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信用问题已经成为现代社会中备受瞩目的研究焦点。作为政策制定者与执行者的政府也会不可避免地发生失信现象，尤其是对中国这样的转型社会而言，当以经济利益为基础的市场经济信用体系中的互利思想还没有深入到公众的思想意识中时，容易导致在制度变迁中出现信用转型“真空”。本文通过对我国政府信用现状分析，剖析信用缺失的原因，寻求重建和提高政府信用的途径。
一、政府信用问题的提出
著名经济学家吴敬琏曾指出不管国务院机构如何改革，提高政府管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制是目的，行政管理体制改革应重振“政府信用”。可见政府信用在中国已经被提高到政治体制改革的高度。根据契约产生的政府是为着实现公意而存在的, 那么判断政府信用好坏很重要的方面就是看政府能不能正确处理好自身与市场的关系；政策是否稳定；政府权力的运作是否符合公共利益；政府能否承担责任。结合上述判断标准可以引发我们对中国政府公权力和政府信用的更多思考。
我国并不是一个缺乏诚信传统的国家，诚信的伦理规范无论是在人的立身处世还是在治理国家方面都起着很大的规范作用。那么有着良好诚信传统的中国，为什么在传统政治生活向现代政治生活的变迁过程中陷入信用不足的境地？因信用不足导致的政府信誉下降对现实政治生活的危害是什么？造成中国在变迁过程中陷入信用不足的境地的原因是缺少一种与市场经济相适应的互利思想和理念，传统的思想已经不能适应现代社会发展的需要，从而使社会组织和个人对政府公共行政管理行为及其能力的信任度下降，导致政府行政管理信誉和威信降低，造成中国政府信用缺失，导致公众对政策执行产生怀疑，对政府行政行为和行为能力产生质疑甚至失去信心。
二、政府信用缺失的原因分析
目前我国信用危机的最大问题可以说是政府信用问题，造成目前这种状况的原因可以从以下几个方面分析：
(一)从历史角度看，传统计划经济与官本位制的影响
社会信用体系建立需要两个层次，第一个层次是交易主体之间的相互约束机制，现在国外许多著名大公司都有“召回制度”，譬如英特尔，发现新推出的芯片有问题，马上全部召回。这不是政府管制而是交易主体——企业的信用、信誉机制在起作用。第二个层次是国家以法律、制度等为手段的信用保障机制，包括政府信用。然而由于受计划经济传统思维的影响，不少人在没有考虑第一层次的前提下，就提出靠国家维持社会信用的观点不仅不利于问题的解决，反而会使社会信用越来越差。这也是中国目前政治、经济体制改革举步维艰的原因之一，而这源于中国长期实行的计划经济与官本位制的影响。
在计划经济时期，政府是一个“全能的政府”。它对整个国家的经济和社会生活实现高度的计划控制，直接控制生产、交换、分配、消费过程的每一个环节，行使资源配置、收入分配等方面几乎所有的职能，其管理的范围和权限几乎包揽一切。整个社会被集中成为一个全国范围的单一组织，经济资源由政府通过行政命令在自己所属各单位之间进行配置，信用也只是资源配置中的一种微不足道的辅助性手段，而且信用手段都由作为政府出纳机关的国家银行掌握。以避免资源配置的非计划性为理由，企业之间的商业信用是被严格禁止的，那个时代实际上没有真正意义上的社会信用，政府信用涵盖了所有的社会信用形式。随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，政府管理存在越权、越位的现象，腐败也在没有制约的权力中滋生，政府的行政信用也就会随之下降。另一方面，官本位思想依然存在，在制度安排上缺乏有力、有效的监督制衡机制。所谓官本位，就是以政府作为社会唯一的权威中心，只有政府才能发号施令、组织协调、管制管理，而公民、企业、社会团体、基层组织只能被动地接受政府的管制和管理。在官本位理念的指导下，政府不断干扰市场经济的运行机制，产生了严重的政府信用问题，导致政府信用危机。
