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摘要：文章结合清远地区应急救援队伍建设的实际情况，就当前制约基层应急救援伍建建设中存在的问题作了分析并提出了改进措施，以期达到抛砖引玉的目的。
关键词：公安消防部队；应急救援；队伍建设
一、基层应急救援队伍建设情况
2009年，国务院办公厅下发的59号文件明确规定，要依托“一专多能”的公安消防队伍建立或确定为县级综合性应急救援队伍。根据全国公安消防部队应急救援工作会议与全省基层应急救援队伍建设推进会的要求，清远市在粤北地区经济欠发达的情况下，不等不靠、敢为人先，坚持“政府领导、部门参与、试点先行、整体推进”的工作思路，率先成立粤北地区基层应急救援支队，并先后建成了多个县级综合应急救援大队。
成立后的县级综合应急救援大队主要以当地公安消防部队为主体，通常由政府常务副职领导为政委，政府办副主任、公安局副局长为副政委，消防大队大队长或教导员为大队长。
在此基础上，各地还组建了包括交通、卫生、环保、气象、供电、安监、地震等在内的专业救援分队，结合区域特点，成立了化工救援分队、动物防疫救援分队、高速公路抢险救援分队等。
各县级综合应急救援大队和相关专业救援分队按照“险时救援、平时防范”的方针和“预防与应急并重、常态与非常态结合”的原则，明确任务分工，落实工作职责，全力开展各项应急救援工作。
二、当前制约基层应急救援队伍建设存在的问题
（一）体制性因素
目前的应急救援机制在整个国家应急救援体系中仍处于一个比较被动的地位，缺少必要的机动性与灵活性，不能完全适应应急救援需要。相关部门、行业、系统分别组建的专业救援队伍尽管具备了一定的抢险救援能力，但存在着职能作用分割，难以形成合力，应急力量分散，救援功能單一的问题。
在现行的国家和地方政府组织体系中，应急管理办公室的职能仅局限于收集、整理灾害事故情况，并向党委、政府的有关领导和部门进行汇报，其综合协调的职能尚未明确定位，工作开展较为被动，不能很好地适应应急救援需要。
以笔者所在的清远市为例，市、县两级政府的应急管理办公室一般只设3～5人，主要工作为日常值班，在获知有关抢险救援和重大事故处置的信息后仅做到向政府领导及时汇报，难以对现场各种救援力量进行高效的组织协调。
究其原因，主要是应急办没有直接隶属的专业救援队伍，不具备应急管理的统辖指挥权，不能指挥、调度分散于多个政府部门的应急救援力量，难以发挥出应急办应有的组织指挥和行政权威。
由此，往往导致在事故处置初期，到场的各种参战力量各自为政、单打独斗，缺乏统一组织指挥与综合协调沟通，难以形成及时、有效、迅捷的战斗力。
（二）机制性因素
《突发事件应对法》、《防震减灾法》、《防洪法》、《安全生产法》等法律，是针对不同类型的突发事件分别制定的，内容及形式上相对分散、不统一，法律规范之间有的内容更是相互冲突，缺乏沟通与协作，这就大大削弱了法律在处置突发事件中应该发挥的效力。
基层一线消防警力严重不足的问题已十分突出，消防官兵长期以来超负荷、超常规、超极限工作，目前在如何增加人员编制方面还没有完备的配套设施。此外，应急救援工作机制的法制基础、组织体系、运行机制、保障系统等方面或多或少存在着不健全、不完备、不科学、不完善的弊端，个别地方曾发生过应急救援机制不健全而使“小灾”变成“大难”，引发起社会稳定问题。
报警求助电话涉及治安、消防、交管、医疗急救、供电、供水、燃气、城管、环保等近20余个，多个报警中心、多种报警号码分散并存，有的地区“三台合一”应急联动指挥中心还尚未建立健全，不同职能部门之间的联勤联动机制也不完善，相互之间的协同配合意识不强。
一旦发生突发事件或灾害事故，往往出现力量调集不及时、联动单位行动迟缓、保障物资无法到位等情况，导致救援工作开展困难，使得“小灾”变成“大难”，甚至引发社会稳定问题。
