论文部分内容阅读
摘要：2016年12月16日，国家档案局印发了《建设项目档案监督指导工作指南》的通知（档发〔2016〕15号）。《建设项目档案监督指导工作指南》，对我国档案主管部门及有关单位有效地开展建设项目档案的监督指导工作，明确工作重点、工作方式，建立科学的工作机制，实现依法有序的组织管理和监督指导，提供了切实的制度规范。本文对该规范性文件的主要内容进行了系统介绍和评述，说明了其主要特点和实践价值，并对完善该文件提出了相应的建议。
关键词：项目档案 项目档案监督指导 建设项目档案监督指导工作指南 一主多元 档案治理
Abstract：On December 16，2016， the State Ar？ chives Administration issued the Notice of the Guide？ lines for Archives Supervision and Guidance of Con？ struction Projects （Document No.15，2016）.The con？ struction project archives supervision and guidance work guide， to our country archives departments and relevant units effectively carry out the construction project archives supervision and guidance work， clear the work focus， work mode， establish a scientific working mechanism， realize the orderly organization， management and supervision and guidance in accor？ dance with the law， provides a practical system speci？ fication.This paper systematically introduces and eval？ uates the main contents of the normative document， explains its main characteristics and practical value， and puts forward corresponding suggestions for im？ proving the document.
Keywords：Project archives；Supervision and guid？ ance of project archives；the Guide for the Supervi？ sion and Guidance of Construction Project Archives； One master and Multivariate；Archives governance
为规范建设项目档案监督指导工作，明确工作重点，提升业务指导水平，2016年12月16日，国家档案局印发了《建设项目档案监督指导工作指南》的通知（档发〔2016〕15号）。《建设项目档案监督指導工作指南》（以下简称《指南》），对我国档案主管部门及有关单位有效地开展建设项目档案的监督指导工作，明确工作重点、工作方式，建立科学的工作机制，实现依法有序的组织管理和监督指导，提供了切实的制度规范依据。本文将在介绍《指南》主要内容的基础上，进一步说明《指南》的实践价值及解决相关问题的建议。
就总体结构来说，《指南》包括总则、组织管理、监督指导和附录等4个部分。
（一）“总则”部分
《指南》的“总则”部分着重说明了制定《指南》的目的、适用范围、档案主管部门及相关方的工作职责、工作体制机制、组织保障等方面的制度规定。制定《指南》的主要目的是在“阐明纵向组织体系和横向协作关系”“梳理建设项目档案监督指导工作主要环节和关键节点”的前提下，让从事业务指导的人员“明确职责，熟悉内容，规范流程，提高能力，切实做好建设项目档案工作”“更好地为经济社会发展服务”。《指南》对制定目的说明，清晰的阐述了做好建设项目档案监督指导工作的必要前提条件、从业者的条件和能力要求，指明了开展建设项目档案监督指导工作的基本路径和行动方向。
《指南》明确了其适用范围是“档案行政管理部门监督指导建设项目档案工作”。按新修订的《中华人民共和国档案法》的精神，“档案行政管理部门”就是各级档案主管部门。
《指南》明确规定了各级档案主管部门应承担的监督指导建设项目档案工作的两项基本工作职责。其中包括：（1）负责本行政区域建设项目档案工作的统筹规划、组织协调、监督指导；（2）负责开展本行政区域重大（重点）建设项目档案的登记、指导、验收等工作。
《指南》对建设单位、参建单位在建设项目档案工作中应当承担的制度责任，也提出了明确的要求。首先，建设单位对项目档案负有主体责任。这种“主体责任”的具体落实要求包括：（1）组织领导责任。建设单位应“加强领导，统筹协调”项目档案工作。（2）建章立制及制度落实责任。建设单位应“建立健全项目档案工作组织体系和制度体系”，明确工作职责，配备管理资源，将项目档案工作纳入项目建设管理程序，组织协调内设部门和参建单位，采取有效措施，实现项目档案管理与项目建设同步，确保项目档案完整、准确、系统、安全。国内外的项目档案管理实践经验表明，在项目档案工作中，造成项目档案管理质量低下的主要原因包括：项目档案管理的主体和主体责任不清，建设单位不能践行领导责任，缺乏对项目档案工作的整体统筹协调能力，制度松弛或无章可循，未能将项目档案工作真正纳入相关项目的管理程序，缺乏对相关部门和参建单位的组织协调与责任约束，项目建设与项目档案管理脱节，保障措施力度不足，等等。《指南》清晰地规定了建设单位的项目档案管理的主体责任，明确了建设单位在项目档案管理活动中应承担的领导、统筹协调和制度标准规范建设责任。 《指南》明确规定了各参建单位应当承担的制度责任。建设项目的参建单位包括勘察、设计、施工、监理等。它们应承担的项目档案管理责任包括：（1）按照有关法律法规、标准规范和建设单位的要求，负责合同约定内容形成文件材料的收集、整理、归档和移交。（2）项目实行总承包的，由总承包单位负责。（3）监理单位对监理范围内文件材料和档案的完整、准确、系统负有审核责任。所谓“总承包单位”，是指用承发包方式施工时，向建设单位承包项目的全部工程任务的施工单位，它应向建设单位负责。总承包单位可把一部分工程转包给专门的施工单位。分包单位是指承担转包工程项目的专门施工单位，它应向总包单位负责。根据2019年12月23日，住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会联合印发的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》要求，工程总承包单位应当设立项目管理机构，设置工程总承包（EPC）项目经理，配备相应管理工程总承包（EPC）项目管理师，加强对工程总承包项目的有效管理控制。工程总承包（EPC）项目经理应熟悉工程技术和工程总承包项目管理知识以及项目档案管理的相关法律法规、标准规范，并具有较强的组织协调能力和良好的职业道德。所以，工程总承包（EPC）项目经理应当是承担项目档案管理的第一责任人。
《指南》的1.4“工作体制机制”，明确规定了项目档案管理的“分级管理体制”和联动、协作、沟通等三种机制。建设项目档案监督指导工作的管理体制是规定各级档案主管部门的管理范围、权责、利益及其相互关系的准则。它的强弱直接影响到项目档案管理的效率和效能，在建设项目档案监督指导工作中起着决定性作用。《指南》规定，项目档案监督指导工作施行“分级管理体制”，即：建设项目档案工作实行统一领导，分级管理。档案主管部门重点抓好本级建设项目档案登记、指导、验收等工作，監督指导下一级档案主管部门做好建设项目档案工作，配合上级部门做好本区域内建设项目档案指导工作。《指南》明确了各级档案主管部门在开展建设项目档案监督指导工作中应当建立的三种工作机制。（1）联动机制。所谓“联动机制”通常是指在一定的工作领域内，相关各方通过一定的联系方式，进行相互协调合作响应，各业务环节的互动交流、联动协作，以提升工作效率的机制。档案主管部门应积极争取以政府名义成立建设项目档案工作领导小组，并协调项目审批部门，对项目档案工作进行统一部署，提出明确要求，开展联合督查。（2）协作机制。所谓“协作机制”一般是指两个或两个以上的主体，为了实现共同的工作目标，在体制、制度、标准等方面进行相互合作与配合，实现有效的工作对接的机制。《指南》要求，档案主管部门应与行业（系统）主管部门密切合作，采取联合发文、开会、培训、检查等形式，齐抓共管，形成合力，共同开展建设项目档案的登记、指导、验收等工作。（3）沟通机制。所谓“沟通机制”是指在相关各方之间建立起一种相互之间共享思想、信息、经验、情报、知识的交流关系，以实现提升工作质量和效能等目标的机制。《指南》要求档案主管部门应按照建设项目所属系统或类型，建立工作协作组织，为建设单位搭建信息沟通、工作交流的平台，相互促进，共同发展。