在计划经济和官本位思想双重影响下，政府用行政规则代替市场规则，破坏市场内在的信用机制，“透支”了政府信用，而公民、企业、社会团体、基层组织只能处于被动地接受政府的管制和管理的地位；权力过度集中出现了少数政府机构及公务人员权力滥用和权钱交易，促使背离“公共利益”的行为产生；一些公共部门在制定相关政策时，政策的随意性、模糊性、透明度低，破坏了政策的严肃性和政府的权威性，使得行为主体不能形成长期预期进而缺乏投资信誉和维护信用的动机，这种信用的透支会使政府信用的价值迅速降低，从而产生了严重的政府信用问题，导致社会公众信心不足、信仰迷茫、信任丧失，甚至社会的普遍失信。由此可见，现阶段对政府的职能或者说政府公共行政权力的界定，是政府改革的首要问题。政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系需要在法律的框架下得到明确，有了这样的法律契约，政企才能真正分开，政府才能不直接干预微观经济活动，政府在社会经济领域里才能真正做到“有所为有所不为”。政府公共权力一经法律界定，就必须建立一套严明的规章制度来保证权力的正确行使，从而杜绝官本位思想的影响，做到依法行政。特别是加入世贸组织之后，中国需要更加公平、公正的制度环境和信用环境。因此，政府的公共行政必须走法治的道路，以保障公民权利，限制政府权力以及权力的行使，并使之不断制度化、规范化。
(二)政府公共性的丧失与权力腐败的滋生是政府信用缺失的根本原因
政府权力的运作是否符合公共利益是政府信用的主要表现之一。政府是公共权力的机器，具有公共性的特征。政府垄断了整个社会合法使用暴力的权利，政府使用暴力的目的是为了广泛的公共利益，从而树立政府信用。中国传统上行政权强大、司法权相对薄弱等原因导致政府目前权力体制很不合理，极易导致政府机关及公务人员滥用职权,使得政府行为不规范，致使政府权力的公共性丧失，其受害者将是社会普通的百姓，它的直接后果也是不言而喻的。
中国几十年以来的城市建设过程，是典型的政府主导型的城市化过程。然而正是在这个大的背景下，政府将不得不在当前利益多元化的情况下面临如何满足多元化利益需求和分配利益的选择。以房屋拆迁为例，政府作为规划者，通过与房地产公司签订合约，由房地产公司进行开发和建设，政府负责处理土地上的住户，甚至使用强制手段。于是问题就会产生：政府在这个过程中自觉或不自觉地充当了房地产公司的仆从，而不是公共权力机构。在这样的情况下所产生的问题就不是一个保护弱势群体的问题，而是政府丧失公共性的问题。在此过程中利益受到影响的人，被拆迁而感到不公的人，将失去任何申诉的可能性，因为他们所面对的是作为房地产公司代理的政府。在这种情况下，政府与社会之间的委托代理关系，因为政府角色的改变，而失去了基本的维系基础。从制度角度看，造成目前这种状况的原因是中国现有的制度安排缺乏对政府公共权力有力、有效的监督制衡机制。权力的本质是强力，谁拥有了权力便是拥有了在社会生活中的优势，便拥有了对社会公共资源和财富的支配优势。反之则意味着处于劣势。因此，需要通过制度建设加强对公共权力的约束，正如著名经济学家盛洪先生所说，政府信用的最为基础的部分，是制度信用。仿照个人间的合约关系，在市场经济中政府是社会同意的产物。从中国立法程序看，由人大立法确定的基本制度，本身就是社会合约；行政机构制定政策的权力，来源于立法机构的授权，因而间接地也受到约束。然而一旦缺乏对政府公共权力有力、有效的监督，势必会动摇政府与社会合约之间的践约基础，导致政府信用问题的产生，这是构成政府信用缺失的根本要素。
