商和治理协商有机统一。
地方政协既要在决策中实现协商民主，更要将协商渠道拓展到基层，实现政协协商与基层协商的有效衔接，推动社会治理的协商民主。地方政协要把决策协商与治理协商有机结合，通过搭建协商平台，使基层群众的利益得到充分表达，在广泛协商的基础上形成共识，从而增强政府决策的科学性，把协商民主的制度优势转化为实实在在的治理效能。
2.坚持建言资政和凝聚共识双向发力。
总书记强调，加强和改进人民政协工作，“把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为中心环节”。人民政协在代表性、联系面与包容度上的显著优势促使其成为发挥国家治理凝聚共识功能不可或缺的主体。“凝聚共识”有三层含义：一是通过委员履职，宣传阐释党和国家重大决策部署，把党的主张转化为社会共识;二是畅通群众意见诉求表达渠道，使党委政府的决策有效反映群众普遍性的诉求;三是聚焦缓和社会内部的矛盾与冲突，通过搭建基层协商平台，引导群众理性对话、平等协商，最终达成和解和共识。
3.坚持决策咨询与民主监督无缝衔接。
提出决策咨询意见只是政协履职的一部分，而发挥民主监督职能要贯穿政协履职的全过程。既要确保政策决定过程符合协商程序规定，又要对决策实施过程和实施结果全程监督、跟踪监督、持续监督，从而提高决策的实效性。而作为地方政协的民主监督，既要对国家宪法、法律和法规的实施、重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作进行宏观层面的民主监督;又要围绕党政中心工作，对社会关注、群众关心、影响较大的热点、难点问题，开展微观层面的民主监督。
二、协商民主的构成要件
协商民主是一种比较新的民主形式，在20世纪80年代末期开始兴起，真正引起学界充分关注和热烈讨论则到了20世纪90年代中期。协商民主的核心理念到底是什么？学者谈火生在“协商民主---西方学界的争论及其对中国的影响”一文中指出，协商民主提倡的是这样一种民主形式：自由而平等的公民在信息充分的情况下，就共同关心的议题，运用明智的判断，通过讲道理的方式，审慎地评估各种观点，提出合理的解决方案。根据这个定义，笔者认为协商民主包含四个基本构成要件。
1.参与型协商文化。
协商民主要在一个大规模、多元化且日益复杂化的社会中得以实现，它需要具有浓郁协商精神的现代政治文化作为支撑，这就是参与性協商文化。民众的理性化参与是协商民主得以顺利进行的前提。这里的理性化参与除了指个体理性，更强调参与者的公共理性。它要求参与者既考虑自己的利益，也需要在此之外考虑他人的、集体的利益，并通过沟通和交流实现个体利益与公共利益的协调共存。
2.协商平台的开放性。
协商民主是“一种大众参与的公共决策机制和治理模式”。协商民主承认并接受利益多样和利益主体多元的社会现实，在不同利益主体之间存在差异和分歧的前提下，通过搭建开放的协商平台，让所有受到公共政策影响的公民都被包容到政策协商的过程中来，通过整合不同利益主体的需要，寻找最佳的利益平衡点，使各个群体各尽所能、各得其所又能和谐相处。
3.协商主体的平等性。
协商民主理念强调协商过程要尽可能平等，平等参与是协商民主的本质要求，而且在社会成员平等协商的情况下，协商结果才可能产生公意。平等协商包括为每个参与者提供对信息的平等获取权，以及都有提出和设置议题的平等权利，都有平等的发言权、举证权，都有对他人的诉求提出反驳的权利，也有对他人的反驳进行申辩和提出新的理由的权利。但在实际上，往往存在资源不平等、能力不平等和机会不平等以及拉帮结伙的现象。
4.协商程序的审慎性。
第一，信息公开原则。通过协商前发放相关材料，让协商者掌握相关信息和协商背景，在信息相对完备基础上，可以克服公民带着情绪协商、缺乏理性思考等弊端。第二，异质化原则。通过制度设计，使参与协商者代表不同的甚至敌对的利益集团。只有在不同利益集团的争辩中，通过慎思和过滤，超越了个别的利益纷争，才能代表全体而达到公共性的最大化。第三，以慎思增强公共理性。为了遏制情绪化的少数意见，也为了对不理智的多数进行有效制约，就需要协商代表和专家学者根据公共利益进行独立判断和决策，在公共理性基础上作出符合公共利益的决策。 三、完善地方政协协商民主制度体系的基本路径
1.精选协商议题，提高协商频次，增强协商内容的针对性
总书记指出，人民政协要把不断满足人民对美好生活的需要、促进民生改善作为重要着力点，倾听群众呼声，反映群众愿望，抓住民生领域实际问题做好工作，协 助党和政府增进人民福祉。地方政协在选择协商议题时，要充分考虑地方实际和群众呼 声，更多选择涉及群众切身利益、增进民生福祉的重要问题。在选题来源上，要坚持自下而上和自上而下，走下去和请上来相结合的原则。积极推行从党政所需中确立选题、从日常履职中发现选题、从基层群众中获得选题的“开门选题”模式。在选题的标准上，要坚持“小切口、大视野”的原则。把宏观的战略谋划落在相对微观的具体切人点上。在协商频率上，要坚持民有所需必有所应、应协商尽协商的原则。正如总书记指出的：“我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。”
