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摘要:以结果为导向的绩效预算是深化部门预算改革的客观需要和推进政府体制改革的有效手段,也应该是我国预算改革的最终目标。本文在运用经济学和管理学对政府绩效预算制度进行不是这个分析的基础上,探讨我国在实行绩效预算制度的过程中存在的一些问题,同时借鉴美国、英国等发达国家政府绩效预算的成功经验,提出我国推行绩效预算的对策建议。
关键词:绩效预算;预算编制;评价体系;监督机制
一、对政府绩效预算制度的理论分析
绩效预算是由美国在1949年首先提出的一种预算方法,所谓绩效预算,就是在财政资金的分配、使用上充分遵循绩效原则,以结果为导向,以项目成本为衡量标准,以业绩评价为核心,以落实与监督公共财政受托责任为目标,以尽可能少的发展成本获得尽可能多的经济社会效益,将政府预算建立在可衡量的绩效基础之上的预算管理系统。
(一)经济学分析
以"自主权下移"、"目标导向"和"对结果负责"为特征的绩效预算改革秉承了公共选择理论的政策理念,两者有着内在的逻辑关系和历史渊源。
1.绩效预算是公共选择的预算。公共选择理论表明,公共产品的供给由公众通过公共选择来民主决策,其配置效率很高。绩效预算强调预算报告的透明和公民满意度在预算分配中的地位,这些都反映出绩效预算受到公共选择理论的深刻影响。
2.绩效预算是为解决"政府失灵"而进行的预算制度创新。公共选择理论中,政府失灵的理论揭示了政府在公共产品提供过程中存在的浪费和低效问题,绩效预算主张通过将私人部门绩效管理理念引入到预算管理中,从而为上述问题提供解决方案。
3.公共选择理论关于官僚行为特征的研究,为我们理解政治与行政的相互作用对绩效预算的影响提供了理论依据。公共选择理论认为,官僚是具有自我利益最大化的"经济人",官僚可能将自身利益带到公共选择中。绩效预算尽可能减少官僚利益对预算过程的干预、尽可能在预算中体现以大多数民众的诉求为核心的公共利益。
(二)管理学分析
从20世纪80年代开始的以新公共管理理论为基础的政府改革的浪潮中,政府预算也深受新公共管理理论的影响,在预算制度安排上有了重大的发展和创新。
1.新公共管理理论与绩效预算重点的转变。新公共管理所强调的"以满足社会公共需要的目标"、"顾客导向"的理念,是绩效预算转变的重要推动力。强调结果为本的"讲求效果的政府"以及对"公民需要"的关注等新公共管理理念无疑是影响当代预算制度的重要因素。
2.新公共管理理论与预算激励的创新。新公共管理集中于改善本效,它对预算制度所带来的影响是:在预算过程中注入一种传统的线性预算所没有的激励机制。通过把重点从投入转向产出和结果,绩效预算试图颠覆"用之否则会失去之"的传统预算文化,并创立了一个基于结果和本效的激励机制。
3.新公共管理倡导的"分权管理"和"合同外包"客观上促进了预算绩效考评制度的发展。新公共管理认为"分权管理"是创新精神和高绩效源泉,分权化改革必须以科学的绩效考评作为技术上的保证。同时,新公共管理所提出的公共服务"合同外包"也迫使政府对服务和管理的"绩效"做出清晰明确的定义。
二、我国实行绩效预算过程中存在的问题
(一)预算绩效评价指标体系不完整、不规范
目前,我国实行绩效预算的少数地区,在评价一个项目是否立项或一个部门申请拨款是否予以批准时,设置了很多指标,力求考核的准确与科学。但不可否认的是部分指标设置地过于粗糙,这妨碍了评审的科学性,同时一定程度也降低了评审工作的效率,从而影响了财政资金的配置和利用。缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、完整统一的指标体系,不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求,影响了财政支出绩效评价结果的公正、合理性。
(二)预算管理方式不科学
在公共支出预算管理过程中,财政部门往往只注重支出预算的编制、下达,而忽视对预算执行情况的监督,在对预算执行情况进行分析时又往往只注重量的核对和财政资金使用的合法性,却忽视了对质、对财政资金使用效益和支出合理性等方面的分析,这是非常不合理的现象,也限制了绩效预算的推行。
