论文部分内容阅读
【摘要】受委托组织在内部行政法律关系上，是相对独立的一方当事人，享有相应的法定权利和负有相应的法定义务。在外部责任上，委托机关对其承担法律责任，其承担的是实体法责任。那么，受委托组织程序违法应不应该承担责任，委托范围和程序的明确性，是解决此问题的一个重要道路和突破口。
【关键词】行政程序；受委托组织；行政程序违法责任认定
行政程序法是规范行政法律关系主体行为规则的法，它要求行政法律关系主体必须严格遵守。虽然受委托组织不是行政主体，但它必须以委托机关的名义行使一定的行政职能，并且由委托行政机关对其行为向外部承担法律责任。而在内部行政法律关系上，受委托组织是与委托机关相对的独立一方当事人，它享有相应的法定权利和负有相应的法定义务。但对于受委托组织的程序违法应该谁来承担责任？如何承担责任？本文将针对受委托组织的程序违法责任的认定问题做一个探讨。
一、受委托组织程序违法责任认定中的问题
（一）受委托组织范围不明确，难以制定一个统一标准。从现行法律、法规的规定和行政管理实践来看受委托组织的范围大致同于法律法规授权组织的范围，至于具体行政事务委托的对象，亦如同具体行政事务可授权的对象一样，取决于具体法律、法规的规定。由此可见，在实践中，受委托组织没有一个具体的明确的范围，对一个没有确定范围的主体进行程序法规制，其难度是可想而知的。
（二）委托组织在委托时，具体程序规定不明确，没有一个正确的程序对受委托组织实施具体行为进行指导。在实践中，很多委托机关在委托时，只是简单将委托事项委托给相关组织，并未对具体细节以及相关程序做以说明。而受委托组织也没有责任意识，未要求委托机关就具体事项和归责加以说明。特别是对于实施程序方面，更未引起双方重视，只是一味地追求结果，并未对程序做相关说明，最终责任无法明确。
（三）委托组织在委托时，权限划分不明确，导致最终责任归属不明确。委托机关在委托时，并未对其权限做明确划分委托方与受托方之问相互推卸责任。理应由委托方承担一定责任时，委托方会以受托方越权行使受托行政行为等借口而拒绝承担责任，而受托方又会以其并未越权为由拒绝承担责任，到头来利益真正受损的仍旧是行政相对人。
二、受委托组织程序违法责任的认定
在立法上，我国《行政诉讼法》第25条、《行政处罚法》第18条和《国家赔偿法》第7条分别规定了委托方对受托方因行使受托权限而做出的行政行为承担责任。学界对此也持同样的看法，胡建淼教授认为行政委托，“其行为效果归属委托人”。①但行政委托所产生的法律责任的原因往往是多方面的，法律仅以一条单一规定而去适用所有的委托违法情形显然是不妥的，必须对产生的法律责任的具体情况加以分析。
（一）受委托范围不明时，明确能够接受委托组织的范围
任何一个法律的制定，前提就是要弄清楚该法律所要规制的对象。同样，对于受委托组织的程序法责任追究，也必须要清楚受委托组织的具体范围，要规制的对象有哪些。形式可以多样化，可以根据各类受委托组队的属性特点，进行划分。
（二）委托机关在委托时，具体委托程序未交待清楚的，责任应该由委托机关承担相应责任，受委托组织承担过错补充责任
目前对于行政委托协议只对实体问题做了详细规定，而受委托组织实施具体行政行为的程序并未明确规定。委托机关要明确交待具体委托事项和实施具体行为程序，程序违法责任应由受委托组织承担相应责任，委托机关承担过错补充责任。委托机关应该有解释说明的义务，并严重声明违反程序的法律后果。如果委托机关未尽到该项义务，那么当受委托组织在做出具体行政行为时，程序违法的话则要追究委托机关的未尽解释说明义务的责任，对于其承担份额按照“过错责任”原则来分担。在权力和义务的约束下，委托机关与受委托机关才能积极履行各自的义务，遵循的相应程序。如此则不仅程序违法归责明确，还能减少程序违法的发生。
