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摘要：本文分析了现行校长负责制实施过程中存在的问题，提出了校长应享有的权力与承担的责任，并在此基础上阐述了完善校长负责制的途径，即对校长充分授权的同时给予充分的监督。
关键词：校长负责制；责权；问题研究
中图分类号：G471.2 文献标志码：A文章编号：1002—2589（2009）4—118—02
一、校长负责制实施中存在的问题
建国后，我国中小学内部领导体制经历了几次大的变化。主要有三种领导体制：校务委员会制、校长负责制、党支部领导下的校长分工负责制。在这三种领导体制中，校长负责制以其特有的优势最终被确定为我国中小学内部现有的领导体制。我国从1985年(中共中央关于教育体制的决定)开始，对中等及中等以下学校“逐步实行校长负责制”。国家推行校长负责制，目的是为了改变中小学管理中“党政不分”、“权责不明”的状况，增强决策的“果断性”、“灵活性”，它顺应了我国市场经济体制对教育体制改革的要求。校长负责制的实施提高了学校管理的效能，极大地调动了校长的工作积极性，但是，这种领导体制也存在着不少的问题。一是权力、责任的模糊性。二是校长责任与权力的不对等。三是配套的制约机制不完善。
教育行政部门与学校、校长之间的权、责、利到目前为止，并没有给予比较明确的界定和划分。责、权不明是管理的大忌。校长有责无权，工作缺乏动力和活力。有权无责，工作缺乏约束，不符合教育管理实践的要求。校长负责制的实施细则需要进一步做出明确规定。校长负责制本身就处于一种权力和权利的模糊状态，这就给部分教育行政官员和校长们有了扯皮推诿的可乘之机，造就了“权力真空”，提供了“权力寻租”的机会。在层层权力的行政委托过程中，享受的权益是实实在在由国家通过行政委托无偿给予的，追究校长所承担的责任的主体却是“虚体”国家或是国家的代理人政府，造成了享受权利和承担责任的不对称性。明确界定校长的责、权、利，目的是弄清楚界限和责任问题，只有在各权力展开过程中明确相互间责、权、利的关系，才会形成自我激励、开拓进取、自我约束的行为机制，校长负责制才算是真正到位。我们国家颁布的现行教育基本政策法规都没有明确阐述校长负责制内涵。
（一）校长负责制的概念指向不清晰
“决定”与“纲要”提及校长负责制，但对此没有做出解释。“教育法”中所谓“由校长负责”这一陈述，则不能被完全理解为“校长负责制”的法律释义。那么，“决定”与“纲要”中的校长负责制究竟指什么?此外，“教育法”作为教育基本法，其发生效力的范围必然包括高等学校，而高等学校“由校长负责”的制度形态目前与中小学校的显然不同。因此，不论是从逻辑的还是从事实的角度来看，都无法由现有的教育法条款中得出中小学“校长负责制”的清晰内涵。
（二）校长法律地位的规定不明确
“教育法”第30条第2款指出“学校的教学及其他行政管理，由校长负责。”这句话的意思显然不是指“学校的全部工作由校长全面负责”。那么，从逻辑上看，校长除了负责“教学及其他行政管理”之外，对其他工作既可以负责也可以不负责。此处，“行政管理”四字的理解是关键。学校工作除了“行政管理”之外，还包括哪些方面呢？1985年发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》第五条明确指出:在改革中“要充分注意调动学校思想政治工作人员、行政管理人员、后勤工作人员和其他工作人员的积极性。”由此可见，根据我国的现行有关政策法规，学校工作可以划分为思想政治工作、行政管理工作、后勤工作及其他工作，而其他工作又可以包括教学工作、体育卫生工作、文化艺术工作、教科研工作、生产劳动和学校公共关系等方面。如果校长对“教学”和“行政管理”之外的诸多工作可以不负责，这显然不能有效地领导学校工作实践，也不能满足或反映当前教育管理改革对校长的法律地位的要求。