《指南》对开展建设项目档案监督指导工作的组织保障条件提出了两个方面的要求。一方面，档案主管部门应明确建设项目档案监督指导工作机构，配备适应工作所需的专业人员，人员的数量和能力应满足工作需要。另一方面，对从事项目档案业务指导人员的政治和专业素质也提出了明确的要求。业务指导人员应强化两种意识，即服务经济社会发展的大局意识和监管的责任意识，这是对从业者的政治素质要求。业务指导人员还应掌握有关建设项目和档案工作的法律法规、制度规范、相关标准，熟悉项目建设管理的相关知识，这是对从业者的专业素质要求。没有大局意识和监管责任意识，就会出现政治站位不明、监管责任缺失等问题；没有专业素质作为保障，就会使工作缺乏规矩和理性判断能力。
（二）“组织管理”部分
《指南》的第二章从明确工作任务、完善法规体系、部署推进、业务检查、执法检查等5个方面，对档案主管部门开展建设项目档案监督指导工作的组织管理提出了明确要求。
《指南》对档案主管部门如何明确工作任务、制定措施，有计划有步骤地推进建设项目档案工作提出了原则性的要求，其中包括：定位要求（应将建设项目档案工作作为业务指导工作的重要组成部分），服务大局和突出重点要求（紧紧围绕党和政府的中心工作，把握大局，突出重点），调查研究要求（开展调查研究，摸清情况，找准问题），等等。
《指南》对档案主管部门如何完善法规体系方面的组织管理工作提出了原则性要求。其中包括：法律法规遵循要求（应遵循国家法律法规和有关规定），具体问题具体分析要求（结合本地区实际情况，制定行政规章和规范性文件，理顺建设项目档案工作体制，明确职责分工，强化监管措施），目标导向要求（为建设项目档案工作提供法制保障），标准规范建设要求（制定建设项目档案工作相关标准规范，提升行业（系统）建设项目档案工作标准化、规范化水平），等等。
《指南》对档案主管部门如何进行部署推进的方式、方法提出了具体要求。其中包括：召开会议、制定文件、宣传引导、业务培训、开展表彰等方面的具体方式方法。实践表明，召开会议是集中议事、统一思想、明确任务与目标的一种有效方式。档案工作领导小组定期或适时召开会议，或档案主管部门与项目审批部门、行业（系统）主管部门联合召开建设项目档案工作会议，部署工作，提出要求，可以为全面推进建设项目档案工作创造有利条件。制发文件可以为推动工作提供明确的依据条件。《指南》要求每年重大（重点）建设项目名单形成后，应制发加强重大（重点）建设项目档案工作的文件。通过这种方式可以重点对建设项目档案登记、指导和验收工作提出具体要求。同时，针对某一专项工作制发的相关文件，定期或不定期通报建设项目档案工作情况，也可以有效地推进工作的开展，分享相关工作经验和智慧。宣传的主要功能之一就是引导指导。《指南》要求档案主管部门“应加强宣传引导，提升建设项目档案认知度”。为充分发挥宣传建设项目档案工作在经济社会发展中的重要作用，档案主管部门可以面向单位负责人和项目管理人员，采用法律法规和标准规范、正反两方面的典型事例等为内容开展宣传，不断强化相关单位和人员档案意识，为开展工作创造良好环境。具体的宣传方式可采用举办咨询活动、发放宣传手册，利用广播、电视、报纸、网站、移动终端等多种方式来进行。组织业务培训是提高相关人员档案专业知识水平和技能的有效方式。《指南》要求档案主管部门“应针对建设单位及参建单位相关人员开展培训”，并对培训内容（主要包括建设项目档案法律法规、标准规范、管理措施、验收要求、工作方法等）和培训形式（面授、网络授课、专题讲座、面授与现场操作或观摩等）提出了具体要求。表彰是一种良好的激励方式，可以通过树立标杆和确立典型等方式来进行。《指南》要求档案主管部门“可对档案工作突出的建设项目予以表彰”。 《指南》对业务检查和执法检查提出了明确要求。档案主管部门开展业务检查的方式主要有逐级检查和随机检查两种。《指南》要求档案主管部门要“逐级对所属区域建设项目档案工作情况进行检查”，“要做到所属区域全覆盖，对每个行政区域既检查档案行政管理部门建设项目档案监督指导工作，又检查有关行业（系统）和建设单位项目档案工作开展情况”。开展这种检查工作的目标是“促进地区建设项目档案工作水平提高和地区间均衡发展”。同时，档案主管部门还应对“同级行业（系统）主管部门建设项目档案工作情况进行检查”。这类检查工作的目标是“促进行业（系统）主管部门建设项目档案工作水平提高和行业间均衡发展”。随机检查是档案主管部门独立进行或与项目审批、行业（系统）主管部门联合进行，督促项目建设单位做好档案工作的一种检查方式。《指南》要求档案主管部门“应对建设单位档案工作进行随机检查”。执法检查又称“行政执法检查”，是一种主动的监督方式，是指上级行政机关对下级行政机关及其工作人员的行政执法情况进行监督检查，并及时纠正其违法或不当的执法行为的一种内部监督的法律制度。《指南》要求档案主管部门“应将建设项目档案工作纳入行政执法检查范围，同时重点对档案工作薄弱的建设单位开展检查”“督促相关单位落实法律法规的要求，及时整改完善”“可邀请人大代表、政协委员对项目档案工作进行督查、视察。”
（三）“监督指导”部分
《指南》的第三章对“监督指导”的工作内容和具体工作方式提出了明确的要求。其中包括“登记工作”“指导工作”“验收工作”“归档”和“信息化”等方面的制度规范要求。
《指南》对开展“登记工作”做出了明确规定，要求档案主管部门“应主动与项目审批部门沟通，建立信息获取渠道，及时获取重大（重点）建设项目基本信息”。《指南》对信息处理提出3项任务要求，其中包括：档案主管部门“在获取建设项目信息基础上与建设项目行业（系统）主管部门沟通，核实项目建设单位、坐落地点、联系方式等信息”“依据建设项目信息，及时与项目建设单位联系，了解项目建设内容、进度、档案管理等相关情况”“按照建设项目行业（系统）、类型建立项目档案管理信息库”。《指南》对项目档案管理登记的组织工作依据、印发工作通知的要求等，做了明确规定。档案主管部门应按照《国家重点建设项目档案管理登记办法》（档发字〔1997〕15号）（以下简称《办法》）或依据上述办法制定本地区项目档案登记实施办法，组织做好本地区重大（重点）建设项目档案管理登记工作。由于重点建设项目档案既是重点建设项目的历史记录，也是项目投产后运行、维修、管理、改扩建和技改等工作的重要依据，所以为了及时掌握国家重点建设项目档案工作情况，加强监督和指导，从1997年开始，国家档案局建立了国家重点建设项目档案管理的登记制度。《办法》对登记工作的组织、登记工作的要求等做出了明确的制度规定。《指南》对档案主管部门印发项目档案管理登记工作通知的内容做了明确规定，即“明确登记的依据、要求、方式等内容，并对登记信息进行核对和补充，完善项目档案管理信息库”。为了使该项工作落实到位，《指南》还在附录1中提供了《重大（重点）建设项目档案管理登记表》，这也为登记工作的顺利进行有了明确的工具保证。