另一方面来自政府本身对政府信用的销蚀。虽然获得公共权威的合法性基础能够刺激政府构建信用的积极性，但是不可否认，在政府机体内部，存在着可利用的资源，它们对构建政府信用的进程造成了威胁，使得政府本身自觉或不自觉地产生一股销蚀政府信用的力量，另外由于现有的制度安排缺乏对权力的有力、有效的监督制衡机制，权力腐败不可避免。因为权力出于本性，总想膨胀，渴望利益最大化。目前中国股市在某种程度上是在透支政府信用，其实在许多领域都存在这种现象，交易主体之间的信用没有建立起来，于是人们就把不讲信用的成本都积累起来，由政府和国家来还债。在这个过程中，由于存在政府管制，一些官员得到了好处，而成本转嫁给国家，最终由老百姓承担。管制越多，就越容易产生腐败，而权力没有受到制约的管制更容易产生腐败。依照趋利的经济人假设，如果不守信的成本小于最终获取的效益是可预见的，那么政府便很容易产生运用公共权力阻滞政府信用得以履行的行为：为政府的失信行为寻找最佳的借口。凭借这一说辞，凭借公共权力的强力，政府非正常的政策更迭可以披上合理、合法的外衣；运用公共权力，屏蔽政府运作的相关信息，致使政府信用难以得到公众与舆论的监督。目前由于公共权力滥用导致的权力腐败，已经成为我国建设信用政府和公正、诚信社会体系的最大阻碍。著名经济学家胡鞍钢教授认为，由于权力腐败造成的各类经济损失平均每年在9 875～12 570亿元之间，占全国GDP总量比重的13.2%～16.8%之间，可见权力腐败的危害是巨大的(鲍宗豪，2003)。行政权力的变相“寻租”。由于中国仍处于市场经济发展的初级阶段，市场不完全成熟，因此在一些特定的行业，行政权力还起着很大的作用。如果行政人员把手中的权力资本化，作为一种特殊的商品来交换，必将导致竞争者之间信息不对称，经济秩序失调。况且行政权力的变相介入，会使经济活动的交易成本增加，浪费人力资源从事非生产经营性活动，这与市场经济的良性发展是格格不入的。
三、重建和提高政府信用的途径
(一)树立执政为民的思想，坚持政务的公开、公正、透明，尊重公众的知情权，提高政治公信力。
首先，树立执政为民的思想，从根本上解决民主政治中的政治忠诚问题，防止公共权力的私有化。这是权力合法性的基础(李江涛，2003)，是政治公信力的关键，也是解决政府的信用问题的根本。其次，进一步完善公仆选拔制度，规范行政行为。要从根本上废除干部的终身制现象，建立严格的官员问责制度。加强行政机关引咎辞职制度(政治责任)与国家赔偿制度 (法律责任)建设。中国目前的政府领导对自己任期内的管理行为缺乏基本的政务责任，尤其是没有形成引咎辞职的制度或传统；再次，在自身改革方面，应加快转变政府职能。政府信用体系建设的途径是转变政府职能。在外部制度建设方面，政府要以信用为基点，严格依法行政，指导信用体系的建设。在内部制度建设上，要严厉惩治政府官员的腐败行为，加快政府为人民服务、做人民公仆的角色转换。在发挥监管作用方面，要惩戒失信行为。在处理经济事务中，政府应对发生在各种行为主体之间的利益冲突时应该采取公正、公平、公开的原则，严格执行行政执法责任制和行政过错责任追究制。政府只有真正成为了一个合格的“裁判员”，才能得到各个社会阶层的认可。
政府的公信力一方面意味着政府不能滥用权力，政务必须公开、公正、透明，信息公开应当成为政府的行为准则，即要让自身的行为暴露于“阳光”之下，提高政府工作的公开性和透明度，要尊重公众的知情权，让民众知悉和了解与他们利益休戚相关的信息。另一方面政府必须尊重和保护民众的合法权利。过去长期以来政治生活不正常的一个表现就是“封锁消息”。由某位主管官员决定消息是否应当让公民知道，这是典型的“愚民政策”。政治文明、政治民主是与愚民政策格格不入的。“阳光是最好的杀虫剂”，一个透明、自信的政府才会是对施政负责的政府，才能得到公众的信任与拥护。
(二)进行宪政法制建设，依宪治国，建立责任型政府