（三）对于因受托方越权或以自己名义行使行政行为时引起的行政法律责任的承担应当视具体情况而定
当受托方是社会组织或个人，即非行政机关时，应当由委托方和受托方承当连带责任，这样做的好处在于；（1）更有利于保护相对人利益。无论是社会组织还是个人其承担责任的能力都不如作为委托方的行政机关，只有行政机关才能对违法行政侵害相对人合法权益所造成的行政赔偿提供更为可靠的物质保证。（2）更有力地督促委托方及时行使监督职责，约束受托方依法行使受托行政行为。将委托方作为责任承担者之一会促使委托方慎重对待委托权，将行政权委托给适格的其它组织、个人或行政机关，并严格地监督受托方的行政行为。
（四）行政委托内部责任认定
在行政委托关系中，受托方应受委托方的监督和指导，并就其实施的行政行为的合法性向委托方负责。如果受托方在行使受托行政行为的过程中，没有任何违法的故意或过失，则由委托方对承担法律责任。如果受托方在行使行政职权、办理行政事务的过程中有故意或重大过失，则先由委托方在对外关系上依法承担责任，再由委托方责令有故意或重大过失的受托方承担部分或全部责任。责任承担的形式应当是多样的，应当包括通报批评、没收违法所得、罚款、责令停止违法行为、宣布违法行政行为的结果无效、责令继续履行、责令改正、限期改正、限期纠正、撤销具体行政行为、变更具体行政行为、确认具体行政行为违法、责令重新做出具体行政行为等责任形式。②
受委托组织的程序法责任问题是我国在行政委托中一个重要的亟待解决的问题，法制化是必然趋势。受委托组织的程序责任必须与行政委托制度相配套，我国对行政委托及受委托组织的程序违法责任的法律制度建设任重而道远。
注 释：
①胡建淼.行政法学[M].北京：法律出版社，2003：177.
②杨解君.行政责任问题研究[M].北京：北京大学出版社，2005：87.
【关键词】行政程序；受委托组织；行政程序违法责任认定
行政程序法是规范行政法律关系主体行为规则的法，它要求行政法律关系主体必须严格遵守。虽然受委托组织不是行政主体，但它必须以委托机关的名义行使一定的行政职能，并且由委托行政机关对其行为向外部承担法律责任。而在内部行政法律关系上，受委托组织是与委托机关相对的独立一方当事人，它享有相应的法定权利和负有相应的法定义务。但对于受委托组织的程序违法应该谁来承担责任？如何承担责任？本文将针对受委托组织的程序违法责任的认定问题做一个探讨。
一、受委托组织程序违法责任认定中的问题
（一）受委托组织范围不明确，难以制定一个统一标准。从现行法律、法规的规定和行政管理实践来看受委托组织的范围大致同于法律法规授权组织的范围，至于具体行政事务委托的对象，亦如同具体行政事务可授权的对象一样，取决于具体法律、法规的规定。由此可见，在实践中，受委托组织没有一个具体的明确的范围，对一个没有确定范围的主体进行程序法规制，其难度是可想而知的。
（二）委托组织在委托时，具体程序规定不明确，没有一个正确的程序对受委托组织实施具体行为进行指导。在实践中，很多委托机关在委托时，只是简单将委托事项委托给相关组织，并未对具体细节以及相关程序做以说明。而受委托组织也没有责任意识，未要求委托机关就具体事项和归责加以说明。特别是对于实施程序方面，更未引起双方重视，只是一味地追求结果，并未对程序做相关说明，最终责任无法明确。