（三）保障性因素
随着经济社会的快速发展，抢险救援任务日趋繁重与复杂化，对器材装备的配备要求也日益提高。多次的重大事故处置和抢险救援，充分暴露出我们消防部队大规模跨区域调动作战时，储备的装备器材品种不全、数量不足，后勤保障物资缺乏、
供给不足，难以应对重特大灾难事故，有时甚至因道路交通受阻而无法调运装备物资。
少数重特大灾害导致通信设施损坏、通讯中断，往往导致部队的人员调动和作战指挥信息不畅，出现盲点甚至是系统瘫痪。在众多救援队伍和人员使用同一公用网络无线通信频段时，信道拥挤通信受阻，无法保证现场的消防部队作战通信需要，缺少应急救灾卫星电话通信装备，无法保证大范围、长距离情况下的调度指挥。
就清远市而言，由于经济发展相对落后，地方财政对消防投入也相对较少，消防装备建设仍是一块“短板”，器材装备的科技含量普遍较低，登高、破拆、洗消等专勤器材、特种装备还远远不能满足应急救援的实际需要。
一旦发生重特大灾害事故，很多通信设备也就成了摆设，变成了“聋子的耳朵、瞎子的眼睛”。此外，现代灾害事故具有处置时间长、需要调集的力量多、需要的装备多、需要的供给多等特点，现行的后勤保障方式需要进行全面的改进与革新。
三、加强基层应急救援能力建设的改进措施
（一）立足现代城市灾害特点
随着城市化进程的不断加快，特别是一大批重大工程项目相继开工建设，城市火灾因素大量增加，危险化学品泄漏、交通事故、建筑物倒塌和城市常规灾害事故呈现出多发态势。
因此，建立以灾害事故预防、预测、预警、预备为链条的专业应急救援机制，从陆域、海域、空中构建三位一体的应急救援格局，是实现经济社会长远发展、安全发展的客观需要。
（二）立足应急救援队伍专业优势
公安消防部队在队站布局、专业技能、装备设施、实战经验等方面具有其它应急救援力量不可比拟的优势。因此，优化整合社会各类资源，加强以公安消防部队为主体的专业应急救援队伍建设，是提升城市抗御各类灾害事故能力的有效途径。
（三）立足政府社会管理职能创新
伴随经济社会的发展，广大群众对社会公共安全的需求日益增强。特别是当前正处于开发的起步阶段，需要有一个稳定的社会环境和公共安全保障。
因此，构建地区应急救援工作新格局，最大限度地减少各种突发事件造成的损失，切实保障人民群众生命财产安全，是深化社会管理职能创新的重要举措。
（四）以规范队伍运行为根本，完善应急救援新机制
1．要完善应急响应机制。根据地区的产业结构、经济规模及环境特点，制定危化品泄漏、建筑物倒塌、道路交通等各类灾害事故的等级处置预案和力量调度编程，建立起一般、较大、重大、特大四个等级的应急救援调度响应机制。
2．要完善联勤联动机制。定期召开联勤会议，研判地区灾害事故形势，制定应急救援联动预案。明确落实供电、供气、供水、建设、环保等部门的职责分工，开展经常性的跨区域联合救援演习，提升应急救援工作的协同化、实战化水平，实现不同救援力量之间的无缝隙对接。
3．要完善调度指挥机制。按照“统一指挥、行业指挥、逐级指挥、授权指挥”的原则，一旦发生灾害事故，应急救援指挥中心立即启动相应预案，调集、指挥综合应急救援队伍和有关力量赶赴现场处置。
遇有特殊情况，政府领导可直接授权在场的综合应急救援队伍最高指挥员行使临场处置指挥权，实施“扁平化”决策指挥。
（五）以打造消防铁军为基础，提升应急救援新水平
1．夯实战训基础工作。加强器材装备应用管理工作，确保官兵能够做到“五知一能”，即：知名称、知构造、知性能、知维护保养方法、知使用操作注意事项，能熟练操作使用器材装备。结合网格化巡防，深入辖区开展“六熟悉”，全面做好各类危险源的调查统计与情况熟悉，并针对不同类型的突发事故制定出动力量编程。建立战例剖析会制度，总结经验，查找教训，既向成功学习，更向失败求教。