《指南》对开展“指导工作”的任务和方式、具体指导内容和指导方式等，做出了明确规定。开展指导工作的基本任务包括：（1）分析项目档案管理登记信息。（2）了解建设单位档案工作的需求。（3）有针对性地开展多种多样的指导服务。（4）做好指导服务的工作记录，注意收集反馈信息。为了使这4项要求落到实处，《指南》在附录2和附录3中，提供了“项目档案指导记录单”“项目档案指导回复单”的样式。《指南》对档案主管部门开展指导工作的具体内容，做了翔实的规定。其中包括：（1）指导建设单位建立切合实际的项目档案工作管理体制，建立健全规章制度和业务规范，建立工作网络，将档案工作纳入项目管理程序，纳入领导责任制和相关人员岗位职责，纳入合同管理。（2）对本单位各部门和设计、施工、监理等参建单位进行有效的监督指导，进行档案工作交底，加强档案形成过程管控和考核措施，参与阶段检查和完工验收，确保项目档案工作与项目建设同步进行。（3）指导制定项目档案管理办法、分类方案、归档范围、整理细则、移交审核程序时，结合项目建设内容和程序，准确把握国家和行业标准规范。（4）针对项目档案的完整性、准确性、系统性、安全性、信息化等常见问题进行具体指导。（5）指导建设单位组织好项目档案法人验收（自检）和移交工作。具体指导工作的任务重点包括：（1）制定归档范围。指导建设单位在项目开工前，按照国家、行业有关规定和标准规范，结合项目建设内容和特点，制定反映项目建设全过程和实体全貌，切合实际的归档范围。指导建设单位组织技术负责人、项目总监、项目经理等相关人员对归档范围进行审核，并以正式文件印发建设单位内设相关部门和参建单位执行。（2）实施过程控制。指导建设单位召开由内设有关部门和参建单位的相关人员参加的档案工作交底会。交底内容主要包括：对参建单位档案工作的要求，建设单位档案管控措施，本项目档案工作采用的标准规范，项目文件材料收集和积累过程的有关要求，档案整理规范和档案移交时间节点等。指导建设单位将档案业务检查纳入项目建设工作检查程序或相关流程，对检查出的问题，下发整改通知，督促限期整改并要求回复。建设单位可会同监理单位组织档案专项检查。（3）监控文件材料形成质量。指导建设单位对照项目建设节点和归档范围监控重要文件材料的形成质量和完整性、准确性、系统性，文件材料包括项目管理部门的有关项目立项、勘察设计、征地拆迁、招投标及合同、项目过程管理、竣工备案验收等，施工单位的有关施工管理、物资、技术、测量、记录、试验、安装、验收、竣工图等，监理单位的有关监理依据性文件、工作性文件、工作记录及函件等。（4）规范档案整理。指导建设单位会同监理单位加强档案整理环节检查指導，要求参建单位依据国家和行业有关标准规范，按照“谁形成谁立卷”和“强化收集、简化整理”的原则进行档案整理，遵循项目文件的形成规律进行组卷，保持卷内文件的有机联系。（见《指南》的附录5“建设项目文件材料收集、整理职责示意图”），等等。 《指南》对档案主管部门的确定指导方式的原则和具体工作方式做出了明确规定。《指南》要求档案主管部门应结合地区实际，以贴近建设节点、符合个性需要、方便建设单位、提高工作效率为原则，设计选用多种指导方式。指导工作的具体方式包括：（1）交底会（即对完成初次档案登记工作的建设单位召开档案工作交底会，一次性告知项目档案工作相关法律法规和要求，介绍项目档案工作主要内容和流程）。（2）现场指导（即深入项目现场，对建设单位和参建单位在不同建设阶段的业务问题进行指导）。（3）远程指导（即利用电话、网络、移动终端等通信手段进行指导）。（4）带卷指导（即建设单位可根据需要，在确保档案安全的前提下携带项目文件或案卷前往档案主管部门接受指导）。（5）集中指导（即对同一行业（系统）、地域相近、处于相同建设阶段或需求相近的建设项目集中进行指导）。（6）研讨交流（即组织项目档案工作研讨会、经验交流会，研究问题、交流经验）。（7）验收说明会（即验收前组织建设单位召开项目档案验收说明会，讲解项目档案验收标准及具体要求）。
《指南》对项目档案验收工作的要求、条件、申请材料的审核和验收的组织规范等，做了明确规定。档案主管部门应“依据法律法规，结合各地实际，依照《重大建设项目档案验收办法》（档发〔2006〕2号）制定本地区档案验收实施办法，明确验收范围、程序和标准，并严格遵照实施”。《指南》规定建设单位在向档案主管部门提交档案验收申请前应具备2个方面的条件：完成法人验收（自检）和完成档案移交。建设单位在项目交工验收和参建单位撤场前，应对参建单位形成文件材料的收集、整理情况以会议形式组织法人验收（自检）。法人自检的条件包括：（1）完成项目建设的各项内容，保证项目文件材料齐全、完整，完成归档文件材料的分类整理。（2）监理单位需要形成项目档案审核报告。《指南》对项目档案验收组的成员构成和项目档案验收会的组织及参会人员等，提出了具体要求。法人验收（自检）由建设单位组成项目档案验收组负责进行，验收组成员由本单位档案人员、工程技术人员及相关行业技术专家组成。由建设单位组织召开验收会议时，应报请本单位上级参加，并邀请参建单位（设计、施工、监理等）和生产运行管理或使用方的有关人员参加验收会议。这种验收会议的议程是：（1）参建单位汇报项目档案工作情況；（2）监理单位汇报项目档案的审核情况；（3）项目档案验收组检查项目档案质量；（4）验收组进行综合评价，形成项目档案验收结论性报告。项目档案法人完成验收（自检）后，应及时与参建单位办理移交手续，规范填写建设项目档案移交清册，建设项目档案移交情况汇总表，双方经办人、负责人签字并加盖法人印章。《指南》的附录7和附录8还提供了“建设项目档案移交清册”“建设项目档案移交情况汇总表”等两种工具。建设单位在具备验收条件后，就可以向档案主管部门提出验收申请。验收申请应提交2种材料，即“建设项目档案验收申请报告”和“建设项目档案验收申请表”。
《指南》对项目档案预验收的对象范围、查验内容等，提出了明确要求。档案行政管理部门可对投资规模大、档案数量多的建设项目组织档案预验收。查验内容主要包括但不限于：（1）项目建设单位认真执行国家档案工作法律法规，建立健全项目档案工作各项规章制度，建立了切合实际的项目档案工作的管理体制和工作程序。（2）项目建设单位对项目档案工作实行统一管理，对本单位各部门和设计、施工、监理等参建单位进行有效的监督、指导，确保项目档案工作与项目建设同步进行。（3）项目档案工作实行领导负责制，确定了负责项目档案工作的领导和部门，实行了各部门和有关人员档案工作责任制，并采取了有效的考核措施。（4）项目文件材料的收集、整理、归档和移交纳入合同管理，要求明确，控制措施有力。（5）配备适应工作需要的档案管理人员，档案管理人员经过档案管理专业培训。（6）采用先进信息技术，实现项目档案管理的信息化。（7）保证档案工作所需经费，配备计算机、复印机及声像器材等必备的办公设备，且满足工作需要。（8）按照《建设项目档案管理规范》（DA/T 28-2018），结合项目产生文件材料的实际情况，检查项目档案的完整性、准确性、系统性。（9）项目文件材料的收集、整理、归档和项目档案的整理与移交符合《建设项目档案管理规范》（DA/T 28-2018）及《科学技术档案案卷构成的一般要求》（GB/T 11822-2008）。（10）档案库房采取防火、防盗、防有害生物和温湿度控制等措施，档案库房与阅览、办公用房分开。（11）档案柜架、卷盒、卷皮等档案装具符合标准要求。（12）归档文件材料的制成材料符合耐久性要求。（13）采取有效措施保证档案实体和信息安全。档案主管部门审核申请材料后，应在10个工作日内做出回复。
在项目档案预验收工作结束后，档案主管部门应按照《重大建设项目档案验收办法》（档发〔2006〕2号）要求，组织验收组进行项目档案验收或委托有关单位组织档案验收。对通过验收的，印发验收意见，或为督促落实验收组提出的整改建议，可在整改完成后，再印发验收意见；对未通过验收的，提出整改要求，建设单位整改后，重新提出验收申请。《指南》为规范验收工作，进一步明确了档案主管部门应重点把握6个方面的工作内容。其中包括：（1）验收组成员。验收组除档案行政管理部门人员外，应由相关行业档案专家或工程技术专家组成。逐步建立专业结构多元化的项目档案验收专家库。（2）验收时间。根据项目规模和档案数量合理安排验收时间，保证验收质量。对5000卷以上的项目应组织预验收。（3）工作分工。结合查验内容和验收组成员专业特长合理安排分工。（4）查验方式。通过听汇报、提问题、实地查看、抽查案卷、查验佐证材料等方式全面了解项目建设和档案管理情况，以便做出客观评价。（5）工作记录。验收组成员应记录查验内容、存在问题和建议等（《指南》的附录9提供了“档案验收工作记录表”）。（6）验收意见。档案行政管理部门应以公文形式印发验收意见。
为保证项目档案验收工作的可持续性，及时总结经验，档案主管部门还应注意做好“业务留痕”工作，自觉做好建设项目档案监督指导工作形成的文件材料归档保存。需要归档文件材料范围包括：（1）重大（重点）建设项目档案管理登记表、项目档案交底会登记表等。（2）业务指导记录单、业务指导回复单等。（3）建设单位项目档案验收申请材料、档案验收工作记录表、验收组成员签字表、验收意见等。 《指南》还对建设项目档案监督指导工作的信息化提出了要求，其中包括：（1）可采用信息技术手段，开发建设项目档案监督指导管理系统，采集处理建设项目档案信息，搭建项目档案管理数据库、档案验收专家库。（2）要实现项目档案管理信息分类存储、在线监督指导、表单下载、材料报送、进度查询、节点控制等管理功能，改进监督指导方式，提高工作效率，提升管理水平。
从《指南》的上述内容来看，这一规范性文件的主要特点主要体现在以下几个方面。
一是合法合规性。遵从国家有关的法律法规、标准规范是《指南》反复强调的基本要求。《指南》的制定依据主要包括：《中华人民共和国档案法》及其实施办法、《国家重点建设项目档案管理登记办法》（档发字〔1997〕15号）或依据上述办法制定本地区项目档案登记实施办法、《重大建设项目档案验收办法》（档发〔2006〕2号）、《建设项目档案管理规范》（DA/T 28-2018）、《科学技术档案案卷构成的一般要求》（GB/T 11822-2008），等等。