经过三十年经济改革和民间社会独立空间的崛起，同时伴随一个价值多元化的过程，有限政府的价值理念逐渐成为公众一个共识。近年来，重提宪政开始成为社会关注的一个焦点。所谓宪政就是一种以法治为形式、以分权为手段、以个人自由为目标的政治体制。宪政国家须有一部成文的宪法作为统治的基础和政府权力的依据，它确保政府权力是有限的，给市场经济确立广泛的自由空间，给公民解决自身的私人事务以宪法权利的保障，给公民自主治理适当范围的公共事务以宪政法治的保障。在这个意义上讲，民主的权力也是有限的，其界限就是宪法和法律所界定的规则，反过来完善的宪政法治制度，适当的政务公开的制度又为民主制度提供了保障。这就是为什么美国在19世纪通过制度上的努力真正控制住腐败的原因。但当今的印度和尼泊尔，却无法作什么有效的努力，反腐败没有适当的制度支撑，腐败反而得到了制度化，其原因就在于印度和尼泊尔虽然有选举的民主，但其政府权力没有得到适当的限制，其经济是高度管制的，存在着广泛的利用公共权力谋取私人利益的空间。过分中央集权，地方政府缺乏自主治理公共事务的制度，政务不公开等等，也使得反腐败缺乏制度基础。所以民主不一定是宪政，但宪政必然首先是民主的。民主是宪政的合法性基础，而自由是对于民主的限制。这是民主与自由在宪政制度下的协调，即严复所讲的“以自由为体，以民主为用”。著名学者盛洪先生认为：“在我国，重建社会信用的关键，是宪政建设，即对政府在改变制度和政策方面的权力做出严格的限定，建立起针对政策损害的行政诉讼制度，迫使政府部门在改变政策时考虑受影响的当事人的利益，从而谨慎从事。”(《改革内参》2002年)从而体现政府的政治责任，这是建立信用政府的基本条件之一。同时通过法律形式把人大对政府政治责任的监控加以规范性认定和保障，并以国家强制力为后盾对政府及其官员产生约束力。政府公共责任须建立在宪法、法律和行政法规基础之上。责任型政府要求政府言而有信，政策要相对稳定，履行政治承诺。公共部门要尽量以公开的方式运作，政策和规则要透明，公共部门政策的变更要向社会公众作出解释说明，以达到稳定人们预期的目的。同时，要接受各级人民代表大会和社会舆论的民主批评和监督。
(三)提供硬性和软性的制度约束，为政府信用提供保障
市场经济的建立和发展,需要一种普遍主义的信任。这种普遍主义的信任主要是由法律制度提供的。然而,法律总是不完善的。法律约束软化是出现社会信用危机的外在重要原因之一。虽说我国已初步建立了社会主义市场经济法律框架体系，但相当一部分法律、法规在规范社会信用环境方面还缺乏相应的实施细则，可操作性不强，对市场交易的失信行为，法律的硬约束竟变成了软约束，无疑，这对失信者是一种鼓励。反过来如果社会成员缺乏诚实信用和对相互权利的尊重的道德共识,仅仅依法律条文办事,则交易就会变成纯粹的博弈,交易双方都在想方设法地研究如何最大限度地减损对方的利益以增进自己的利益，因此,如果没有契约责任的道德伦理的软约束,仅仅依靠法律的规制,则基于理性计算的交易者就会采取各种巧取豪夺的机会主义行为。因此法律制度硬性的约束和诚信守约的契约责任伦理是缺一不可的。这样,交易双方就不仅具有法律的制度约束,而且建立了内在的道德约束,从而使交易中的机会主义行为减少到最低限度。结果是交易费用的普遍减少以及市场范围的不断扩展。从经济利益的角度来看,对诚实守约的交易者而言,他可能获得的回报是,其交易伙伴及市场所给予他的实质性信任——良好的声誉，它能给其带来长期的收益。什么样的人追求良好的声誉？追求长期利益的人。什么样的人追求长期利益？“有恒产者有恒心”,这是指拥有明确产权的交易者。因此,我国经济秩序的规范和政府信用的重建,除了法制建设之外,在根本上还需要一种诚实守约的道德共识。这种道德共识应建立与市场经济相适应的产权制度和在价值判断和精神追求的基础之上。
综上所述, 根据契约产生的政府是为着实现公意而存在的社会公共组织,政府行为也是社会化契约行为，其信用判断主要以公众利益为准则，然而公共利益是有边界的，不为国家或政府所专有的，因此公共行政必须遵循民意否则就是冒犯、违约。中国要打破政府对公共管理权力的垄断，使政府组织、非政府组织与民间组织一起参与公共服务与公共产品的提供；要增强公务人员的责任观念，夯实政府信用的道德基础，为信用与责任制度提供精神支柱；基于政府与公众间权力的非对等关系，需要建立起清晰的代理人激励与约束机制，为政府信用确立起坚实的法治和制度基础。实现政府由从一个全能型政府转变到一个有限政府、从一个游戏规则的制定者转变成为一个游戏规则的执行者、从一个社会的控制者转变为一个社会的服务提供者、由一个地区性的垄断者转向一个全球性的竞争者，实现中国政府职能转变的目标——建立政府公共管理职能体系，包括平等保护各种产权、实施以法治为基础，依宪治国，建立责任型政府等具体内容。这也是适应世界贸易组织基本规则的政府职能。