(三)公共预算的透明度比较低,缺乏统一的法律保障
提高财政透明度是实行绩效预算制度的需要。我国目前财政透明度还比较低,未完全形成将各部门在财政管理方面的职责权限、财政收支预算的编制和执行及其结果等向全社会公布的惯例,这既是对纳税人知情权的一种侵犯,也极大地妨碍了普通民众参与绩效评价。并且,我国目前的《预算法》、《审计法》等法律法规对资金产生的投资效益则缺乏相应的制度约束,使财政支出绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障。
(四)内、外部监督体系不完整
绩效预算要求具备完整的内、外部监督体系。目前,财政监督的范围、内容和方向都同预算改革与发展有不适应之处。从各级财政部门来说,存在着重分配、轻监督的问题,当前的财政资金绩效审计也主要监督各预算单位编制和执行预算的规范性,对资金使用的效益性和社会效果的关注不够。预算编制不具体、资金分配不透明、财政管理不规范,影响了预算的透明度和严肃性,社会公众的监督作用难以实现。
三、国外经验借鉴
(一)美国
政府绩效预算最早由美国联邦政府于20世纪50年代开始采用,美国政府绩效预算的做法对于我国有较大的借鉴意义。
1.通过立法规范政府绩效预算。1993年美国国会颁布了《政府绩效与结果法案》,该法案规定美国政府要对政府支出进行系统的绩效评价,并将绩效评价结果作为预算决策的重要依据。该法案要求:所有的联邦政府部门必须设立明确的绩效目标且预算安排应与其绩效目标相对应;在每一个财政年度结束之时,各联邦政府部门向总统和议会提交年度绩效报告,对实际绩效结果与年度绩效目标进行比较。此法案的颁布实施说明绩效预算在美国已经形成比较成熟的制度体系。
2.建立比较完善的财政支出绩效评价体系。每个政府必须制定六年的战略计划,每隔三年对其进行调整;在战略计划的框架之内,制定年度绩效计划;在年度绩效计划实施之后要形成年度绩效报告。这样就从不同的层面和程序构建了系统的绩效评价体系。
3. 建立了有效的监督检查制度。通过《政府绩效和结果法案》规定了国会和行政部门在绩效预算中各自的职责和作用,行政部门编制的绩效预算要通过国会的审议。国会在绩效预算确定过程中发挥了比较独立和重要的作用,制定了《联邦绩效检查》,对《政府绩效和结果法案》的实施进行检查。
(二)英国
英国的绩效预算改革有别于其他国家,其绩效预算一直是由政府主导下循序渐进,并无立法要求。英国的做法如下:
1.在绩效预算过程中,绩效目标、评价指标和标准的制订是以部门为主,财政部等预算管理机构进行指导,并征求其他绩效管理者、技术专家和民众的参与。
2.在预算执行过程中,英国赋予部门和机构较大的灵活性和自主权。一定程度的灵活性和自主权,可以使执行部门根据情况的变化及时将资源配置到最具战略优先需要的项目上去,有利于提高政府公共资源的分配效率。
3.实施绩效预算要求培养一批懂专业、懂管理的人员队伍。英国高度重视对有关人员的培训及对各部门在绩效评估技术上的支持,而且对先进部门和地区的经验及时加以总结推广。
四、我国推行绩效预算的对策建议
(一)建立多层次绩效预算评价体系
根据我国的实际情况,并借鉴国外模式,由财政部门负责绩效评价整体规划,并组织和指导政府部门绩效评价工作。作为负责政府支出的职能部门,财政部门不仅具体负责编制和执行政府预算,而且在政府宏观调控和政府公共管理中都处于重要的地位,为其他部门所不可替代。但是,政府预算绩效考评工作覆盖面广,涉及到预算编制、执行和监督多个环境,因此,必须逐步建立起包括人大、审计部门、民间中介评价组织和社会公众在内的多层次的预算绩效评价体系。
(二)建立正确的激励机制
过去由于预算不考虑绩效,常常是哪里问题严重,哪里就增加预算拨款。在这种情况下,政府各部门都把困难作为讨价还价的"博弈"筹码,扩大自己的困难,谁也不愿意少花钱而把事情办好。实行绩效预算就是要将各部门的预算与其工作绩效挂起钩来,并按照绩效评估的结果,给真正效率高的部门更多的预算拨款,对效率低下的部门,削减其预算并精简其机构,建立正确的激励机制。
(三)加强信息的公开性与透明度