二是规定内容的具体性和可操作性。《指南》对各项工作的规定和要求基本上采用了一般性要求和具体业务规范相结合的表述方式。使从业者既能知晓开展此项工作的原则性规定和要求是什么，又能知晓如何开展具体的行动规定、要求和条件是什么。既能知晓为什么要做某项工作，又能知晓“怎样做”“如何做”才能达到工作目标的要求。例如，对验收工作的一般要求是：档案行政管理部门应依据法律法规，结合各地实际，依照《重大建设项目档案验收办法》（档发〔2006〕2号）制定本地区档案验收实施办法，明确验收范围、程序和标准，并严格遵照实施。同时又对验收条件、申请材料审核、验收主要内容、组织验收等具体行动规范，做了操作性很强的规定。再如，《指南》对验收条件既提出了具体要求，同时还通过附录4和附录5，提供了“文件材料整理示意图”“建筑文件材料收集、整理责任示意图”等更为细化的工具。
三是实施要求的原则性和灵活性。为各级档案主管部门和相关方结合实际情况开展工作，提供了明确的规范要求。《指南》中多次提出“结合实际情况”贯彻实施有关规定的要求。例如，在《指南》的印发通知中，国家档案局要求各级档案主管部门“请结合实际认真贯彻执行”；在“完善法规体系”的规定中，《指南》要求“结合本地区实际情况”开展相关工作；在“指导工作”的规定中，《指南》要求档案主管部门指导建设单位“建立切合实际的项目档案工作体制……”；在“制定归档范围”的规定中，《指南》要求“结合项目建设内容和特点，制定反映项目全过程和实体全貌，切合实际的归档范围”；在“指导方式”的规定中，《指南》要求档案主管部门应“结合地区实际，以贴近建设节点、符合个性需要、方便建设单位、提高工作效率为原则，设计选用多种指导方式”；在“验收工作”的规定中，《指南》要求档案主管部门应依据法律法规，“结合各地实际，依照《重大建设项目档案验收办法》（档发〔2006〕2号）制定本地区档案验收实施办法”；在“验收主要内容”的规定中，《指南》要求项目建设单位依法依规“建立健全项目档案工作各项规章制度，建立了切合实际的项目档案工作的管理体制和工作程序”，依据DA/T28“结合项目产生文件材料的实际情况，检查项目档案的完整性、准确性、系统性”，等等。
四是良好的工具保障性。用附录的形式，对各级档案主管部门及相关单位开展建设项目档案监督指导工作的开展提供了多种实用工具。
自从《指南》实施以来，它对加强我国建设项目档案监督指导工作，提升建设项目档案管理的整体质量和水平，均起到了良好的制度规范作用。多年的实践经验表明，《指南》的价值主要体现在以下几个方面：
一是规范价值。《指南》的制定和实施，为各级档案主管部门规范建设项目档案监督指导工作，明确工作重点，提升业务指导水平，提供了有效的思想和行动规范。例如，四川省各级档案部门和发改部门联合开展了涵盖能源、教育、民政、环保、住建、交通、水利、林业、文化等领域重点项目档案工作專项督查。督查组按照《指南》的要求，采取“一听二看三评议四反馈”的形式，对建设单位执行档案工作法律法规、营造发展环境和提供条件保障，以及开展档案业务建设、档案信息化建设等进行了检查，不断提升项目档案工作规范化、标准化、信息化管理水平，实现了项目档案工作与项目建设同步开展，为服务大局、服务中心工作、服务经济社会发展做出了应有的贡献。
二是持续改进和提升项目档案工作质量的指导价值。在《指南》实施前，虽然各地档案主管部门都不同程度地开展了建设项目档案监督指导工作，但由于缺乏国家层面的制度规范引导，所以实际工作效果各不相同，但就总体而言工作的规范化、标准化、信息化管理水平依然存在一定的问题，有的体制机制不够健全，有的业务工作要求过于一般化，有的工作程序和行动要求不清，有的只是注重终验工作的组织管理而对重大项目缺少预验收工作，有的对监督指导工作形成的文件材料未做有效的归档保存，等等。正因为《指南》和相关法规和标准的出台与持续改进，才使我国新时代的建设项目档案管理工作不仅有了统一、明确的依据，而且在法律法规、标准规范的框架范围内，根据本地区、本行业的实际情况和项目内容与特点，可以持续加强和改进建设项目档案监督指导工作的章则制度内容。
三是有效提升了我国项目档案整体治理能力。《指南》的制定和实施，使我国项目档案管理的相关档案管理规范体系建设和综合管理能力均得到了有效提升。《指南》不仅明确了各级档案主管部门的项目档案监督指导工作职责，同时也为项目建设单位及参加单位科学有效地开展项目档案管理工作提高了行动指南，明确了开展项目文件材料收集、整理共奏的程序和具体要求。在项目档案监督指导工作中，档案主管部门采用“一主多元”的治理理念，通过档案主管部门主导、建设单位和参建单位积极参与和配合的工作方式，不断完善和改进我国建设项目档案管理的制度体系和实施力度，使我国项目档案监督指导工作的治理能力和治理效能都得到了提升。 四是为项目档案资源体系的建设提供了行动指南。建设项目档案，尤其是重大项目档案是我国档案资源体系的重要组成部分。《指南》的实施，不仅有效提升了我国项目档案工作的整体水平和治理能力，而且也为确保建设项目档案的齐全、完整、准确、系统和安全提供了有效的制度规范保证。
第一，通过补充规定，保证《指南》内容与时俱进，并同党和国家的法律法规、标准规范在内容规定上保持高度的一致。在《指南》制定时，由于新修订的《档案法》和新的项目档案管理标准规范尚未出台，所以使目前的《指南》中的用语规范、标准要求等显得不够完善。所以，国家档案主管部门应尽快出台相关的补充规定性的规范性文件，以保证《办法》可以在有效期内继续发挥良好的规范、指导作用。
第二，充分考虑到2018年以来，我国档案事业改革发展的需要，尤其是地方档案行政管理职能和机构改革的实际情况，创新建设项目档案监督检查工作的模式、组织管理方式，运用档案治理的新理念、新思想、新理论，整合相关方的能力条件，共同做好项目档案的监督指导工作，提升我国项目档案的综合治理体系和治理能力。尤其是对项目档案数字资源的监督管理和指导，应及时补充相对应的新要求、新程序、新工具。
第三，加强项目档案管理和治理理论的研究，以研促管，不断提升我国建设项目档案的科学治理质量和总体水平。虽然我国的建筑行业、电力行业、航空航天行业等已经陆续发表了一定数量的研究论文、课题成果、专业书籍，但就总体理论研究水平而言，还有较大的提升和改进空间。所以，档案主管部门在科研选题立项、相关职称评定政策、制度标准体系构建研究等方面，还应加强推动和引导，并对做出成绩的科研人员给予物质和精神奖励。
第四，加强项目档案监督指导工作的信息化能力建设和指导力度，提出适应档案工作数字转型需要的更为具体的要求、工具和方案。虽然《指南》的3.5“监督指导信息化”的规定中，提出了档案主管部门“可采用信息技术手段，开发建设项目档案监督指导管理系统，采集处理建设项目档案信息，搭建项目档案管理数据库、档案验收专家库”的规范要求。但就要求的力度而言，只是一种柔性要求而非刚性要求。建议将“监督指导信息化”的要求从“可”转变为“应”，使该项制度要求成为各级档案主管部门在实践中必须重视实现的一种刚性规定。同时，通过增加附录的内容，对如何开发项目档案监督指导管理系统、如何搭建项目档案管理数据库等，提供切实的行动指南，或者通过制定相对应的项目档案管理信息化标准等方式，来引导此项工作的深入开展。
参考文献
[1]陈兆祦，和宝荣，王英玮.档案管理学基础（第四版）[M].北京：中国人民大学出版社，2021.
[2]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国档案法[EB/OL].（2020-06-20）[2021-02-18].https：// www.saac.gov.cn/daj/falv/dazc_list.shtml.
[3]中華人民共和国国家档案局.DA/T28—2018《建设项目档案管理规范》[EB/OL].（2018-04-08）[2020-11- 08].https：//www.saac.gov.cn/daj/hybz/dabz_list_3.sht？ ml.
[4]中华人民共和国国家档案局.关于印发《建设项目档案监督指导工作指南》的通知[EB/OL].（2016-12-16）[2021-08-18]. https： // www. saac. gov. cn / daj /gfxwj / 201910/d3e11ab5f6874f8dacba6cef6ccb0ab2.shtml.
[5]四川通报重点项目档案工作督查情况[J].中国档案报.2018-04-30，第一版.