(北京中医药大学人文学院)
一、政府信用问题的提出
著名经济学家吴敬琏曾指出不管国务院机构如何改革，提高政府管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制是目的，行政管理体制改革应重振“政府信用”。可见政府信用在中国已经被提高到政治体制改革的高度。根据契约产生的政府是为着实现公意而存在的, 那么判断政府信用好坏很重要的方面就是看政府能不能正确处理好自身与市场的关系；政策是否稳定；政府权力的运作是否符合公共利益；政府能否承担责任。结合上述判断标准可以引发我们对中国政府公权力和政府信用的更多思考。
我国并不是一个缺乏诚信传统的国家，诚信的伦理规范无论是在人的立身处世还是在治理国家方面都起着很大的规范作用。那么有着良好诚信传统的中国，为什么在传统政治生活向现代政治生活的变迁过程中陷入信用不足的境地？因信用不足导致的政府信誉下降对现实政治生活的危害是什么？造成中国在变迁过程中陷入信用不足的境地的原因是缺少一种与市场经济相适应的互利思想和理念，传统的思想已经不能适应现代社会发展的需要，从而使社会组织和个人对政府公共行政管理行为及其能力的信任度下降，导致政府行政管理信誉和威信降低，造成中国政府信用缺失，导致公众对政策执行产生怀疑，对政府行政行为和行为能力产生质疑甚至失去信心。
二、政府信用缺失的原因分析
目前我国信用危机的最大问题可以说是政府信用问题，造成目前这种状况的原因可以从以下几个方面分析：
(一)从历史角度看，传统计划经济与官本位制的影响
社会信用体系建立需要两个层次，第一个层次是交易主体之间的相互约束机制，现在国外许多著名大公司都有“召回制度”，譬如英特尔，发现新推出的芯片有问题，马上全部召回。这不是政府管制而是交易主体——企业的信用、信誉机制在起作用。第二个层次是国家以法律、制度等为手段的信用保障机制，包括政府信用。然而由于受计划经济传统思维的影响，不少人在没有考虑第一层次的前提下，就提出靠国家维持社会信用的观点不仅不利于问题的解决，反而会使社会信用越来越差。这也是中国目前政治、经济体制改革举步维艰的原因之一，而这源于中国长期实行的计划经济与官本位制的影响。
在计划经济时期，政府是一个“全能的政府”。它对整个国家的经济和社会生活实现高度的计划控制，直接控制生产、交换、分配、消费过程的每一个环节，行使资源配置、收入分配等方面几乎所有的职能，其管理的范围和权限几乎包揽一切。整个社会被集中成为一个全国范围的单一组织，经济资源由政府通过行政命令在自己所属各单位之间进行配置，信用也只是资源配置中的一种微不足道的辅助性手段，而且信用手段都由作为政府出纳机关的国家银行掌握。以避免资源配置的非计划性为理由，企业之间的商业信用是被严格禁止的，那个时代实际上没有真正意义上的社会信用，政府信用涵盖了所有的社会信用形式。随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，政府管理存在越权、越位的现象，腐败也在没有制约的权力中滋生，政府的行政信用也就会随之下降。另一方面，官本位思想依然存在，在制度安排上缺乏有力、有效的监督制衡机制。所谓官本位，就是以政府作为社会唯一的权威中心，只有政府才能发号施令、组织协调、管制管理，而公民、企业、社会团体、基层组织只能被动地接受政府的管制和管理。在官本位理念的指导下，政府不断干扰市场经济的运行机制，产生了严重的政府信用问题，导致政府信用危机。