绩效预算要提高民众参与的积极性与主动性,要提高公众参加评议的水平和效率,就必须充分保障公众的知情权,实现政务公开,使政府和公共部门的活动时刻处于民众的监督之下,减少违法乱纪、浪费行为。公众参与可以通过问卷调查、民意测验、座谈会、听证会、投票等方式,实现社会公众参与监督与评价权。通过公民参与,能够保证民众的个人利益和集体利益不断得到政府官员的关注,使政府知道什么是社会公众最想得到的,是将来想得到的,进而改善公共服务的目标,更好地为公众服务。
(四)制定行之有效的法律法规体系
绩效预算的涉及面广、政策性强、影响范围大,所以必须纳入法律程序中进行运作。为此,需对有关财政预算法规进行修订,及时补充这方面的条款并消除相应的法律障碍。同时,还要制定相应的实施办法,明确制定年度绩效预算计划、提交预算报告、进行预算评价和反馈评价的程序,并根据不同部门的特点制定实施细则,以便为绩效预算工作的顺利开展提供制度保障。
(五)监督预算执行,掌握绩效预算管理方法
为监督预算执行,考核绩效执行情况,应建立绩效考评评估机构,主要负责组织和监督各部门绩效指标的制定和绩效评估,促使进行经济效益和社会效益的综合评估,形成多层次、全方位的预算绩效评估机制。逐步建立预算绩效反馈体系,部门预算的执行效果要与本部门下年度预算挂钩,并联系相关责任人员的岗位评估,强化对预算执行主体的激励。所有与绩效相关的项目,一律按量化指标或定性内容予以严格的监督执行。通过对大量项目评价和绩效考核结果的分析,依靠技术手段建立起项目专家评价系统,并将系统应用到今后项目筛选和绩效考核中。通过对绩效预算管理规律性的逐步认识,掌握其操作方法,建立起一套有效的绩效考核办法,推动绩效预算的实施。
参考文献:
[1]吴俊培.绩效预算研究[J].财政监督,2007,(6).
[2]齐天华,林丽.对我国政府绩效预算的思考[J].北方经贸, 2008,(4).
[3]吕万松,李少民.绩效预算改革面临的问题及政策建议[J].地方财政研究, 2009,(1).
[4]金展庆.对借鉴美国政府绩效预算的一点思考[J].经济师, 2008,(3).
[5]李慧.英国的绩效预算改革及启示[J].经济导刊, 2008,(5).
作者简介:郑云(1985-),女,山东德州人,山东经济学院财政学专业在读研究生,研究方向:财政理论与政策;王秋爽(1986-),女,山东菏泽人,山东经济学院财政学专业在读研究生,研究方向:财政理论与政策。
关键词:绩效预算;预算编制;评价体系;监督机制
一、对政府绩效预算制度的理论分析
绩效预算是由美国在1949年首先提出的一种预算方法,所谓绩效预算,就是在财政资金的分配、使用上充分遵循绩效原则,以结果为导向,以项目成本为衡量标准,以业绩评价为核心,以落实与监督公共财政受托责任为目标,以尽可能少的发展成本获得尽可能多的经济社会效益,将政府预算建立在可衡量的绩效基础之上的预算管理系统。
(一)经济学分析
以"自主权下移"、"目标导向"和"对结果负责"为特征的绩效预算改革秉承了公共选择理论的政策理念,两者有着内在的逻辑关系和历史渊源。
1.绩效预算是公共选择的预算。公共选择理论表明,公共产品的供给由公众通过公共选择来民主决策,其配置效率很高。绩效预算强调预算报告的透明和公民满意度在预算分配中的地位,这些都反映出绩效预算受到公共选择理论的深刻影响。
2.绩效预算是为解决"政府失灵"而进行的预算制度创新。公共选择理论中,政府失灵的理论揭示了政府在公共产品提供过程中存在的浪费和低效问题,绩效预算主张通过将私人部门绩效管理理念引入到预算管理中,从而为上述问题提供解决方案。
3.公共选择理论关于官僚行为特征的研究,为我们理解政治与行政的相互作用对绩效预算的影响提供了理论依据。公共选择理论认为,官僚是具有自我利益最大化的"经济人",官僚可能将自身利益带到公共选择中。绩效预算尽可能减少官僚利益对预算过程的干预、尽可能在预算中体现以大多数民众的诉求为核心的公共利益。
(二)管理学分析
从20世纪80年代开始的以新公共管理理论为基础的政府改革的浪潮中,政府预算也深受新公共管理理论的影响,在预算制度安排上有了重大的发展和创新。
1.新公共管理理论与绩效预算重点的转变。新公共管理所强调的"以满足社会公共需要的目标"、"顾客导向"的理念,是绩效预算转变的重要推动力。强调结果为本的"讲求效果的政府"以及对"公民需要"的关注等新公共管理理念无疑是影响当代预算制度的重要因素。