[6]国家档案局，国家发展和改革委员会.关于印发《重大建设项目档案验收办法》的通知[EB/OL].（2006-06-14）[2021-08-20].http：//www.wujiangtong.com/web？ pages/DetailNews.aspx？id=659.
作者单位：中国人民大学信息资源管理学院
关键词：项目档案 项目档案监督指导 建设项目档案监督指导工作指南 一主多元 档案治理
Abstract：On December 16，2016， the State Ar？ chives Administration issued the Notice of the Guide？ lines for Archives Supervision and Guidance of Con？ struction Projects （Document No.15，2016）.The con？ struction project archives supervision and guidance work guide， to our country archives departments and relevant units effectively carry out the construction project archives supervision and guidance work， clear the work focus， work mode， establish a scientific working mechanism， realize the orderly organization， management and supervision and guidance in accor？ dance with the law， provides a practical system speci？ fication.This paper systematically introduces and eval？ uates the main contents of the normative document， explains its main characteristics and practical value， and puts forward corresponding suggestions for im？ proving the document.
Keywords：Project archives；Supervision and guid？ ance of project archives；the Guide for the Supervi？ sion and Guidance of Construction Project Archives； One master and Multivariate；Archives governance
为规范建设项目档案监督指导工作，明确工作重点，提升业务指导水平，2016年12月16日，国家档案局印发了《建设项目档案监督指导工作指南》的通知（档发〔2016〕15号）。《建设项目档案监督指導工作指南》（以下简称《指南》），对我国档案主管部门及有关单位有效地开展建设项目档案的监督指导工作，明确工作重点、工作方式，建立科学的工作机制，实现依法有序的组织管理和监督指导，提供了切实的制度规范依据。本文将在介绍《指南》主要内容的基础上，进一步说明《指南》的实践价值及解决相关问题的建议。
一、《指南》的主要内容及评述
就总体结构来说，《指南》包括总则、组织管理、监督指导和附录等4个部分。
（一）“总则”部分
《指南》的“总则”部分着重说明了制定《指南》的目的、适用范围、档案主管部门及相关方的工作职责、工作体制机制、组织保障等方面的制度规定。制定《指南》的主要目的是在“阐明纵向组织体系和横向协作关系”“梳理建设项目档案监督指导工作主要环节和关键节点”的前提下，让从事业务指导的人员“明确职责，熟悉内容，规范流程，提高能力，切实做好建设项目档案工作”“更好地为经济社会发展服务”。《指南》对制定目的说明，清晰的阐述了做好建设项目档案监督指导工作的必要前提条件、从业者的条件和能力要求，指明了开展建设项目档案监督指导工作的基本路径和行动方向。
《指南》明确了其适用范围是“档案行政管理部门监督指导建设项目档案工作”。按新修订的《中华人民共和国档案法》的精神，“档案行政管理部门”就是各级档案主管部门。
《指南》明确规定了各级档案主管部门应承担的监督指导建设项目档案工作的两项基本工作职责。其中包括：（1）负责本行政区域建设项目档案工作的统筹规划、组织协调、监督指导；（2）负责开展本行政区域重大（重点）建设项目档案的登记、指导、验收等工作。
《指南》对建设单位、参建单位在建设项目档案工作中应当承担的制度责任，也提出了明确的要求。首先，建设单位对项目档案负有主体责任。这种“主体责任”的具体落实要求包括：（1）组织领导责任。建设单位应“加强领导，统筹协调”项目档案工作。（2）建章立制及制度落实责任。建设单位应“建立健全项目档案工作组织体系和制度体系”，明确工作职责，配备管理资源，将项目档案工作纳入项目建设管理程序，组织协调内设部门和参建单位，采取有效措施，实现项目档案管理与项目建设同步，确保项目档案完整、准确、系统、安全。国内外的项目档案管理实践经验表明，在项目档案工作中，造成项目档案管理质量低下的主要原因包括：项目档案管理的主体和主体责任不清，建设单位不能践行领导责任，缺乏对项目档案工作的整体统筹协调能力，制度松弛或无章可循，未能将项目档案工作真正纳入相关项目的管理程序，缺乏对相关部门和参建单位的组织协调与责任约束，项目建设与项目档案管理脱节，保障措施力度不足，等等。《指南》清晰地规定了建设单位的项目档案管理的主体责任，明确了建设单位在项目档案管理活动中应承担的领导、统筹协调和制度标准规范建设责任。 《指南》明确规定了各参建单位应当承担的制度责任。建设项目的参建单位包括勘察、设计、施工、监理等。它们应承担的项目档案管理责任包括：（1）按照有关法律法规、标准规范和建设单位的要求，负责合同约定内容形成文件材料的收集、整理、归档和移交。（2）项目实行总承包的，由总承包单位负责。（3）监理单位对监理范围内文件材料和档案的完整、准确、系统负有审核责任。所谓“总承包单位”，是指用承发包方式施工时，向建设单位承包项目的全部工程任务的施工单位，它应向建设单位负责。总承包单位可把一部分工程转包给专门的施工单位。分包单位是指承担转包工程项目的专门施工单位，它应向总包单位负责。根据2019年12月23日，住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会联合印发的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》要求，工程总承包单位应当设立项目管理机构，设置工程总承包（EPC）项目经理，配备相应管理工程总承包（EPC）项目管理师，加强对工程总承包项目的有效管理控制。工程总承包（EPC）项目经理应熟悉工程技术和工程总承包项目管理知识以及项目档案管理的相关法律法规、标准规范，并具有较强的组织协调能力和良好的职业道德。所以，工程总承包（EPC）项目经理应当是承担项目档案管理的第一责任人。
《指南》的1.4“工作体制机制”，明确规定了项目档案管理的“分级管理体制”和联动、协作、沟通等三种机制。建设项目档案监督指导工作的管理体制是规定各级档案主管部门的管理范围、权责、利益及其相互关系的准则。它的强弱直接影响到项目档案管理的效率和效能，在建设项目档案监督指导工作中起着决定性作用。《指南》规定，项目档案监督指导工作施行“分级管理体制”，即：建设项目档案工作实行统一领导，分级管理。档案主管部门重点抓好本级建设项目档案登记、指导、验收等工作，監督指导下一级档案主管部门做好建设项目档案工作，配合上级部门做好本区域内建设项目档案指导工作。《指南》明确了各级档案主管部门在开展建设项目档案监督指导工作中应当建立的三种工作机制。（1）联动机制。所谓“联动机制”通常是指在一定的工作领域内，相关各方通过一定的联系方式，进行相互协调合作响应，各业务环节的互动交流、联动协作，以提升工作效率的机制。档案主管部门应积极争取以政府名义成立建设项目档案工作领导小组，并协调项目审批部门，对项目档案工作进行统一部署，提出明确要求，开展联合督查。（2）协作机制。所谓“协作机制”一般是指两个或两个以上的主体，为了实现共同的工作目标，在体制、制度、标准等方面进行相互合作与配合，实现有效的工作对接的机制。《指南》要求，档案主管部门应与行业（系统）主管部门密切合作，采取联合发文、开会、培训、检查等形式，齐抓共管，形成合力，共同开展建设项目档案的登记、指导、验收等工作。（3）沟通机制。所谓“沟通机制”是指在相关各方之间建立起一种相互之间共享思想、信息、经验、情报、知识的交流关系，以实现提升工作质量和效能等目标的机制。《指南》要求档案主管部门应按照建设项目所属系统或类型，建立工作协作组织，为建设单位搭建信息沟通、工作交流的平台，相互促进，共同发展。
