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鉴于省联社政企不分，干预基层农村信用社自主经营的问题，进一步深化农村信用社改革势在必行。2008年3月。经国务院批准，重庆和宁夏的省联社改革方案开始实施。但在改革的探索道路上，各种理念之间的冲突和矛盾客观存在。本文在介绍省联社改革现状的基础上。客观剖析其中的深层次矛盾，并提出对策建议以供参考。
一、当前我国农村信用社省联社改革现状
自2003年国务院启动农村信用社新一轮改革以来，除天津成立农村合作银行、北京和上海成立农村商业银行外。其余各省(区、市)都选择成立省联社作为省级政府对信用社管理的平台。
在农村信用社改革过程中，省联社在推动改革、加强管理、贷款清收、人员培训、产品开发、资金清算等方面都发挥了重要的作用。但由于其政企不分，存在干预基层农村信用社人事管理和自主经营的问题，不利于农村信用社健全法人治理结构和加大支农服务力度。鉴于存在的问题，2008年3月，国务院批准重庆市政府和宁夏自治区政府的农信社整体改革方案，开始试点省联社改革。
(一)重庆模式
重庆模式即统一法人模式，是指组建重庆市农村商业银行，将重庆市县市一级的农村信用社法人改制为其分支机构。这种模式适合于管辖半径较小，城乡协调发展程度高的地区，有利农村信用社完善法人治理结构，加强风险管理，增强支农能力。
改制为统一农村商业银行消除了省联社定位模糊，政企不分，“儿子管老子”的问题。省联社集金融企业、行业管理和政府行政管理三项职能于一身，定位模糊：省联社是由基层农村信用社入股设立的，缺乏管理县市农村信用社的法律依据。但在实际工作中省联社拥有对基层农信社信贷业务的审批权和人事任免权，而且对基层信用社业务上只行使权力。却没有明确的责任、义务。对于农信社经营业绩的盈亏并不承担相应责任，严重违背现代企业制度和公司法人治理结构。改制后，农村商业银行确定了其金融企业的职能定位，有利于完善法人治理结构，加强内部管理，增强抗风险能力。
(二)宁夏模式
宁夏对省联社进行改革的核心是组建黄河农村商业银行及19家农村合作银行，并由黄河农村商业银行控股其他农村合作商业银行。具体运作形式是，宁夏自治区农村信用联社(内辖20家市、县级联社)和银川市农信社合并，并引入战略投资者和自然人股东，共同发起设立宁夏黄河农商行，其余19家县级联社分别改制成完全独立的县级农村合作银行，由黄河农商行与其他企业法人、自然人按照《公司法》的规定发起设立。其中黄河农商行为相对控股股东，其对19家县级农合行的控股比例大约为20％，按股权比例行使相应权力。
这种模式的突出优点在于消除省联社固有缺点的同时，还保持了基层农村信用社改制成农村合作银行后的独立法人地位，有利于县市法人农村信用社加大支农力度。
(三)其他模式
从有关各方和学者讨论的消息来看，正在酝酿的改革模式还有规范后的省联社模式、联合服务公司和联合银行模式。这些模式的共同点是对部分省联社对基层农村信用社的人事任免权和经营干预权予以规范，以后单纯对农村信用社实施指导、协调、服务等职能。这些模式充分赋予基层农村信用社的经营自主权，有利于其建立健全法人治理结构。
二、省联社改革面临的矛盾分析
(一)“做实”与“做虚”省联社的矛盾
从目前对省联社改革方面的研究来看，对省联社的改革方向存在“做实”与“做虚”的矛盾。“做实”是指将省联社彻底改制为金融企业。进行股份制改造，直接进行经营管理。同时通过统一法人模式或控股對基层农村信用社进行管理。重庆模式就是这个方面的代表。“做虚”是指将省联社单纯作为行业管理组织，不得其干预基层农村信用社的自主经营，只能履行指导，协调、服务等职能。