2.扩大群众参与，多元化协商主体，提高协商主体的代表性
第一，邀请与议题利益相关的各方面代表人士，让相关利益群体都能有平等表达的机会，以便从不同的角度出发分析问题，避免过分偏重某方面而影响对总体利益构成的判断。第二，邀请对议题有专门研究、深刻认识和浓厚兴趣的委员，作为发言人进行约稿，以便对议题进行深入实质的讨论。第三，邀请对议题有独到见解的非委员身份的专家学者，广泛汇集各方智慧。对涉及专业性强的协商内容，可以邀请相关专家和专业技术人员参加，提高协商的科学化水平。第四，邀请党委政府及有关部门负责人到场与委员交流，为协商提供来自职能部门的视角。他们长期在一线工作，对相关问题了解深入，对政府部门工作熟悉，可以为委员和非委员的专家学者提供很多他们所不了解的信息。
3.创新协商形式，拓展协商渠道，推动协商平台的可及性
一要主动“下沉”，把协商民主座谈会搬到基层、搬到群众当中去。改变政协协商集中在上层精英层面、局限在办公大楼内的传统做法，把协商民主的平台搬到群众中间，不同阶层、不同身份的人都可以根据个人意愿参与到协商中来，平等公开地发表意见。二要广泛“结网”，做好与基层协商、社会协商互融互促。要完善乡镇（街道）政协工作召集人制度，依托“委员之家”“委员工作室”等基层平台网络，与乡镇、街道、社区和村（居）委会等联合开展协商。三要习惯“联网”，打造网络协商平台。强化“互联网+政协”思维，充分利用网络议政、远程协商的新形式，把人民群众有序政治参与的积极性与召开“协商民主座谈会”结合起来。四要学会“直播”，开办电视网络问政栏目。通过定期邀请政府官员、政协委员、公民团体参与面对面的公开讨论问政，就公共事务和公共决策进行讨论，发表意见，表达关切。
4.完善协商流程，加强制度规范，实现协商程序的制度化。
一是事先信息发布制度。在协商开始之前，要让所有参与协商的人都能提前知晓协商的主题和协商事项的必要信息，提升协商的质量。二是参会人员随机选拔制度。通过抽签和摇号的方式选择参会人员，保证民众特别是少数派或弱势阶层，获得平等参与协商的可能性。三是主持人制度。会议主持者要发挥好“舵手”的角色，实时引导参会人员认真听取他人的建议，积极思考，充分表达自己的想法与愿望。四是问卷调查决策制度。可以在更大范围内汇集民意，给予那些没有参与协商或者在协商中未能、未敢清楚阐述观点、理由的民众又一个充分表达的途径。五是引入第三方制度。在开展协商民主的过程中引入媒体、第三方组织以及专家学者等中立的第三方主体，由其协助、监督甚至是引导协商过程中出现的不同看法。
5.完善协商监督，推动成果转化，确保协商结果的有效性。
从协商动议到协商结果的产生再到协商成果落实是一个完整的协商过程，而这其中协商成果的真正落实，才能使决策最大限度地满足群众的诉求，如果协商结果的落实与否没有相应的监督，那么其在现实运作中就容易被人为地操控，所谓协商也就成了形式。为此，必须要建立完善协商监督机制，确保协商决定得到切实履行。一是依法监督。通过法律规定，将协商结果的接纳作为政府决策的必要环节。二是主动监督。在每次协商民主座谈会的报告或建议案、提案、社情民意信息等协商成果出台后，要责成政协 办公室、研究室或相关专委会及时跟进。三是动态监督。定期跟踪协商成果的落实情况，并就落实过程中出现的新问题进行再协商，确保协商成果落实到位。四是考核监督。委员对政府部門办理成果的满意度，党委政府在对部门考核时要作为“重要一票”。五是联合监督。在完善已有民主监督形式的基础上，积极探索基层政协民主监督与新闻舆论监督、人大监督、行政、纪检、监察部门的联合监督相结合的新形式。
参考文献
[1]何包钢，陈承新.中国协商民主制度[J].浙江大学学报（人文社会科版），2005（03）.
[2]何包钢，王春光.中国乡村协商民主：个案研究[J].社会学研究，2007（03）.
[3]李定国，黄泽文.筑牢基础：关注基层政协协商民主真实有效的现实路径[J].湖北师范学院学报（哲学社会科学版），2014，34（05）.
[4]杨卫敏.治理共同体视阈下政协协商与基层协商的有效衔接——基于浙江省实践探索的研究[J].江苏省社会主义学院学报，2019（06）.
[5]张国胜.协商民主在基层政协的实践与思考——以湖北省孝感市孝南区政协为例[J].团结，2015（02）.
[6]钱国玉.突出主要工作 服务基层治理——对如何加强市县政协协商工作的思考[J].中国政协，2019（23）.
[7]张国胜.关于基层政协协商民主座谈会的实践与探索[J].中国政协理论研究，2018（03）.
[8]徐理响.协商文化：公民文化的话语转向——兼论中国式协商文化[J].求实，2011（03）.
[9]张铣.我国基层协商民主实践的现状反思与可行性路径探析[J].湖湘论坛，2017，30（05）.
[10]赵振宇.推进人民政协协商民主程序化建设[N].人民政协报，2015-10-21（008）.
作者简介：戴惠1989.2，女，江苏镇江人，汉，硕士研究生，讲师，研究方向：中国外交和中国政治制度。
课题项目：2020年度镇江市社科应用研究课题《新时代地方政协协商民主制度体系建设研究——以镇江市为例》，项目编号：2020YBL024。