（三）校长法定权力的规定不具体
“教育法”所规定的“由校长负责”中的“负责”二字究竟应怎样理解?校长是负主要责任还是次要责任，负全部责任还是部分责任，负所分工的责任还是总的责任，负一段时间的责任还是最后的责任?这在“教育法”中不能得出明确的结论。
此外国家与地方颁布的有关校长的专门规章或法规也没有对校长负责制做出清晰的界定或规定。有关校长的国家专门规章极其有限。有关资料表明，自1980年以来的20年中，我国已颁布6部教育法律，国务院已发布16部教育行政法规，国家教育行政部门制定了近200项部門规章，各省、直辖市人大和政府还颁行了100余个地方性教育法规或规章。但是，现行的教育法体系中没有关于校长的国家专门法律(由全国人大颁布)或法规(由国务院颁布)。国家级专门规章对校长负责制没有明确界定。上述专门规章中涉及“校长负责制”的只有以下两部：《关于加强全国中小学校长队伍建设的意见(试行)》指出“中小学校逐步实行校长负责制”，但没有再进一步展开说明《全国职业中学校长主要职责及岗位》是法人代表，中小学普遍推行校长负责制不一定要以“校长是学校的法定代表人”为固有内涵。这显然是根据“教育法”有关规定得出的合理推论。地方性专门规章对校长负责制的规定有待于进一步明晰与完善。
二、校长应承担的责任
自校长负责制实施以来，校长的权力被反复强调，而校长的责任却很少被提及。具体来说，校长应承担责任包括：
（一）政治责任
校长要有较强的政治素质，要熟悉和自觉遵循教育的基本规律，其办学思想和行为要符合教育规律和教育法规的要求。
（二）经济责任
主要指校长在学校有关的经济活动中应担负的责任，如学校财务预算决算、经费的收支等。
（三）法律责任
即校长对整个学校组织管理与运作过程中出现的问题负有法律责任。
（四）管理责任
校长作为学校的主要行政负责人，理所当然对学校工作正常有序地运转负有主要的管理责任，具体包括谋略责任、决策责任、用人责任、执行责任以及对学校组织发展、绩效提升的责任。
（五）伦理责任
校长作为学校这一公共组织的管理者，对公共利益的实现负有主观和客观的伦理责任。我国公立中小学校长期存在“权大责小”与“责大权小”两种现象，且“责大权小”问题更为突出。
三、校长应有的权力
我国关于公立中小学校长权力与责任的政策与法律并不多见。除了我国《教育法》第30条规定“学校的教学及其他行政管理由校长负责”外，其他政策法律中就很难找到关于校长权力的规定。华中师范大学余白在确切界定校长负责制后，运用逻辑的方法归纳总结出校长应有以下五种权力：第一，机构设置权。第二，人事管理权。第三，经费使用权。第四，教育教学管理权。校长应有包括学校教育教学工作各方面的管理力。教育教学是学校最主要的工作，校长代表国家管理学校，最根本的就是进行教育教学管理，同时还有教研权、教改权、招生权等。学校其他一切工作都是为教育教学服务的。第五，校舍校产管理权。总的看来，当前校长的权力还是很不够的，还受到多种因素影响和多方面牵制。如在人事管理权方面，校长无权从校外选聘教师，领导班子组阁权更是无从落实；在机构设置权方面，校长对机构设置的变动要受到当地政府和教育行政机关的牵制；在招生自主权方面，校长的自主权是规定范围内的“自主”；在财务调配权方面，在学校无预算外收入情况下，校长的经费支配权实际上是一句空话。并且，现行校长负责制在赋权方面存在这样的问题：既不明确上级下放哪些管理权，又不指明赋予校长哪些具体决策权，还要千方百计地制衡校长的管理权。其实质是对校长的决策管理缺乏信心。西方也有研究认为，在实践层面，中国校长的权力还是很有限的。“学校的决策范围极为有限，教育政策是中央制定的，从中央到学校之间，有一个很长的管理链。校长的权力只是集中在教学管理上。校长是一个非常困难的职位……中国学校校长权力很小，他们不选择和确定教材；他们不选择自己的教师；他们不决定教师的工资；他们的经费使用必须由上级教育主管部门审批。”