“做实”与“做虚”从本质上都是要健全农村信用社的法人治理结构。“做实”是要将目前部分省联社对基层农村信用社的经营管理权和人事任免权合法化，推动农村信用社做大作强。再从省一级的层面健全法人治理结构。而“做虚”是要免除目前部分省联社对基层农村信用社的经营管理权和人事任免权，健全县市法人农村信用社的法人治理结构，真正将县市法人农村信用社建设成为现代金融企业。但“只有小银行才能更好地服务中小客户”的理念使很多人不赞成将省联社“做实”，认为这将会损害中小客户特别是农民的利益。
(二)可持续发展与支农的矛盾
在改革方向上的矛盾，归根结底是农村金融机构在增强可持续发展能力与加大支农力度上的矛盾。金融机构特别是农村金融机构要实现可持续发展，必须重点关注资产质量和盈利水平。但农业是弱质产业，盈利水平低。自然风险和市场风险大，金融机构不愿意将资金投入到农业项目；农户是弱势群体，抵押担保能力严重不足。抗风险能力弱，金融机构不敢将资金投给农户：传统农业生产方式落后，金融机构为分散的农户提供金融服务。成本费用高。可以说，“三农”金融服务风险大、成本高、收益低。客观上与金融机构的商业化运作存在一定的矛盾。
省联社改制为股份制银行，有利于商业化运作和可持续发展。但其在全省范围内配置资金，必然会将原来县域和农村的资金用于同其他商业银行争夺大项目、大客户，减少支农服务的力度。支农并不是不要可持续发展，而是要在确保服务“三农”的方向不改变。信贷资金不外流。支农力度不减弱的基础上实现可持续发展。因此，一定要维护和保持农村信用社县(市)社法人地位的稳定，使农村信用社在县域范围内优化配置资源，强化服务“三农”的能力。
(三)既得利益集团与改革大局的矛盾
省联社作为省级政府管理和指导基层农村信用社改革的机构，担当起管理、指导、服务、协调区域内农村信用社改革的重任，为推动农村信用社深化改革起到了关键性作用。同时，省联社也在改革过程中形成了可以干预基层农村信用社自主经营的权力。当前。部分省区农村信用社深化改革，要求消减省联社的过度干预，进一步完善县(市)法人的法人治理结构。提高其经营管理能力，加强支农服务力度。但省联社作为既得利益集团。普遍倾向于统一法人模式，继续扩大其权力范围。与党中央国务院“维护和保持县(市)社法人地位的长期稳定”的精神存在矛盾。
三、对策建议
(一)各地因地制宜探索改革模式
我国30年的改革经验告诉我们：改革不宜搞“一刀切”。农村信用社省联社的改革模式虽然存在分歧，但没有对错。一切必须以实践为检验标准。如在城乡协调发展程度高，管辖半径较小的地区实施统一法人模式，就有利于其增强抗风险能力，加大支农服务力度。而在城乡差距较大，管辖范围广的地区实施统一法人模式就很可能对农村地区造成“抽血”。因此。各省地方政府应以中央加大支农服务力度的精神为指导，结合本省实际。因地制宜探索改革模式，推动城乡统筹发展。
(二)加强对金融机构支农服务的监测考核
加强农村金融服务是中央扩大内需促进经济平稳较快增长的重要举措。金融机构应积极贯彻中央精神。加强支农服务的社会责任。人民银行和银监会应在制定完善涉农信贷业务统计口径的基础上，建立完善对金融机构支农服务的考核评价制度，对支农力度不同的金融机构实施有差别的政策。同时，向社会公众披露各金融机构开展支农服务、履行社会责任的情况，以督促各金融机构加强“三农”金融服务，树立良好形象。
(三)中央对支农服务给予政策优惠
为鼓励金融机构加大支农服务力度，应对其发放涉农贷款给予政策优惠。对涉农贷款占贷款总额的比例超过50％的金融机构(不论何种金融机构)给予优惠的货币政策、财税政策和监管政策。包括：利率优惠的再贷款政策，较低的法定存款准备金率，更为灵活的利率政策，更加方便的准入政策，减免营业税和所得税等。这项政策不按机构类别进行实施，既可以避免某些农村信用社享受优惠政策但不对“三农”服务的不良倾向，也可以鼓励其他商业银行加大涉农贷款发放力度。