《指南》对开展建设项目档案监督指导工作的组织保障条件提出了两个方面的要求。一方面，档案主管部门应明确建设项目档案监督指导工作机构，配备适应工作所需的专业人员，人员的数量和能力应满足工作需要。另一方面，对从事项目档案业务指导人员的政治和专业素质也提出了明确的要求。业务指导人员应强化两种意识，即服务经济社会发展的大局意识和监管的责任意识，这是对从业者的政治素质要求。业务指导人员还应掌握有关建设项目和档案工作的法律法规、制度规范、相关标准，熟悉项目建设管理的相关知识，这是对从业者的专业素质要求。没有大局意识和监管责任意识，就会出现政治站位不明、监管责任缺失等问题；没有专业素质作为保障，就会使工作缺乏规矩和理性判断能力。
（二）“组织管理”部分
《指南》的第二章从明确工作任务、完善法规体系、部署推进、业务检查、执法检查等5个方面，对档案主管部门开展建设项目档案监督指导工作的组织管理提出了明确要求。
《指南》对档案主管部门如何明确工作任务、制定措施，有计划有步骤地推进建设项目档案工作提出了原则性的要求，其中包括：定位要求（应将建设项目档案工作作为业务指导工作的重要组成部分），服务大局和突出重点要求（紧紧围绕党和政府的中心工作，把握大局，突出重点），调查研究要求（开展调查研究，摸清情况，找准问题），等等。
《指南》对档案主管部门如何完善法规体系方面的组织管理工作提出了原则性要求。其中包括：法律法规遵循要求（应遵循国家法律法规和有关规定），具体问题具体分析要求（结合本地区实际情况，制定行政规章和规范性文件，理顺建设项目档案工作体制，明确职责分工，强化监管措施），目标导向要求（为建设项目档案工作提供法制保障），标准规范建设要求（制定建设项目档案工作相关标准规范，提升行业（系统）建设项目档案工作标准化、规范化水平），等等。
《指南》对档案主管部门如何进行部署推进的方式、方法提出了具体要求。其中包括：召开会议、制定文件、宣传引导、业务培训、开展表彰等方面的具体方式方法。实践表明，召开会议是集中议事、统一思想、明确任务与目标的一种有效方式。档案工作领导小组定期或适时召开会议，或档案主管部门与项目审批部门、行业（系统）主管部门联合召开建设项目档案工作会议，部署工作，提出要求，可以为全面推进建设项目档案工作创造有利条件。制发文件可以为推动工作提供明确的依据条件。《指南》要求每年重大（重点）建设项目名单形成后，应制发加强重大（重点）建设项目档案工作的文件。通过这种方式可以重点对建设项目档案登记、指导和验收工作提出具体要求。同时，针对某一专项工作制发的相关文件，定期或不定期通报建设项目档案工作情况，也可以有效地推进工作的开展，分享相关工作经验和智慧。宣传的主要功能之一就是引导指导。《指南》要求档案主管部门“应加强宣传引导，提升建设项目档案认知度”。为充分发挥宣传建设项目档案工作在经济社会发展中的重要作用，档案主管部门可以面向单位负责人和项目管理人员，采用法律法规和标准规范、正反两方面的典型事例等为内容开展宣传，不断强化相关单位和人员档案意识，为开展工作创造良好环境。具体的宣传方式可采用举办咨询活动、发放宣传手册，利用广播、电视、报纸、网站、移动终端等多种方式来进行。组织业务培训是提高相关人员档案专业知识水平和技能的有效方式。《指南》要求档案主管部门“应针对建设单位及参建单位相关人员开展培训”，并对培训内容（主要包括建设项目档案法律法规、标准规范、管理措施、验收要求、工作方法等）和培训形式（面授、网络授课、专题讲座、面授与现场操作或观摩等）提出了具体要求。表彰是一种良好的激励方式，可以通过树立标杆和确立典型等方式来进行。《指南》要求档案主管部门“可对档案工作突出的建设项目予以表彰”。 《指南》对业务检查和执法检查提出了明确要求。档案主管部门开展业务检查的方式主要有逐级检查和随机检查两种。《指南》要求档案主管部门要“逐级对所属区域建设项目档案工作情况进行检查”，“要做到所属区域全覆盖，对每个行政区域既检查档案行政管理部门建设项目档案监督指导工作，又检查有关行业（系统）和建设单位项目档案工作开展情况”。开展这种检查工作的目标是“促进地区建设项目档案工作水平提高和地区间均衡发展”。同时，档案主管部门还应对“同级行业（系统）主管部门建设项目档案工作情况进行检查”。这类检查工作的目标是“促进行业（系统）主管部门建设项目档案工作水平提高和行业间均衡发展”。随机检查是档案主管部门独立进行或与项目审批、行业（系统）主管部门联合进行，督促项目建设单位做好档案工作的一种检查方式。《指南》要求档案主管部门“应对建设单位档案工作进行随机检查”。执法检查又称“行政执法检查”，是一种主动的监督方式，是指上级行政机关对下级行政机关及其工作人员的行政执法情况进行监督检查，并及时纠正其违法或不当的执法行为的一种内部监督的法律制度。《指南》要求档案主管部门“应将建设项目档案工作纳入行政执法检查范围，同时重点对档案工作薄弱的建设单位开展检查”“督促相关单位落实法律法规的要求，及时整改完善”“可邀请人大代表、政协委员对项目档案工作进行督查、视察。”
（三）“监督指导”部分
《指南》的第三章对“监督指导”的工作内容和具体工作方式提出了明确的要求。其中包括“登记工作”“指导工作”“验收工作”“归档”和“信息化”等方面的制度规范要求。
《指南》对开展“登记工作”做出了明确规定，要求档案主管部门“应主动与项目审批部门沟通，建立信息获取渠道，及时获取重大（重点）建设项目基本信息”。《指南》对信息处理提出3项任务要求，其中包括：档案主管部门“在获取建设项目信息基础上与建设项目行业（系统）主管部门沟通，核实项目建设单位、坐落地点、联系方式等信息”“依据建设项目信息，及时与项目建设单位联系，了解项目建设内容、进度、档案管理等相关情况”“按照建设项目行业（系统）、类型建立项目档案管理信息库”。《指南》对项目档案管理登记的组织工作依据、印发工作通知的要求等，做了明确规定。档案主管部门应按照《国家重点建设项目档案管理登记办法》（档发字〔1997〕15号）（以下简称《办法》）或依据上述办法制定本地区项目档案登记实施办法，组织做好本地区重大（重点）建设项目档案管理登记工作。由于重点建设项目档案既是重点建设项目的历史记录，也是项目投产后运行、维修、管理、改扩建和技改等工作的重要依据，所以为了及时掌握国家重点建设项目档案工作情况，加强监督和指导，从1997年开始，国家档案局建立了国家重点建设项目档案管理的登记制度。《办法》对登记工作的组织、登记工作的要求等做出了明确的制度规定。《指南》对档案主管部门印发项目档案管理登记工作通知的内容做了明确规定，即“明确登记的依据、要求、方式等内容，并对登记信息进行核对和补充，完善项目档案管理信息库”。为了使该项工作落实到位，《指南》还在附录1中提供了《重大（重点）建设项目档案管理登记表》，这也为登记工作的顺利进行有了明确的工具保证。
《指南》对开展“指导工作”的任务和方式、具体指导内容和指导方式等，做出了明确规定。开展指导工作的基本任务包括：（1）分析项目档案管理登记信息。（2）了解建设单位档案工作的需求。（3）有针对性地开展多种多样的指导服务。（4）做好指导服务的工作记录，注意收集反馈信息。为了使这4项要求落到实处，《指南》在附录2和附录3中，提供了“项目档案指导记录单”“项目档案指导回复单”的样式。《指南》对档案主管部门开展指导工作的具体内容，做了翔实的规定。其中包括：（1）指导建设单位建立切合实际的项目档案工作管理体制，建立健全规章制度和业务规范，建立工作网络，将档案工作纳入项目管理程序，纳入领导责任制和相关人员岗位职责，纳入合同管理。（2）对本单位各部门和设计、施工、监理等参建单位进行有效的监督指导，进行档案工作交底，加强档案形成过程管控和考核措施，参与阶段检查和完工验收，确保项目档案工作与项目建设同步进行。（3）指导制定项目档案管理办法、分类方案、归档范围、整理细则、移交审核程序时，结合项目建设内容和程序，准确把握国家和行业标准规范。（4）针对项目档案的完整性、准确性、系统性、安全性、信息化等常见问题进行具体指导。（5）指导建设单位组织好项目档案法人验收（自检）和移交工作。具体指导工作的任务重点包括：（1）制定归档范围。指导建设单位在项目开工前，按照国家、行业有关规定和标准规范，结合项目建设内容和特点，制定反映项目建设全过程和实体全貌，切合实际的归档范围。