四、完善校长负责制，建立相应的监督机制
校长的责任重大，决定了必须给予校长适当的权力，让校长有职有权，以保证校长的政令畅通，提高行政效率。同时，也要对校长的权力给予全面的监督。因为如果校长的权力失去了监控，就会导致腐败和进入权力运行的误区。权力导致腐败是因为权力在运行中缺乏必要的制度监督，如果我们建立一套完整的权力运行与监督系统，至少可以扼制腐败的产生。首先，法律上要建立并完善相关的制度。法律上应该明确规定校长的权力和责任的具体范围及使用权力和承担责任的方式和程序。根据权责统一原则，校长要承担与其权力范围相对应的责任，拥有多大的权就承担多大的责任。用法律的形式使校长的权责明确下来，对校长的监督和约束就能确定一个有效的着力点，避免校长滥用权力或逃避责任的情况发生，让校长能够带动全校教职工合理地使用权力来教育学生，使学校的管理更加井井有条。其次，教育行政部门应该把管理学校的权力完全下放，建立和完善相关的法规，由校长全权负责管理学校的各种事宜。教育主管部门要设身处地多为校长着想，让学校有更多的办学自主权，使校长拥有能更好地履行职责的权力，提升学校的管理水平，把学校办好。最后，要建立完善的监督机制。在此，笔者提出三条措施对校长的权力进行监督:一要进一步完善职工代表大会制度，让教职工参与学校的决策，参与学校的管理;二要完善学校的民主监督机制，建立健全权力监督制约机制，用法律和体制监督校长的管理;三要畅通信息沟通渠道，让学生、家长及社会走进学校，参与学校管理，使学校向外界开放，使管理不断走向民主化、合理化。总之，我们应该对校长充分授权和充分监督，让校长既有责又有权，切实地担负起管好学校、办好教育的责任。要用制度的形式把校长的职责、权力规范下来，充分调动校长的积极性、主动性和创造性;同时建立完善的监督机制，在充分给校长放权的同时，又要对校长用权及承担责任的情况进行监督，让校长的权力在监督中更好地为学校谋发展，为教师谋利益。
（责任编辑/石银）
关键词：校长负责制；责权；问题研究
中图分类号：G471.2 文献标志码：A文章编号：1002—2589（2009）4—118—02
一、校长负责制实施中存在的问题
建国后，我国中小学内部领导体制经历了几次大的变化。主要有三种领导体制：校务委员会制、校长负责制、党支部领导下的校长分工负责制。在这三种领导体制中，校长负责制以其特有的优势最终被确定为我国中小学内部现有的领导体制。我国从1985年(中共中央关于教育体制的决定)开始，对中等及中等以下学校“逐步实行校长负责制”。国家推行校长负责制，目的是为了改变中小学管理中“党政不分”、“权责不明”的状况，增强决策的“果断性”、“灵活性”，它顺应了我国市场经济体制对教育体制改革的要求。校长负责制的实施提高了学校管理的效能，极大地调动了校长的工作积极性，但是，这种领导体制也存在着不少的问题。一是权力、责任的模糊性。二是校长责任与权力的不对等。三是配套的制约机制不完善。
教育行政部门与学校、校长之间的权、责、利到目前为止，并没有给予比较明确的界定和划分。责、权不明是管理的大忌。校长有责无权，工作缺乏动力和活力。有权无责，工作缺乏约束，不符合教育管理实践的要求。校长负责制的实施细则需要进一步做出明确规定。校长负责制本身就处于一种权力和权利的模糊状态，这就给部分教育行政官员和校长们有了扯皮推诿的可乘之机，造就了“权力真空”，提供了“权力寻租”的机会。在层层权力的行政委托过程中，享受的权益是实实在在由国家通过行政委托无偿给予的，追究校长所承担的责任的主体却是“虚体”国家或是国家的代理人政府，造成了享受权利和承担责任的不对称性。明确界定校长的责、权、利，目的是弄清楚界限和责任问题，只有在各权力展开过程中明确相互间责、权、利的关系，才会形成自我激励、开拓进取、自我约束的行为机制，校长负责制才算是真正到位。我们国家颁布的现行教育基本政策法规都没有明确阐述校长负责制内涵。