2．救援作业程序。应急救援同样需要有一个科学的流程，对于各类灾害和事故的应急救援，应该建立救援作业程序，让所有队员掌握。从日常训练，模拟演练，设备使用和保养，接警，到准备，行动方案确定和行动，信息反馈和方案修正以及灾后复原等行动，都要有相应的流程和规定，以便规范救援行动，做到科学救灾。
3．强化应急战勤保障。按照“以面保点、以点带面”的原则，与各应急物资储备单位签订协议，确保灭火药剂、重型工程机械、通信器材等能够随时满足事故现场的调度需求，构建起覆盖地区的应急物资保障网络。
（六）以加大经费投入为保障，开创应急救援新局面
1．建立经费保障常态化机制。经费投入要以保证应急救援工作正常开展为原则，结合地方经济发展趋势，建立起长期投入并逐年增长的经费保障机制。应积极提请政府召开专题会议，明确将综合应急救援队伍组建和运行经费纳入地方财政预算。
2．突出特勤装备结构最优化配置。要把高、新、特、大消防车及各种特勤业务用车作为车辆装备三年建设规划的主攻目标，有效提高消防车的载水量、载泡沫量、消防泵浦性能及流量、车载水（泡沫）炮有效射程等。
要立足復杂环境下的抢险救援实战需求，配齐配强应急救援队员的个人防护装备和警戒、侦检、破拆、堵漏、传输、洗消、起重等特种器材，以装备的精良带动战斗力的提升。
3．应急救援信息系统。建立灾害事故应急救援资料库包括事故资料、事故预案、以往事故救援档案，以及该区域气象资料、地质资料等等。当发生事故时，能在该系统中调出该类型事故或者相近事故的应急预案、类似事故资料及当时采取的措施及效果，以利指挥人员在制定救援方案的时候能获得充分参考资料，制定出最佳的方案。
四、结语
应急救援队伍建设任务已下达给消防部队，既是压力，也是机会。消防部队应该抓住机会，挖掘潜力，多想办法，在应急救援队伍建设及应急救援事务处置上主动为政府分忧，从而进一步树立消防部队的良好形象，进一步提升消防部队在人民群众中的地位，为构建和谐社会做出新的贡献。
参考文献
[1]孙伯春．以消防救援为基础组建国家综合应急救援队伍的迫切性[J]．消防科学与技术，2010，29（165）．
关键词：公安消防部队；应急救援；队伍建设
一、基层应急救援队伍建设情况
2009年，国务院办公厅下发的59号文件明确规定，要依托“一专多能”的公安消防队伍建立或确定为县级综合性应急救援队伍。根据全国公安消防部队应急救援工作会议与全省基层应急救援队伍建设推进会的要求，清远市在粤北地区经济欠发达的情况下，不等不靠、敢为人先，坚持“政府领导、部门参与、试点先行、整体推进”的工作思路，率先成立粤北地区基层应急救援支队，并先后建成了多个县级综合应急救援大队。
成立后的县级综合应急救援大队主要以当地公安消防部队为主体，通常由政府常务副职领导为政委，政府办副主任、公安局副局长为副政委，消防大队大队长或教导员为大队长。
在此基础上，各地还组建了包括交通、卫生、环保、气象、供电、安监、地震等在内的专业救援分队，结合区域特点，成立了化工救援分队、动物防疫救援分队、高速公路抢险救援分队等。
各县级综合应急救援大队和相关专业救援分队按照“险时救援、平时防范”的方针和“预防与应急并重、常态与非常态结合”的原则，明确任务分工，落实工作职责，全力开展各项应急救援工作。
二、当前制约基层应急救援队伍建设存在的问题
（一）体制性因素
目前的应急救援机制在整个国家应急救援体系中仍处于一个比较被动的地位，缺少必要的机动性与灵活性，不能完全适应应急救援需要。相关部门、行业、系统分别组建的专业救援队伍尽管具备了一定的抢险救援能力，但存在着职能作用分割，难以形成合力，应急力量分散，救援功能單一的问题。
在现行的国家和地方政府组织体系中，应急管理办公室的职能仅局限于收集、整理灾害事故情况，并向党委、政府的有关领导和部门进行汇报，其综合协调的职能尚未明确定位，工作开展较为被动，不能很好地适应应急救援需要。