指导建设单位组织技术负责人、项目总监、项目经理等相关人员对归档范围进行审核，并以正式文件印发建设单位内设相关部门和参建单位执行。（2）实施过程控制。指导建设单位召开由内设有关部门和参建单位的相关人员参加的档案工作交底会。交底内容主要包括：对参建单位档案工作的要求，建设单位档案管控措施，本项目档案工作采用的标准规范，项目文件材料收集和积累过程的有关要求，档案整理规范和档案移交时间节点等。指导建设单位将档案业务检查纳入项目建设工作检查程序或相关流程，对检查出的问题，下发整改通知，督促限期整改并要求回复。建设单位可会同监理单位组织档案专项检查。（3）监控文件材料形成质量。指导建设单位对照项目建设节点和归档范围监控重要文件材料的形成质量和完整性、准确性、系统性，文件材料包括项目管理部门的有关项目立项、勘察设计、征地拆迁、招投标及合同、项目过程管理、竣工备案验收等，施工单位的有关施工管理、物资、技术、测量、记录、试验、安装、验收、竣工图等，监理单位的有关监理依据性文件、工作性文件、工作记录及函件等。（4）规范档案整理。指导建设单位会同监理单位加强档案整理环节检查指導，要求参建单位依据国家和行业有关标准规范，按照“谁形成谁立卷”和“强化收集、简化整理”的原则进行档案整理，遵循项目文件的形成规律进行组卷，保持卷内文件的有机联系。（见《指南》的附录5“建设项目文件材料收集、整理职责示意图”），等等。 《指南》对档案主管部门的确定指导方式的原则和具体工作方式做出了明确规定。《指南》要求档案主管部门应结合地区实际，以贴近建设节点、符合个性需要、方便建设单位、提高工作效率为原则，设计选用多种指导方式。指导工作的具体方式包括：（1）交底会（即对完成初次档案登记工作的建设单位召开档案工作交底会，一次性告知项目档案工作相关法律法规和要求，介绍项目档案工作主要内容和流程）。（2）现场指导（即深入项目现场，对建设单位和参建单位在不同建设阶段的业务问题进行指导）。（3）远程指导（即利用电话、网络、移动终端等通信手段进行指导）。（4）带卷指导（即建设单位可根据需要，在确保档案安全的前提下携带项目文件或案卷前往档案主管部门接受指导）。（5）集中指导（即对同一行业（系统）、地域相近、处于相同建设阶段或需求相近的建设项目集中进行指导）。（6）研讨交流（即组织项目档案工作研讨会、经验交流会，研究问题、交流经验）。（7）验收说明会（即验收前组织建设单位召开项目档案验收说明会，讲解项目档案验收标准及具体要求）。
《指南》对项目档案验收工作的要求、条件、申请材料的审核和验收的组织规范等，做了明确规定。档案主管部门应“依据法律法规，结合各地实际，依照《重大建设项目档案验收办法》（档发〔2006〕2号）制定本地区档案验收实施办法，明确验收范围、程序和标准，并严格遵照实施”。《指南》规定建设单位在向档案主管部门提交档案验收申请前应具备2个方面的条件：完成法人验收（自检）和完成档案移交。建设单位在项目交工验收和参建单位撤场前，应对参建单位形成文件材料的收集、整理情况以会议形式组织法人验收（自检）。法人自检的条件包括：（1）完成项目建设的各项内容，保证项目文件材料齐全、完整，完成归档文件材料的分类整理。（2）监理单位需要形成项目档案审核报告。《指南》对项目档案验收组的成员构成和项目档案验收会的组织及参会人员等，提出了具体要求。法人验收（自检）由建设单位组成项目档案验收组负责进行，验收组成员由本单位档案人员、工程技术人员及相关行业技术专家组成。由建设单位组织召开验收会议时，应报请本单位上级参加，并邀请参建单位（设计、施工、监理等）和生产运行管理或使用方的有关人员参加验收会议。这种验收会议的议程是：（1）参建单位汇报项目档案工作情況；（2）监理单位汇报项目档案的审核情况；（3）项目档案验收组检查项目档案质量；（4）验收组进行综合评价，形成项目档案验收结论性报告。项目档案法人完成验收（自检）后，应及时与参建单位办理移交手续，规范填写建设项目档案移交清册，建设项目档案移交情况汇总表，双方经办人、负责人签字并加盖法人印章。《指南》的附录7和附录8还提供了“建设项目档案移交清册”“建设项目档案移交情况汇总表”等两种工具。建设单位在具备验收条件后，就可以向档案主管部门提出验收申请。验收申请应提交2种材料，即“建设项目档案验收申请报告”和“建设项目档案验收申请表”。
《指南》对项目档案预验收的对象范围、查验内容等，提出了明确要求。档案行政管理部门可对投资规模大、档案数量多的建设项目组织档案预验收。查验内容主要包括但不限于：（1）项目建设单位认真执行国家档案工作法律法规，建立健全项目档案工作各项规章制度，建立了切合实际的项目档案工作的管理体制和工作程序。（2）项目建设单位对项目档案工作实行统一管理，对本单位各部门和设计、施工、监理等参建单位进行有效的监督、指导，确保项目档案工作与项目建设同步进行。（3）项目档案工作实行领导负责制，确定了负责项目档案工作的领导和部门，实行了各部门和有关人员档案工作责任制，并采取了有效的考核措施。（4）项目文件材料的收集、整理、归档和移交纳入合同管理，要求明确，控制措施有力。（5）配备适应工作需要的档案管理人员，档案管理人员经过档案管理专业培训。（6）采用先进信息技术，实现项目档案管理的信息化。（7）保证档案工作所需经费，配备计算机、复印机及声像器材等必备的办公设备，且满足工作需要。（8）按照《建设项目档案管理规范》（DA/T 28-2018），结合项目产生文件材料的实际情况，检查项目档案的完整性、准确性、系统性。（9）项目文件材料的收集、整理、归档和项目档案的整理与移交符合《建设项目档案管理规范》（DA/T 28-2018）及《科学技术档案案卷构成的一般要求》（GB/T 11822-2008）。（10）档案库房采取防火、防盗、防有害生物和温湿度控制等措施，档案库房与阅览、办公用房分开。（11）档案柜架、卷盒、卷皮等档案装具符合标准要求。（12）归档文件材料的制成材料符合耐久性要求。（13）采取有效措施保证档案实体和信息安全。档案主管部门审核申请材料后，应在10个工作日内做出回复。
在项目档案预验收工作结束后，档案主管部门应按照《重大建设项目档案验收办法》（档发〔2006〕2号）要求，组织验收组进行项目档案验收或委托有关单位组织档案验收。对通过验收的，印发验收意见，或为督促落实验收组提出的整改建议，可在整改完成后，再印发验收意见；对未通过验收的，提出整改要求，建设单位整改后，重新提出验收申请。《指南》为规范验收工作，进一步明确了档案主管部门应重点把握6个方面的工作内容。其中包括：（1）验收组成员。验收组除档案行政管理部门人员外，应由相关行业档案专家或工程技术专家组成。逐步建立专业结构多元化的项目档案验收专家库。（2）验收时间。根据项目规模和档案数量合理安排验收时间，保证验收质量。对5000卷以上的项目应组织预验收。（3）工作分工。结合查验内容和验收组成员专业特长合理安排分工。（4）查验方式。通过听汇报、提问题、实地查看、抽查案卷、查验佐证材料等方式全面了解项目建设和档案管理情况，以便做出客观评价。（5）工作记录。验收组成员应记录查验内容、存在问题和建议等（《指南》的附录9提供了“档案验收工作记录表”）。（6）验收意见。档案行政管理部门应以公文形式印发验收意见。
为保证项目档案验收工作的可持续性，及时总结经验，档案主管部门还应注意做好“业务留痕”工作，自觉做好建设项目档案监督指导工作形成的文件材料归档保存。需要归档文件材料范围包括：（1）重大（重点）建设项目档案管理登记表、项目档案交底会登记表等。（2）业务指导记录单、业务指导回复单等。（3）建设单位项目档案验收申请材料、档案验收工作记录表、验收组成员签字表、验收意见等。 《指南》还对建设项目档案监督指导工作的信息化提出了要求，其中包括：（1）可采用信息技术手段，开发建设项目档案监督指导管理系统，采集处理建设项目档案信息，搭建项目档案管理数据库、档案验收专家库。（2）要实现项目档案管理信息分类存储、在线监督指导、表单下载、材料报送、进度查询、节点控制等管理功能，改进监督指导方式，提高工作效率，提升管理水平。
二、《指南》的主要特点和实践价值
从《指南》的上述内容来看，这一规范性文件的主要特点主要体现在以下几个方面。
一是合法合规性。遵从国家有关的法律法规、标准规范是《指南》反复强调的基本要求。《指南》的制定依据主要包括：《中华人民共和国档案法》及其实施办法、《国家重点建设项目档案管理登记办法》（档发字〔1997〕15号）或依据上述办法制定本地区项目档案登记实施办法、《重大建设项目档案验收办法》（档发〔2006〕2号）、《建设项目档案管理规范》（DA/T 28-2018）、《科学技术档案案卷构成的一般要求》（GB/T 11822-2008），等等。