（一）校长负责制的概念指向不清晰
“决定”与“纲要”提及校长负责制，但对此没有做出解释。“教育法”中所谓“由校长负责”这一陈述，则不能被完全理解为“校长负责制”的法律释义。那么，“决定”与“纲要”中的校长负责制究竟指什么?此外，“教育法”作为教育基本法，其发生效力的范围必然包括高等学校，而高等学校“由校长负责”的制度形态目前与中小学校的显然不同。因此，不论是从逻辑的还是从事实的角度来看，都无法由现有的教育法条款中得出中小学“校长负责制”的清晰内涵。
（二）校长法律地位的规定不明确
“教育法”第30条第2款指出“学校的教学及其他行政管理，由校长负责。”这句话的意思显然不是指“学校的全部工作由校长全面负责”。那么，从逻辑上看，校长除了负责“教学及其他行政管理”之外，对其他工作既可以负责也可以不负责。此处，“行政管理”四字的理解是关键。学校工作除了“行政管理”之外，还包括哪些方面呢？1985年发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》第五条明确指出:在改革中“要充分注意调动学校思想政治工作人员、行政管理人员、后勤工作人员和其他工作人员的积极性。”由此可见，根据我国的现行有关政策法规，学校工作可以划分为思想政治工作、行政管理工作、后勤工作及其他工作，而其他工作又可以包括教学工作、体育卫生工作、文化艺术工作、教科研工作、生产劳动和学校公共关系等方面。如果校长对“教学”和“行政管理”之外的诸多工作可以不负责，这显然不能有效地领导学校工作实践，也不能满足或反映当前教育管理改革对校长的法律地位的要求。
（三）校长法定权力的规定不具体
“教育法”所规定的“由校长负责”中的“负责”二字究竟应怎样理解?校长是负主要责任还是次要责任，负全部责任还是部分责任，负所分工的责任还是总的责任，负一段时间的责任还是最后的责任?这在“教育法”中不能得出明确的结论。
此外国家与地方颁布的有关校长的专门规章或法规也没有对校长负责制做出清晰的界定或规定。有关校长的国家专门规章极其有限。有关资料表明，自1980年以来的20年中，我国已颁布6部教育法律，国务院已发布16部教育行政法规，国家教育行政部门制定了近200项部門规章，各省、直辖市人大和政府还颁行了100余个地方性教育法规或规章。但是，现行的教育法体系中没有关于校长的国家专门法律(由全国人大颁布)或法规(由国务院颁布)。国家级专门规章对校长负责制没有明确界定。上述专门规章中涉及“校长负责制”的只有以下两部：《关于加强全国中小学校长队伍建设的意见(试行)》指出“中小学校逐步实行校长负责制”，但没有再进一步展开说明《全国职业中学校长主要职责及岗位》是法人代表，中小学普遍推行校长负责制不一定要以“校长是学校的法定代表人”为固有内涵。这显然是根据“教育法”有关规定得出的合理推论。地方性专门规章对校长负责制的规定有待于进一步明晰与完善。
二、校长应承担的责任
自校长负责制实施以来，校长的权力被反复强调，而校长的责任却很少被提及。具体来说，校长应承担责任包括：
（一）政治责任
校长要有较强的政治素质，要熟悉和自觉遵循教育的基本规律，其办学思想和行为要符合教育规律和教育法规的要求。
（二）经济责任
主要指校长在学校有关的经济活动中应担负的责任，如学校财务预算决算、经费的收支等。
（三）法律责任
即校长对整个学校组织管理与运作过程中出现的问题负有法律责任。
（四）管理责任
校长作为学校的主要行政负责人，理所当然对学校工作正常有序地运转负有主要的管理责任，具体包括谋略责任、决策责任、用人责任、执行责任以及对学校组织发展、绩效提升的责任。
（五）伦理责任