以笔者所在的清远市为例，市、县两级政府的应急管理办公室一般只设3～5人，主要工作为日常值班，在获知有关抢险救援和重大事故处置的信息后仅做到向政府领导及时汇报，难以对现场各种救援力量进行高效的组织协调。
究其原因，主要是应急办没有直接隶属的专业救援队伍，不具备应急管理的统辖指挥权，不能指挥、调度分散于多个政府部门的应急救援力量，难以发挥出应急办应有的组织指挥和行政权威。
由此，往往导致在事故处置初期，到场的各种参战力量各自为政、单打独斗，缺乏统一组织指挥与综合协调沟通，难以形成及时、有效、迅捷的战斗力。
（二）机制性因素
《突发事件应对法》、《防震减灾法》、《防洪法》、《安全生产法》等法律，是针对不同类型的突发事件分别制定的，内容及形式上相对分散、不统一，法律规范之间有的内容更是相互冲突，缺乏沟通与协作，这就大大削弱了法律在处置突发事件中应该发挥的效力。
基层一线消防警力严重不足的问题已十分突出，消防官兵长期以来超负荷、超常规、超极限工作，目前在如何增加人员编制方面还没有完备的配套设施。此外，应急救援工作机制的法制基础、组织体系、运行机制、保障系统等方面或多或少存在着不健全、不完备、不科学、不完善的弊端，个别地方曾发生过应急救援机制不健全而使“小灾”变成“大难”，引发起社会稳定问题。
报警求助电话涉及治安、消防、交管、医疗急救、供电、供水、燃气、城管、环保等近20余个，多个报警中心、多种报警号码分散并存，有的地区“三台合一”应急联动指挥中心还尚未建立健全，不同职能部门之间的联勤联动机制也不完善，相互之间的协同配合意识不强。
一旦发生突发事件或灾害事故，往往出现力量调集不及时、联动单位行动迟缓、保障物资无法到位等情况，导致救援工作开展困难，使得“小灾”变成“大难”，甚至引发社会稳定问题。
（三）保障性因素
随着经济社会的快速发展，抢险救援任务日趋繁重与复杂化，对器材装备的配备要求也日益提高。多次的重大事故处置和抢险救援，充分暴露出我们消防部队大规模跨区域调动作战时，储备的装备器材品种不全、数量不足，后勤保障物资缺乏、
供给不足，难以应对重特大灾难事故，有时甚至因道路交通受阻而无法调运装备物资。
少数重特大灾害导致通信设施损坏、通讯中断，往往导致部队的人员调动和作战指挥信息不畅，出现盲点甚至是系统瘫痪。在众多救援队伍和人员使用同一公用网络无线通信频段时，信道拥挤通信受阻，无法保证现场的消防部队作战通信需要，缺少应急救灾卫星电话通信装备，无法保证大范围、长距离情况下的调度指挥。
就清远市而言，由于经济发展相对落后，地方财政对消防投入也相对较少，消防装备建设仍是一块“短板”，器材装备的科技含量普遍较低，登高、破拆、洗消等专勤器材、特种装备还远远不能满足应急救援的实际需要。
一旦发生重特大灾害事故，很多通信设备也就成了摆设，变成了“聋子的耳朵、瞎子的眼睛”。此外，现代灾害事故具有处置时间长、需要调集的力量多、需要的装备多、需要的供给多等特点，现行的后勤保障方式需要进行全面的改进与革新。
三、加强基层应急救援能力建设的改进措施
（一）立足现代城市灾害特点
随着城市化进程的不断加快，特别是一大批重大工程项目相继开工建设，城市火灾因素大量增加，危险化学品泄漏、交通事故、建筑物倒塌和城市常规灾害事故呈现出多发态势。
因此，建立以灾害事故预防、预测、预警、预备为链条的专业应急救援机制，从陆域、海域、空中构建三位一体的应急救援格局，是实现经济社会长远发展、安全发展的客观需要。
（二）立足应急救援队伍专业优势
公安消防部队在队站布局、专业技能、装备设施、实战经验等方面具有其它应急救援力量不可比拟的优势。因此，优化整合社会各类资源，加强以公安消防部队为主体的专业应急救援队伍建设，是提升城市抗御各类灾害事故能力的有效途径。
（三）立足政府社会管理职能创新