二是规定内容的具体性和可操作性。《指南》对各项工作的规定和要求基本上采用了一般性要求和具体业务规范相结合的表述方式。使从业者既能知晓开展此项工作的原则性规定和要求是什么，又能知晓如何开展具体的行动规定、要求和条件是什么。既能知晓为什么要做某项工作，又能知晓“怎样做”“如何做”才能达到工作目标的要求。例如，对验收工作的一般要求是：档案行政管理部门应依据法律法规，结合各地实际，依照《重大建设项目档案验收办法》（档发〔2006〕2号）制定本地区档案验收实施办法，明确验收范围、程序和标准，并严格遵照实施。同时又对验收条件、申请材料审核、验收主要内容、组织验收等具体行动规范，做了操作性很强的规定。再如，《指南》对验收条件既提出了具体要求，同时还通过附录4和附录5，提供了“文件材料整理示意图”“建筑文件材料收集、整理责任示意图”等更为细化的工具。
三是实施要求的原则性和灵活性。为各级档案主管部门和相关方结合实际情况开展工作，提供了明确的规范要求。《指南》中多次提出“结合实际情况”贯彻实施有关规定的要求。例如，在《指南》的印发通知中，国家档案局要求各级档案主管部门“请结合实际认真贯彻执行”；在“完善法规体系”的规定中，《指南》要求“结合本地区实际情况”开展相关工作；在“指导工作”的规定中，《指南》要求档案主管部门指导建设单位“建立切合实际的项目档案工作体制……”；在“制定归档范围”的规定中，《指南》要求“结合项目建设内容和特点，制定反映项目全过程和实体全貌，切合实际的归档范围”；在“指导方式”的规定中，《指南》要求档案主管部门应“结合地区实际，以贴近建设节点、符合个性需要、方便建设单位、提高工作效率为原则，设计选用多种指导方式”；在“验收工作”的规定中，《指南》要求档案主管部门应依据法律法规，“结合各地实际，依照《重大建设项目档案验收办法》（档发〔2006〕2号）制定本地区档案验收实施办法”；在“验收主要内容”的规定中，《指南》要求项目建设单位依法依规“建立健全项目档案工作各项规章制度，建立了切合实际的项目档案工作的管理体制和工作程序”，依据DA/T28“结合项目产生文件材料的实际情况，检查项目档案的完整性、准确性、系统性”，等等。
四是良好的工具保障性。用附录的形式，对各级档案主管部门及相关单位开展建设项目档案监督指导工作的开展提供了多种实用工具。
自从《指南》实施以来，它对加强我国建设项目档案监督指导工作，提升建设项目档案管理的整体质量和水平，均起到了良好的制度规范作用。多年的实践经验表明，《指南》的价值主要体现在以下几个方面：
一是规范价值。《指南》的制定和实施，为各级档案主管部门规范建设项目档案监督指导工作，明确工作重点，提升业务指导水平，提供了有效的思想和行动规范。例如，四川省各级档案部门和发改部门联合开展了涵盖能源、教育、民政、环保、住建、交通、水利、林业、文化等领域重点项目档案工作專项督查。督查组按照《指南》的要求，采取“一听二看三评议四反馈”的形式，对建设单位执行档案工作法律法规、营造发展环境和提供条件保障，以及开展档案业务建设、档案信息化建设等进行了检查，不断提升项目档案工作规范化、标准化、信息化管理水平，实现了项目档案工作与项目建设同步开展，为服务大局、服务中心工作、服务经济社会发展做出了应有的贡献。
二是持续改进和提升项目档案工作质量的指导价值。在《指南》实施前，虽然各地档案主管部门都不同程度地开展了建设项目档案监督指导工作，但由于缺乏国家层面的制度规范引导，所以实际工作效果各不相同，但就总体而言工作的规范化、标准化、信息化管理水平依然存在一定的问题，有的体制机制不够健全，有的业务工作要求过于一般化，有的工作程序和行动要求不清，有的只是注重终验工作的组织管理而对重大项目缺少预验收工作，有的对监督指导工作形成的文件材料未做有效的归档保存，等等。正因为《指南》和相关法规和标准的出台与持续改进，才使我国新时代的建设项目档案管理工作不仅有了统一、明确的依据，而且在法律法规、标准规范的框架范围内，根据本地区、本行业的实际情况和项目内容与特点，可以持续加强和改进建设项目档案监督指导工作的章则制度内容。
三是有效提升了我国项目档案整体治理能力。《指南》的制定和实施，使我国项目档案管理的相关档案管理规范体系建设和综合管理能力均得到了有效提升。《指南》不仅明确了各级档案主管部门的项目档案监督指导工作职责，同时也为项目建设单位及参加单位科学有效地开展项目档案管理工作提高了行动指南，明确了开展项目文件材料收集、整理共奏的程序和具体要求。在项目档案监督指导工作中，档案主管部门采用“一主多元”的治理理念，通过档案主管部门主导、建设单位和参建单位积极参与和配合的工作方式，不断完善和改进我国建设项目档案管理的制度体系和实施力度，使我国项目档案监督指导工作的治理能力和治理效能都得到了提升。 四是为项目档案资源体系的建设提供了行动指南。建设项目档案，尤其是重大项目档案是我国档案资源体系的重要组成部分。《指南》的实施，不仅有效提升了我国项目档案工作的整体水平和治理能力，而且也为确保建设项目档案的齐全、完整、准确、系统和安全提供了有效的制度规范保证。
三、对完善《指南》内容的几点建议
第一，通过补充规定，保证《指南》内容与时俱进，并同党和国家的法律法规、标准规范在内容规定上保持高度的一致。在《指南》制定时，由于新修订的《档案法》和新的项目档案管理标准规范尚未出台，所以使目前的《指南》中的用语规范、标准要求等显得不够完善。所以，国家档案主管部门应尽快出台相关的补充规定性的规范性文件，以保证《办法》可以在有效期内继续发挥良好的规范、指导作用。
第二，充分考虑到2018年以来，我国档案事业改革发展的需要，尤其是地方档案行政管理职能和机构改革的实际情况，创新建设项目档案监督检查工作的模式、组织管理方式，运用档案治理的新理念、新思想、新理论，整合相关方的能力条件，共同做好项目档案的监督指导工作，提升我国项目档案的综合治理体系和治理能力。尤其是对项目档案数字资源的监督管理和指导，应及时补充相对应的新要求、新程序、新工具。
第三，加强项目档案管理和治理理论的研究，以研促管，不断提升我国建设项目档案的科学治理质量和总体水平。虽然我国的建筑行业、电力行业、航空航天行业等已经陆续发表了一定数量的研究论文、课题成果、专业书籍，但就总体理论研究水平而言，还有较大的提升和改进空间。所以，档案主管部门在科研选题立项、相关职称评定政策、制度标准体系构建研究等方面，还应加强推动和引导，并对做出成绩的科研人员给予物质和精神奖励。
第四，加强项目档案监督指导工作的信息化能力建设和指导力度，提出适应档案工作数字转型需要的更为具体的要求、工具和方案。虽然《指南》的3.5“监督指导信息化”的规定中，提出了档案主管部门“可采用信息技术手段，开发建设项目档案监督指导管理系统，采集处理建设项目档案信息，搭建项目档案管理数据库、档案验收专家库”的规范要求。但就要求的力度而言，只是一种柔性要求而非刚性要求。建议将“监督指导信息化”的要求从“可”转变为“应”，使该项制度要求成为各级档案主管部门在实践中必须重视实现的一种刚性规定。同时，通过增加附录的内容，对如何开发项目档案监督指导管理系统、如何搭建项目档案管理数据库等，提供切实的行动指南，或者通过制定相对应的项目档案管理信息化标准等方式，来引导此项工作的深入开展。
参考文献
[1]陈兆祦，和宝荣，王英玮.档案管理学基础（第四版）[M].北京：中国人民大学出版社，2021.
[2]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国档案法[EB/OL].（2020-06-20）[2021-02-18].https：// www.saac.gov.cn/daj/falv/dazc_list.shtml.
[3]中華人民共和国国家档案局.DA/T28—2018《建设项目档案管理规范》[EB/OL].（2018-04-08）[2020-11- 08].https：//www.saac.gov.cn/daj/hybz/dabz_list_3.sht？ ml.
[4]中华人民共和国国家档案局.关于印发《建设项目档案监督指导工作指南》的通知[EB/OL].（2016-12-16）[2021-08-18]. https： // www. saac. gov. cn / daj /gfxwj / 201910/d3e11ab5f6874f8dacba6cef6ccb0ab2.shtml.
[5]四川通报重点项目档案工作督查情况[J].中国档案报.2018-04-30，第一版.
[6]国家档案局，国家发展和改革委员会.关于印发《重大建设项目档案验收办法》的通知[EB/OL].（2006-06-14）[2021-08-20].http：//www.wujiangtong.com/web？ pages/DetailNews.aspx？id=659.
作者单位：中国人民大学信息资源管理学院