同时，应利用财政资金的杠杆作用。建立健全政策性农业保险制度和农村信贷担保机制。改善农村信用环境，促进金融机构，加大信贷支持农业力度。
一、当前我国农村信用社省联社改革现状
自2003年国务院启动农村信用社新一轮改革以来，除天津成立农村合作银行、北京和上海成立农村商业银行外。其余各省(区、市)都选择成立省联社作为省级政府对信用社管理的平台。
在农村信用社改革过程中，省联社在推动改革、加强管理、贷款清收、人员培训、产品开发、资金清算等方面都发挥了重要的作用。但由于其政企不分，存在干预基层农村信用社人事管理和自主经营的问题，不利于农村信用社健全法人治理结构和加大支农服务力度。鉴于存在的问题，2008年3月，国务院批准重庆市政府和宁夏自治区政府的农信社整体改革方案，开始试点省联社改革。
(一)重庆模式
重庆模式即统一法人模式，是指组建重庆市农村商业银行，将重庆市县市一级的农村信用社法人改制为其分支机构。这种模式适合于管辖半径较小，城乡协调发展程度高的地区，有利农村信用社完善法人治理结构，加强风险管理，增强支农能力。
改制为统一农村商业银行消除了省联社定位模糊，政企不分，“儿子管老子”的问题。省联社集金融企业、行业管理和政府行政管理三项职能于一身，定位模糊：省联社是由基层农村信用社入股设立的，缺乏管理县市农村信用社的法律依据。但在实际工作中省联社拥有对基层农信社信贷业务的审批权和人事任免权，而且对基层信用社业务上只行使权力。却没有明确的责任、义务。对于农信社经营业绩的盈亏并不承担相应责任，严重违背现代企业制度和公司法人治理结构。改制后，农村商业银行确定了其金融企业的职能定位，有利于完善法人治理结构，加强内部管理，增强抗风险能力。
(二)宁夏模式
宁夏对省联社进行改革的核心是组建黄河农村商业银行及19家农村合作银行，并由黄河农村商业银行控股其他农村合作商业银行。具体运作形式是，宁夏自治区农村信用联社(内辖20家市、县级联社)和银川市农信社合并，并引入战略投资者和自然人股东，共同发起设立宁夏黄河农商行，其余19家县级联社分别改制成完全独立的县级农村合作银行，由黄河农商行与其他企业法人、自然人按照《公司法》的规定发起设立。其中黄河农商行为相对控股股东，其对19家县级农合行的控股比例大约为20％，按股权比例行使相应权力。
这种模式的突出优点在于消除省联社固有缺点的同时，还保持了基层农村信用社改制成农村合作银行后的独立法人地位，有利于县市法人农村信用社加大支农力度。
(三)其他模式
从有关各方和学者讨论的消息来看，正在酝酿的改革模式还有规范后的省联社模式、联合服务公司和联合银行模式。这些模式的共同点是对部分省联社对基层农村信用社的人事任免权和经营干预权予以规范，以后单纯对农村信用社实施指导、协调、服务等职能。这些模式充分赋予基层农村信用社的经营自主权，有利于其建立健全法人治理结构。
二、省联社改革面临的矛盾分析
(一)“做实”与“做虚”省联社的矛盾
从目前对省联社改革方面的研究来看，对省联社的改革方向存在“做实”与“做虚”的矛盾。“做实”是指将省联社彻底改制为金融企业。进行股份制改造，直接进行经营管理。同时通过统一法人模式或控股對基层农村信用社进行管理。重庆模式就是这个方面的代表。“做虚”是指将省联社单纯作为行业管理组织，不得其干预基层农村信用社的自主经营，只能履行指导，协调、服务等职能。
“做实”与“做虚”从本质上都是要健全农村信用社的法人治理结构。“做实”是要将目前部分省联社对基层农村信用社的经营管理权和人事任免权合法化，推动农村信用社做大作强。再从省一级的层面健全法人治理结构。而“做虚”是要免除目前部分省联社对基层农村信用社的经营管理权和人事任免权，健全县市法人农村信用社的法人治理结构，真正将县市法人农村信用社建设成为现代金融企业。但“只有小银行才能更好地服务中小客户”的理念使很多人不赞成将省联社“做实”，认为这将会损害中小客户特别是农民的利益。