（三）委托组织在委托时，权限划分不明确，导致最终责任归属不明确。委托机关在委托时，并未对其权限做明确划分委托方与受托方之问相互推卸责任。理应由委托方承担一定责任时，委托方会以受托方越权行使受托行政行为等借口而拒绝承担责任，而受托方又会以其并未越权为由拒绝承担责任，到头来利益真正受损的仍旧是行政相对人。
二、受委托组织程序违法责任的认定
在立法上，我国《行政诉讼法》第25条、《行政处罚法》第18条和《国家赔偿法》第7条分别规定了委托方对受托方因行使受托权限而做出的行政行为承担责任。学界对此也持同样的看法，胡建淼教授认为行政委托，“其行为效果归属委托人”。①但行政委托所产生的法律责任的原因往往是多方面的，法律仅以一条单一规定而去适用所有的委托违法情形显然是不妥的，必须对产生的法律责任的具体情况加以分析。
（一）受委托范围不明时，明确能够接受委托组织的范围
任何一个法律的制定，前提就是要弄清楚该法律所要规制的对象。同样，对于受委托组织的程序法责任追究，也必须要清楚受委托组织的具体范围，要规制的对象有哪些。形式可以多样化，可以根据各类受委托组队的属性特点，进行划分。
（二）委托机关在委托时，具体委托程序未交待清楚的，责任应该由委托机关承担相应责任，受委托组织承担过错补充责任
目前对于行政委托协议只对实体问题做了详细规定，而受委托组织实施具体行政行为的程序并未明确规定。委托机关要明确交待具体委托事项和实施具体行为程序，程序违法责任应由受委托组织承担相应责任，委托机关承担过错补充责任。委托机关应该有解释说明的义务，并严重声明违反程序的法律后果。如果委托机关未尽到该项义务，那么当受委托组织在做出具体行政行为时，程序违法的话则要追究委托机关的未尽解释说明义务的责任，对于其承担份额按照“过错责任”原则来分担。在权力和义务的约束下，委托机关与受委托机关才能积极履行各自的义务，遵循的相应程序。如此则不仅程序违法归责明确，还能减少程序违法的发生。
（三）对于因受托方越权或以自己名义行使行政行为时引起的行政法律责任的承担应当视具体情况而定
当受托方是社会组织或个人，即非行政机关时，应当由委托方和受托方承当连带责任，这样做的好处在于；（1）更有利于保护相对人利益。无论是社会组织还是个人其承担责任的能力都不如作为委托方的行政机关，只有行政机关才能对违法行政侵害相对人合法权益所造成的行政赔偿提供更为可靠的物质保证。（2）更有力地督促委托方及时行使监督职责，约束受托方依法行使受托行政行为。将委托方作为责任承担者之一会促使委托方慎重对待委托权，将行政权委托给适格的其它组织、个人或行政机关，并严格地监督受托方的行政行为。
（四）行政委托内部责任认定
在行政委托关系中，受托方应受委托方的监督和指导，并就其实施的行政行为的合法性向委托方负责。如果受托方在行使受托行政行为的过程中，没有任何违法的故意或过失，则由委托方对承担法律责任。如果受托方在行使行政职权、办理行政事务的过程中有故意或重大过失，则先由委托方在对外关系上依法承担责任，再由委托方责令有故意或重大过失的受托方承担部分或全部责任。责任承担的形式应当是多样的，应当包括通报批评、没收违法所得、罚款、责令停止违法行为、宣布违法行政行为的结果无效、责令继续履行、责令改正、限期改正、限期纠正、撤销具体行政行为、变更具体行政行为、确认具体行政行为违法、责令重新做出具体行政行为等责任形式。②
受委托组织的程序法责任问题是我国在行政委托中一个重要的亟待解决的问题，法制化是必然趋势。受委托组织的程序责任必须与行政委托制度相配套，我国对行政委托及受委托组织的程序违法责任的法律制度建设任重而道远。
注 释：
①胡建淼.行政法学[M].北京：法律出版社，2003：177.
②杨解君.行政责任问题研究[M].北京：北京大学出版社，2005：87.