伴随经济社会的发展，广大群众对社会公共安全的需求日益增强。特别是当前正处于开发的起步阶段，需要有一个稳定的社会环境和公共安全保障。
因此，构建地区应急救援工作新格局，最大限度地减少各种突发事件造成的损失，切实保障人民群众生命财产安全，是深化社会管理职能创新的重要举措。
（四）以规范队伍运行为根本，完善应急救援新机制
1．要完善应急响应机制。根据地区的产业结构、经济规模及环境特点，制定危化品泄漏、建筑物倒塌、道路交通等各类灾害事故的等级处置预案和力量调度编程，建立起一般、较大、重大、特大四个等级的应急救援调度响应机制。
2．要完善联勤联动机制。定期召开联勤会议，研判地区灾害事故形势，制定应急救援联动预案。明确落实供电、供气、供水、建设、环保等部门的职责分工，开展经常性的跨区域联合救援演习，提升应急救援工作的协同化、实战化水平，实现不同救援力量之间的无缝隙对接。
3．要完善调度指挥机制。按照“统一指挥、行业指挥、逐级指挥、授权指挥”的原则，一旦发生灾害事故，应急救援指挥中心立即启动相应预案，调集、指挥综合应急救援队伍和有关力量赶赴现场处置。
遇有特殊情况，政府领导可直接授权在场的综合应急救援队伍最高指挥员行使临场处置指挥权，实施“扁平化”决策指挥。
（五）以打造消防铁军为基础，提升应急救援新水平
1．夯实战训基础工作。加强器材装备应用管理工作，确保官兵能够做到“五知一能”，即：知名称、知构造、知性能、知维护保养方法、知使用操作注意事项，能熟练操作使用器材装备。结合网格化巡防，深入辖区开展“六熟悉”，全面做好各类危险源的调查统计与情况熟悉，并针对不同类型的突发事故制定出动力量编程。建立战例剖析会制度，总结经验，查找教训，既向成功学习，更向失败求教。
2．救援作业程序。应急救援同样需要有一个科学的流程，对于各类灾害和事故的应急救援，应该建立救援作业程序，让所有队员掌握。从日常训练，模拟演练，设备使用和保养，接警，到准备，行动方案确定和行动，信息反馈和方案修正以及灾后复原等行动，都要有相应的流程和规定，以便规范救援行动，做到科学救灾。
3．强化应急战勤保障。按照“以面保点、以点带面”的原则，与各应急物资储备单位签订协议，确保灭火药剂、重型工程机械、通信器材等能够随时满足事故现场的调度需求，构建起覆盖地区的应急物资保障网络。
（六）以加大经费投入为保障，开创应急救援新局面
1．建立经费保障常态化机制。经费投入要以保证应急救援工作正常开展为原则，结合地方经济发展趋势，建立起长期投入并逐年增长的经费保障机制。应积极提请政府召开专题会议，明确将综合应急救援队伍组建和运行经费纳入地方财政预算。
2．突出特勤装备结构最优化配置。要把高、新、特、大消防车及各种特勤业务用车作为车辆装备三年建设规划的主攻目标，有效提高消防车的载水量、载泡沫量、消防泵浦性能及流量、车载水（泡沫）炮有效射程等。
要立足復杂环境下的抢险救援实战需求，配齐配强应急救援队员的个人防护装备和警戒、侦检、破拆、堵漏、传输、洗消、起重等特种器材，以装备的精良带动战斗力的提升。
3．应急救援信息系统。建立灾害事故应急救援资料库包括事故资料、事故预案、以往事故救援档案，以及该区域气象资料、地质资料等等。当发生事故时，能在该系统中调出该类型事故或者相近事故的应急预案、类似事故资料及当时采取的措施及效果，以利指挥人员在制定救援方案的时候能获得充分参考资料，制定出最佳的方案。
四、结语
应急救援队伍建设任务已下达给消防部队，既是压力，也是机会。消防部队应该抓住机会，挖掘潜力，多想办法，在应急救援队伍建设及应急救援事务处置上主动为政府分忧，从而进一步树立消防部队的良好形象，进一步提升消防部队在人民群众中的地位，为构建和谐社会做出新的贡献。
参考文献
[1]孙伯春．以消防救援为基础组建国家综合应急救援队伍的迫切性[J]．消防科学与技术，2010，29（165）．