2.新公共管理理论与预算激励的创新。新公共管理集中于改善本效,它对预算制度所带来的影响是:在预算过程中注入一种传统的线性预算所没有的激励机制。通过把重点从投入转向产出和结果,绩效预算试图颠覆"用之否则会失去之"的传统预算文化,并创立了一个基于结果和本效的激励机制。
3.新公共管理倡导的"分权管理"和"合同外包"客观上促进了预算绩效考评制度的发展。新公共管理认为"分权管理"是创新精神和高绩效源泉,分权化改革必须以科学的绩效考评作为技术上的保证。同时,新公共管理所提出的公共服务"合同外包"也迫使政府对服务和管理的"绩效"做出清晰明确的定义。
二、我国实行绩效预算过程中存在的问题
(一)预算绩效评价指标体系不完整、不规范
目前,我国实行绩效预算的少数地区,在评价一个项目是否立项或一个部门申请拨款是否予以批准时,设置了很多指标,力求考核的准确与科学。但不可否认的是部分指标设置地过于粗糙,这妨碍了评审的科学性,同时一定程度也降低了评审工作的效率,从而影响了财政资金的配置和利用。缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、完整统一的指标体系,不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求,影响了财政支出绩效评价结果的公正、合理性。
(二)预算管理方式不科学
在公共支出预算管理过程中,财政部门往往只注重支出预算的编制、下达,而忽视对预算执行情况的监督,在对预算执行情况进行分析时又往往只注重量的核对和财政资金使用的合法性,却忽视了对质、对财政资金使用效益和支出合理性等方面的分析,这是非常不合理的现象,也限制了绩效预算的推行。
(三)公共预算的透明度比较低,缺乏统一的法律保障
提高财政透明度是实行绩效预算制度的需要。我国目前财政透明度还比较低,未完全形成将各部门在财政管理方面的职责权限、财政收支预算的编制和执行及其结果等向全社会公布的惯例,这既是对纳税人知情权的一种侵犯,也极大地妨碍了普通民众参与绩效评价。并且,我国目前的《预算法》、《审计法》等法律法规对资金产生的投资效益则缺乏相应的制度约束,使财政支出绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障。
(四)内、外部监督体系不完整
绩效预算要求具备完整的内、外部监督体系。目前,财政监督的范围、内容和方向都同预算改革与发展有不适应之处。从各级财政部门来说,存在着重分配、轻监督的问题,当前的财政资金绩效审计也主要监督各预算单位编制和执行预算的规范性,对资金使用的效益性和社会效果的关注不够。预算编制不具体、资金分配不透明、财政管理不规范,影响了预算的透明度和严肃性,社会公众的监督作用难以实现。
三、国外经验借鉴
(一)美国
政府绩效预算最早由美国联邦政府于20世纪50年代开始采用,美国政府绩效预算的做法对于我国有较大的借鉴意义。
1.通过立法规范政府绩效预算。1993年美国国会颁布了《政府绩效与结果法案》,该法案规定美国政府要对政府支出进行系统的绩效评价,并将绩效评价结果作为预算决策的重要依据。该法案要求:所有的联邦政府部门必须设立明确的绩效目标且预算安排应与其绩效目标相对应;在每一个财政年度结束之时,各联邦政府部门向总统和议会提交年度绩效报告,对实际绩效结果与年度绩效目标进行比较。此法案的颁布实施说明绩效预算在美国已经形成比较成熟的制度体系。
2.建立比较完善的财政支出绩效评价体系。每个政府必须制定六年的战略计划,每隔三年对其进行调整;在战略计划的框架之内,制定年度绩效计划;在年度绩效计划实施之后要形成年度绩效报告。这样就从不同的层面和程序构建了系统的绩效评价体系。
3. 建立了有效的监督检查制度。通过《政府绩效和结果法案》规定了国会和行政部门在绩效预算中各自的职责和作用,行政部门编制的绩效预算要通过国会的审议。国会在绩效预算确定过程中发挥了比较独立和重要的作用,制定了《联邦绩效检查》,对《政府绩效和结果法案》的实施进行检查。
(二)英国