在计划经济和官本位思想双重影响下，政府用行政规则代替市场规则，破坏市场内在的信用机制，“透支”了政府信用，而公民、企业、社会团体、基层组织只能处于被动地接受政府的管制和管理的地位；权力过度集中出现了少数政府机构及公务人员权力滥用和权钱交易，促使背离“公共利益”的行为产生；一些公共部门在制定相关政策时，政策的随意性、模糊性、透明度低，破坏了政策的严肃性和政府的权威性，使得行为主体不能形成长期预期进而缺乏投资信誉和维护信用的动机，这种信用的透支会使政府信用的价值迅速降低，从而产生了严重的政府信用问题，导致社会公众信心不足、信仰迷茫、信任丧失，甚至社会的普遍失信。由此可见，现阶段对政府的职能或者说政府公共行政权力的界定，是政府改革的首要问题。政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系需要在法律的框架下得到明确，有了这样的法律契约，政企才能真正分开，政府才能不直接干预微观经济活动，政府在社会经济领域里才能真正做到“有所为有所不为”。政府公共权力一经法律界定，就必须建立一套严明的规章制度来保证权力的正确行使，从而杜绝官本位思想的影响，做到依法行政。特别是加入世贸组织之后，中国需要更加公平、公正的制度环境和信用环境。因此，政府的公共行政必须走法治的道路，以保障公民权利，限制政府权力以及权力的行使，并使之不断制度化、规范化。
(二)政府公共性的丧失与权力腐败的滋生是政府信用缺失的根本原因
政府权力的运作是否符合公共利益是政府信用的主要表现之一。政府是公共权力的机器，具有公共性的特征。政府垄断了整个社会合法使用暴力的权利，政府使用暴力的目的是为了广泛的公共利益，从而树立政府信用。中国传统上行政权强大、司法权相对薄弱等原因导致政府目前权力体制很不合理，极易导致政府机关及公务人员滥用职权,使得政府行为不规范，致使政府权力的公共性丧失，其受害者将是社会普通的百姓，它的直接后果也是不言而喻的。
中国几十年以来的城市建设过程，是典型的政府主导型的城市化过程。然而正是在这个大的背景下，政府将不得不在当前利益多元化的情况下面临如何满足多元化利益需求和分配利益的选择。以房屋拆迁为例，政府作为规划者，通过与房地产公司签订合约，由房地产公司进行开发和建设，政府负责处理土地上的住户，甚至使用强制手段。于是问题就会产生：政府在这个过程中自觉或不自觉地充当了房地产公司的仆从，而不是公共权力机构。在这样的情况下所产生的问题就不是一个保护弱势群体的问题，而是政府丧失公共性的问题。在此过程中利益受到影响的人，被拆迁而感到不公的人，将失去任何申诉的可能性，因为他们所面对的是作为房地产公司代理的政府。在这种情况下，政府与社会之间的委托代理关系，因为政府角色的改变，而失去了基本的维系基础。从制度角度看，造成目前这种状况的原因是中国现有的制度安排缺乏对政府公共权力有力、有效的监督制衡机制。权力的本质是强力，谁拥有了权力便是拥有了在社会生活中的优势，便拥有了对社会公共资源和财富的支配优势。反之则意味着处于劣势。因此，需要通过制度建设加强对公共权力的约束，正如著名经济学家盛洪先生所说，政府信用的最为基础的部分，是制度信用。仿照个人间的合约关系，在市场经济中政府是社会同意的产物。从中国立法程序看，由人大立法确定的基本制度，本身就是社会合约；行政机构制定政策的权力，来源于立法机构的授权，因而间接地也受到约束。然而一旦缺乏对政府公共权力有力、有效的监督，势必会动摇政府与社会合约之间的践约基础，导致政府信用问题的产生，这是构成政府信用缺失的根本要素。
另一方面来自政府本身对政府信用的销蚀。虽然获得公共权威的合法性基础能够刺激政府构建信用的积极性，但是不可否认，在政府机体内部，存在着可利用的资源，它们对构建政府信用的进程造成了威胁，使得政府本身自觉或不自觉地产生一股销蚀政府信用的力量，另外由于现有的制度安排缺乏对权力的有力、有效的监督制衡机制，权力腐败不可避免。因为权力出于本性，总想膨胀，渴望利益最大化。目前中国股市在某种程度上是在透支政府信用，其实在许多领域都存在这种现象，交易主体之间的信用没有建立起来，于是人们就把不讲信用的成本都积累起来，由政府和国家来还债。在这个过程中，由于存在政府管制，一些官员得到了好处，而成本转嫁给国家，最终由老百姓承担。