校长作为学校这一公共组织的管理者，对公共利益的实现负有主观和客观的伦理责任。我国公立中小学校长期存在“权大责小”与“责大权小”两种现象，且“责大权小”问题更为突出。
三、校长应有的权力
我国关于公立中小学校长权力与责任的政策与法律并不多见。除了我国《教育法》第30条规定“学校的教学及其他行政管理由校长负责”外，其他政策法律中就很难找到关于校长权力的规定。华中师范大学余白在确切界定校长负责制后，运用逻辑的方法归纳总结出校长应有以下五种权力：第一，机构设置权。第二，人事管理权。第三，经费使用权。第四，教育教学管理权。校长应有包括学校教育教学工作各方面的管理力。教育教学是学校最主要的工作，校长代表国家管理学校，最根本的就是进行教育教学管理，同时还有教研权、教改权、招生权等。学校其他一切工作都是为教育教学服务的。第五，校舍校产管理权。总的看来，当前校长的权力还是很不够的，还受到多种因素影响和多方面牵制。如在人事管理权方面，校长无权从校外选聘教师，领导班子组阁权更是无从落实；在机构设置权方面，校长对机构设置的变动要受到当地政府和教育行政机关的牵制；在招生自主权方面，校长的自主权是规定范围内的“自主”；在财务调配权方面，在学校无预算外收入情况下，校长的经费支配权实际上是一句空话。并且，现行校长负责制在赋权方面存在这样的问题：既不明确上级下放哪些管理权，又不指明赋予校长哪些具体决策权，还要千方百计地制衡校长的管理权。其实质是对校长的决策管理缺乏信心。西方也有研究认为，在实践层面，中国校长的权力还是很有限的。“学校的决策范围极为有限，教育政策是中央制定的，从中央到学校之间，有一个很长的管理链。校长的权力只是集中在教学管理上。校长是一个非常困难的职位……中国学校校长权力很小，他们不选择和确定教材；他们不选择自己的教师；他们不决定教师的工资；他们的经费使用必须由上级教育主管部门审批。”
四、完善校长负责制，建立相应的监督机制
校长的责任重大，决定了必须给予校长适当的权力，让校长有职有权，以保证校长的政令畅通，提高行政效率。同时，也要对校长的权力给予全面的监督。因为如果校长的权力失去了监控，就会导致腐败和进入权力运行的误区。权力导致腐败是因为权力在运行中缺乏必要的制度监督，如果我们建立一套完整的权力运行与监督系统，至少可以扼制腐败的产生。首先，法律上要建立并完善相关的制度。法律上应该明确规定校长的权力和责任的具体范围及使用权力和承担责任的方式和程序。根据权责统一原则，校长要承担与其权力范围相对应的责任，拥有多大的权就承担多大的责任。用法律的形式使校长的权责明确下来，对校长的监督和约束就能确定一个有效的着力点，避免校长滥用权力或逃避责任的情况发生，让校长能够带动全校教职工合理地使用权力来教育学生，使学校的管理更加井井有条。其次，教育行政部门应该把管理学校的权力完全下放，建立和完善相关的法规，由校长全权负责管理学校的各种事宜。教育主管部门要设身处地多为校长着想，让学校有更多的办学自主权，使校长拥有能更好地履行职责的权力，提升学校的管理水平，把学校办好。最后，要建立完善的监督机制。在此，笔者提出三条措施对校长的权力进行监督:一要进一步完善职工代表大会制度，让教职工参与学校的决策，参与学校的管理;二要完善学校的民主监督机制，建立健全权力监督制约机制，用法律和体制监督校长的管理;三要畅通信息沟通渠道，让学生、家长及社会走进学校，参与学校管理，使学校向外界开放，使管理不断走向民主化、合理化。总之，我们应该对校长充分授权和充分监督，让校长既有责又有权，切实地担负起管好学校、办好教育的责任。要用制度的形式把校长的职责、权力规范下来，充分调动校长的积极性、主动性和创造性;同时建立完善的监督机制，在充分给校长放权的同时，又要对校长用权及承担责任的情况进行监督，让校长的权力在监督中更好地为学校谋发展，为教师谋利益。
（责任编辑/石银）