英国的绩效预算改革有别于其他国家,其绩效预算一直是由政府主导下循序渐进,并无立法要求。英国的做法如下:
1.在绩效预算过程中,绩效目标、评价指标和标准的制订是以部门为主,财政部等预算管理机构进行指导,并征求其他绩效管理者、技术专家和民众的参与。
2.在预算执行过程中,英国赋予部门和机构较大的灵活性和自主权。一定程度的灵活性和自主权,可以使执行部门根据情况的变化及时将资源配置到最具战略优先需要的项目上去,有利于提高政府公共资源的分配效率。
3.实施绩效预算要求培养一批懂专业、懂管理的人员队伍。英国高度重视对有关人员的培训及对各部门在绩效评估技术上的支持,而且对先进部门和地区的经验及时加以总结推广。
四、我国推行绩效预算的对策建议
(一)建立多层次绩效预算评价体系
根据我国的实际情况,并借鉴国外模式,由财政部门负责绩效评价整体规划,并组织和指导政府部门绩效评价工作。作为负责政府支出的职能部门,财政部门不仅具体负责编制和执行政府预算,而且在政府宏观调控和政府公共管理中都处于重要的地位,为其他部门所不可替代。但是,政府预算绩效考评工作覆盖面广,涉及到预算编制、执行和监督多个环境,因此,必须逐步建立起包括人大、审计部门、民间中介评价组织和社会公众在内的多层次的预算绩效评价体系。
(二)建立正确的激励机制
过去由于预算不考虑绩效,常常是哪里问题严重,哪里就增加预算拨款。在这种情况下,政府各部门都把困难作为讨价还价的"博弈"筹码,扩大自己的困难,谁也不愿意少花钱而把事情办好。实行绩效预算就是要将各部门的预算与其工作绩效挂起钩来,并按照绩效评估的结果,给真正效率高的部门更多的预算拨款,对效率低下的部门,削减其预算并精简其机构,建立正确的激励机制。
(三)加强信息的公开性与透明度
绩效预算要提高民众参与的积极性与主动性,要提高公众参加评议的水平和效率,就必须充分保障公众的知情权,实现政务公开,使政府和公共部门的活动时刻处于民众的监督之下,减少违法乱纪、浪费行为。公众参与可以通过问卷调查、民意测验、座谈会、听证会、投票等方式,实现社会公众参与监督与评价权。通过公民参与,能够保证民众的个人利益和集体利益不断得到政府官员的关注,使政府知道什么是社会公众最想得到的,是将来想得到的,进而改善公共服务的目标,更好地为公众服务。
(四)制定行之有效的法律法规体系
绩效预算的涉及面广、政策性强、影响范围大,所以必须纳入法律程序中进行运作。为此,需对有关财政预算法规进行修订,及时补充这方面的条款并消除相应的法律障碍。同时,还要制定相应的实施办法,明确制定年度绩效预算计划、提交预算报告、进行预算评价和反馈评价的程序,并根据不同部门的特点制定实施细则,以便为绩效预算工作的顺利开展提供制度保障。
(五)监督预算执行,掌握绩效预算管理方法
为监督预算执行,考核绩效执行情况,应建立绩效考评评估机构,主要负责组织和监督各部门绩效指标的制定和绩效评估,促使进行经济效益和社会效益的综合评估,形成多层次、全方位的预算绩效评估机制。逐步建立预算绩效反馈体系,部门预算的执行效果要与本部门下年度预算挂钩,并联系相关责任人员的岗位评估,强化对预算执行主体的激励。所有与绩效相关的项目,一律按量化指标或定性内容予以严格的监督执行。通过对大量项目评价和绩效考核结果的分析,依靠技术手段建立起项目专家评价系统,并将系统应用到今后项目筛选和绩效考核中。通过对绩效预算管理规律性的逐步认识,掌握其操作方法,建立起一套有效的绩效考核办法,推动绩效预算的实施。
参考文献:
[1]吴俊培.绩效预算研究[J].财政监督,2007,(6).
[2]齐天华,林丽.对我国政府绩效预算的思考[J].北方经贸, 2008,(4).
[3]吕万松,李少民.绩效预算改革面临的问题及政策建议[J].地方财政研究, 2009,(1).
[4]金展庆.对借鉴美国政府绩效预算的一点思考[J].经济师, 2008,(3).
[5]李慧.英国的绩效预算改革及启示[J].经济导刊, 2008,(5).
作者简介:郑云(1985-),女,山东德州人,山东经济学院财政学专业在读研究生,研究方向:财政理论与政策;王秋爽(1986-),女,山东菏泽人,山东经济学院财政学专业在读研究生,研究方向:财政理论与政策。