管制越多，就越容易产生腐败，而权力没有受到制约的管制更容易产生腐败。依照趋利的经济人假设，如果不守信的成本小于最终获取的效益是可预见的，那么政府便很容易产生运用公共权力阻滞政府信用得以履行的行为：为政府的失信行为寻找最佳的借口。凭借这一说辞，凭借公共权力的强力，政府非正常的政策更迭可以披上合理、合法的外衣；运用公共权力，屏蔽政府运作的相关信息，致使政府信用难以得到公众与舆论的监督。目前由于公共权力滥用导致的权力腐败，已经成为我国建设信用政府和公正、诚信社会体系的最大阻碍。著名经济学家胡鞍钢教授认为，由于权力腐败造成的各类经济损失平均每年在9 875～12 570亿元之间，占全国GDP总量比重的13.2%～16.8%之间，可见权力腐败的危害是巨大的(鲍宗豪，2003)。行政权力的变相“寻租”。由于中国仍处于市场经济发展的初级阶段，市场不完全成熟，因此在一些特定的行业，行政权力还起着很大的作用。如果行政人员把手中的权力资本化，作为一种特殊的商品来交换，必将导致竞争者之间信息不对称，经济秩序失调。况且行政权力的变相介入，会使经济活动的交易成本增加，浪费人力资源从事非生产经营性活动，这与市场经济的良性发展是格格不入的。
三、重建和提高政府信用的途径
(一)树立执政为民的思想，坚持政务的公开、公正、透明，尊重公众的知情权，提高政治公信力。
首先，树立执政为民的思想，从根本上解决民主政治中的政治忠诚问题，防止公共权力的私有化。这是权力合法性的基础(李江涛，2003)，是政治公信力的关键，也是解决政府的信用问题的根本。其次，进一步完善公仆选拔制度，规范行政行为。要从根本上废除干部的终身制现象，建立严格的官员问责制度。加强行政机关引咎辞职制度(政治责任)与国家赔偿制度 (法律责任)建设。中国目前的政府领导对自己任期内的管理行为缺乏基本的政务责任，尤其是没有形成引咎辞职的制度或传统；再次，在自身改革方面，应加快转变政府职能。政府信用体系建设的途径是转变政府职能。在外部制度建设方面，政府要以信用为基点，严格依法行政，指导信用体系的建设。在内部制度建设上，要严厉惩治政府官员的腐败行为，加快政府为人民服务、做人民公仆的角色转换。在发挥监管作用方面，要惩戒失信行为。在处理经济事务中，政府应对发生在各种行为主体之间的利益冲突时应该采取公正、公平、公开的原则，严格执行行政执法责任制和行政过错责任追究制。政府只有真正成为了一个合格的“裁判员”，才能得到各个社会阶层的认可。
政府的公信力一方面意味着政府不能滥用权力，政务必须公开、公正、透明，信息公开应当成为政府的行为准则，即要让自身的行为暴露于“阳光”之下，提高政府工作的公开性和透明度，要尊重公众的知情权，让民众知悉和了解与他们利益休戚相关的信息。另一方面政府必须尊重和保护民众的合法权利。过去长期以来政治生活不正常的一个表现就是“封锁消息”。由某位主管官员决定消息是否应当让公民知道，这是典型的“愚民政策”。政治文明、政治民主是与愚民政策格格不入的。“阳光是最好的杀虫剂”，一个透明、自信的政府才会是对施政负责的政府，才能得到公众的信任与拥护。
(二)进行宪政法制建设，依宪治国，建立责任型政府
经过三十年经济改革和民间社会独立空间的崛起，同时伴随一个价值多元化的过程，有限政府的价值理念逐渐成为公众一个共识。近年来，重提宪政开始成为社会关注的一个焦点。所谓宪政就是一种以法治为形式、以分权为手段、以个人自由为目标的政治体制。宪政国家须有一部成文的宪法作为统治的基础和政府权力的依据，它确保政府权力是有限的，给市场经济确立广泛的自由空间，给公民解决自身的私人事务以宪法权利的保障，给公民自主治理适当范围的公共事务以宪政法治的保障。在这个意义上讲，民主的权力也是有限的，其界限就是宪法和法律所界定的规则，反过来完善的宪政法治制度，适当的政务公开的制度又为民主制度提供了保障。这就是为什么美国在19世纪通过制度上的努力真正控制住腐败的原因。