(二)可持续发展与支农的矛盾
在改革方向上的矛盾，归根结底是农村金融机构在增强可持续发展能力与加大支农力度上的矛盾。金融机构特别是农村金融机构要实现可持续发展，必须重点关注资产质量和盈利水平。但农业是弱质产业，盈利水平低。自然风险和市场风险大，金融机构不愿意将资金投入到农业项目；农户是弱势群体，抵押担保能力严重不足。抗风险能力弱，金融机构不敢将资金投给农户：传统农业生产方式落后，金融机构为分散的农户提供金融服务。成本费用高。可以说，“三农”金融服务风险大、成本高、收益低。客观上与金融机构的商业化运作存在一定的矛盾。
省联社改制为股份制银行，有利于商业化运作和可持续发展。但其在全省范围内配置资金，必然会将原来县域和农村的资金用于同其他商业银行争夺大项目、大客户，减少支农服务的力度。支农并不是不要可持续发展，而是要在确保服务“三农”的方向不改变。信贷资金不外流。支农力度不减弱的基础上实现可持续发展。因此，一定要维护和保持农村信用社县(市)社法人地位的稳定，使农村信用社在县域范围内优化配置资源，强化服务“三农”的能力。
(三)既得利益集团与改革大局的矛盾
省联社作为省级政府管理和指导基层农村信用社改革的机构，担当起管理、指导、服务、协调区域内农村信用社改革的重任，为推动农村信用社深化改革起到了关键性作用。同时，省联社也在改革过程中形成了可以干预基层农村信用社自主经营的权力。当前。部分省区农村信用社深化改革，要求消减省联社的过度干预，进一步完善县(市)法人的法人治理结构。提高其经营管理能力，加强支农服务力度。但省联社作为既得利益集团。普遍倾向于统一法人模式，继续扩大其权力范围。与党中央国务院“维护和保持县(市)社法人地位的长期稳定”的精神存在矛盾。
三、对策建议
(一)各地因地制宜探索改革模式
我国30年的改革经验告诉我们：改革不宜搞“一刀切”。农村信用社省联社的改革模式虽然存在分歧，但没有对错。一切必须以实践为检验标准。如在城乡协调发展程度高，管辖半径较小的地区实施统一法人模式，就有利于其增强抗风险能力，加大支农服务力度。而在城乡差距较大，管辖范围广的地区实施统一法人模式就很可能对农村地区造成“抽血”。因此。各省地方政府应以中央加大支农服务力度的精神为指导，结合本省实际。因地制宜探索改革模式，推动城乡统筹发展。
(二)加强对金融机构支农服务的监测考核
加强农村金融服务是中央扩大内需促进经济平稳较快增长的重要举措。金融机构应积极贯彻中央精神。加强支农服务的社会责任。人民银行和银监会应在制定完善涉农信贷业务统计口径的基础上，建立完善对金融机构支农服务的考核评价制度，对支农力度不同的金融机构实施有差别的政策。同时，向社会公众披露各金融机构开展支农服务、履行社会责任的情况，以督促各金融机构加强“三农”金融服务，树立良好形象。
(三)中央对支农服务给予政策优惠
为鼓励金融机构加大支农服务力度，应对其发放涉农贷款给予政策优惠。对涉农贷款占贷款总额的比例超过50％的金融机构(不论何种金融机构)给予优惠的货币政策、财税政策和监管政策。包括：利率优惠的再贷款政策，较低的法定存款准备金率，更为灵活的利率政策，更加方便的准入政策，减免营业税和所得税等。这项政策不按机构类别进行实施，既可以避免某些农村信用社享受优惠政策但不对“三农”服务的不良倾向，也可以鼓励其他商业银行加大涉农贷款发放力度。
同时，应利用财政资金的杠杆作用。建立健全政策性农业保险制度和农村信贷担保机制。改善农村信用环境，促进金融机构，加大信贷支持农业力度。