但当今的印度和尼泊尔，却无法作什么有效的努力，反腐败没有适当的制度支撑，腐败反而得到了制度化，其原因就在于印度和尼泊尔虽然有选举的民主，但其政府权力没有得到适当的限制，其经济是高度管制的，存在着广泛的利用公共权力谋取私人利益的空间。过分中央集权，地方政府缺乏自主治理公共事务的制度，政务不公开等等，也使得反腐败缺乏制度基础。所以民主不一定是宪政，但宪政必然首先是民主的。民主是宪政的合法性基础，而自由是对于民主的限制。这是民主与自由在宪政制度下的协调，即严复所讲的“以自由为体，以民主为用”。著名学者盛洪先生认为：“在我国，重建社会信用的关键，是宪政建设，即对政府在改变制度和政策方面的权力做出严格的限定，建立起针对政策损害的行政诉讼制度，迫使政府部门在改变政策时考虑受影响的当事人的利益，从而谨慎从事。”(《改革内参》2002年)从而体现政府的政治责任，这是建立信用政府的基本条件之一。同时通过法律形式把人大对政府政治责任的监控加以规范性认定和保障，并以国家强制力为后盾对政府及其官员产生约束力。政府公共责任须建立在宪法、法律和行政法规基础之上。责任型政府要求政府言而有信，政策要相对稳定，履行政治承诺。公共部门要尽量以公开的方式运作，政策和规则要透明，公共部门政策的变更要向社会公众作出解释说明，以达到稳定人们预期的目的。同时，要接受各级人民代表大会和社会舆论的民主批评和监督。
(三)提供硬性和软性的制度约束，为政府信用提供保障
市场经济的建立和发展,需要一种普遍主义的信任。这种普遍主义的信任主要是由法律制度提供的。然而,法律总是不完善的。法律约束软化是出现社会信用危机的外在重要原因之一。虽说我国已初步建立了社会主义市场经济法律框架体系，但相当一部分法律、法规在规范社会信用环境方面还缺乏相应的实施细则，可操作性不强，对市场交易的失信行为，法律的硬约束竟变成了软约束，无疑，这对失信者是一种鼓励。反过来如果社会成员缺乏诚实信用和对相互权利的尊重的道德共识,仅仅依法律条文办事,则交易就会变成纯粹的博弈,交易双方都在想方设法地研究如何最大限度地减损对方的利益以增进自己的利益，因此,如果没有契约责任的道德伦理的软约束,仅仅依靠法律的规制,则基于理性计算的交易者就会采取各种巧取豪夺的机会主义行为。因此法律制度硬性的约束和诚信守约的契约责任伦理是缺一不可的。这样,交易双方就不仅具有法律的制度约束,而且建立了内在的道德约束,从而使交易中的机会主义行为减少到最低限度。结果是交易费用的普遍减少以及市场范围的不断扩展。从经济利益的角度来看,对诚实守约的交易者而言,他可能获得的回报是,其交易伙伴及市场所给予他的实质性信任——良好的声誉，它能给其带来长期的收益。什么样的人追求良好的声誉？追求长期利益的人。什么样的人追求长期利益？“有恒产者有恒心”,这是指拥有明确产权的交易者。因此,我国经济秩序的规范和政府信用的重建,除了法制建设之外,在根本上还需要一种诚实守约的道德共识。这种道德共识应建立与市场经济相适应的产权制度和在价值判断和精神追求的基础之上。
综上所述, 根据契约产生的政府是为着实现公意而存在的社会公共组织,政府行为也是社会化契约行为，其信用判断主要以公众利益为准则，然而公共利益是有边界的，不为国家或政府所专有的，因此公共行政必须遵循民意否则就是冒犯、违约。中国要打破政府对公共管理权力的垄断，使政府组织、非政府组织与民间组织一起参与公共服务与公共产品的提供；要增强公务人员的责任观念，夯实政府信用的道德基础，为信用与责任制度提供精神支柱；基于政府与公众间权力的非对等关系，需要建立起清晰的代理人激励与约束机制，为政府信用确立起坚实的法治和制度基础。实现政府由从一个全能型政府转变到一个有限政府、从一个游戏规则的制定者转变成为一个游戏规则的执行者、从一个社会的控制者转变为一个社会的服务提供者、由一个地区性的垄断者转向一个全球性的竞争者，实现中国政府职能转变的目标——建立政府公共管理职能体系，包括平等保护各种产权、实施以法治为基础，依宪治国，建立责任型政府等具体内容。这也是适应世界贸易组织基本规则的政府职能。
(北京中医药大学人文学院)