论文部分内容阅读
五、高房价是土地管理取向、体制和政策造成的
中国的房价为什么这样高,舆论上普遍指责房地产开发商,包括一些经济学家批评房地产商谋取暴利,我认为这是有偏颇的。中国高房价的形成,与对住宅建设用地供应的行政和计划控制,土地供给市场的政府寡头垄断,地方政府将几十年土地收益一次性收支的房地产财政,以及对住宅不征收房产税有着密切的因果关系。
(一)行政控制:住宅用地供给不足型涨价
中国的土地管理体制是对土地的供应基本上是行政审批制,虽然国有土地,或者集体所有但被征用为国有的土地在出让时,进入政府垄断的市场进行交易,但是也需要高度集中的审批程序。多年来,由于在指导思想上,土地偏重于保证粮食安全,对城市化所用的土地进行了严格的行政限制,对于城市化建设,特别是住宅用地的供给与城市化进程中城市和城镇人口增长的需要不相适应,使住房价格存在着土地供给过少导致的上涨压力。我们先来看土地供求格局和地价上涨的趋势。
从上世纪90年代至今对城镇建设的土地供应来看,一是建成区面积与城市化形成的城市人口用地需要不相适应。如2007年如果城镇人口每万人1平方公理的土地需要看,缺口为8 511平方公里,合1 277万亩。二是从城镇人口总量与城镇住宅面积来看,按照每一时期的住宅面积和合理的住宅容积量计算,各年的住宅用地存量缺口最保守估计在250～850万亩左右。三是上述计算是在住宅平均每套36～90平方米的标准下计算的缺口,实际上很多住宅面积要大于90平方米,而且还有许多土地是别墅用地,考虑这些因素,实际上城市化进程与住宅用地之间的缺口更大。
表6-7 土地供求与房地价格变动
数据来源:中国统计出版社,各年《中国统计年鉴》;地质出版社2005～2008年《中国国土资源统计年鉴》,其余数据根据其计算而来。
城市化对土地的需求与供给缺口太大,而且,上世纪90年代和21世纪初的多年里,由于地方政府追求GDP目标和地方财政收入税源,使大量的土地分配于开发区、工业园区,分配于大工业和矿山项目,使住宅能分配到的土地与人口城市化需要相比不足,导致住宅用地供给不足型土地价格上涨。当然,最近几年,由于住宅用地拍卖价格较高,对住宅用地的比例比前几年上升,但从城市人口规模与住宅供应存量的缺口来看,住宅用地供应仍然不足。从表6-7可以看出,建设用地从1999年的每亩平均7.55万元上涨到了2008年的每亩平均41.82万元;而住宅用地每亩则从90年代初的几万元,上涨到了2007年的75.38万元。住宅用地价格的上升,加上住宅供给不适应于城市化人口的需要,住宅供给小于住宅需求,推动住宅价格持续上涨。住宅每平方米价格从1987年的408.18元上升到2007年的3 645.18元,平均年价格上涨率为11.5%。因此,房价快速上涨的原因之一是住宅供给量不足,而住宅供给量不足的原因又是存量住宅供给与住宅需要之间存在着较大的缺口,每年住宅建设用地供给不足。住宅用地供给小于需求,势必推动地价上升,而地价上升和住宅供给量不足,两个因素又推动房价快速上涨。
表6-8 城镇住宅供给缺口与住宅价格上涨
注:城镇住宅总面积,按照建设部公布的1990、2004各年数据,再加各年住宅竣工面积计算得出,其中1991到1999年找不到各年住宅竣工面积数据,只好按照年平均增长7.5%计算;住宅价格根据国家统计局住宅销售面积乘以销售收入而得。数据来源于国家统计局各年统计,见国家统计局网站年度数据栏;1987和1990年住宅价格因取不到数据,按照统计中的商品房价格代替。估计2008年投入使用的住宅建筑面积为4亿平方米。
如果2040年城市化水平提高到80%,城镇人口将达到11.6亿,如果每人住宅面积按照50平方米计算(考虑包括已经建设和今后可能还要建设的一些大户型和别墅等),城镇住宅面积要在2007年127.34亿平方米的基础上,再增加452.66亿平方米。假如容积率按照3计算,还需要增加住宅建设用地2263万亩,2008年到2040年,每年平均需要供给住宅建设用地71万亩。但是,考虑中国城市化已经滞后15%左右,未来10年,可能是城市化的加速时期,并考虑消化目前已经存在的城镇住宅供给和需求存量方面的缺口,住宅建设用地每年可能需要100万亩。如果供给小于此数,或者超大户型住房和别墅用地较多,包括一户购买多套住宅,住宅用地价格和房价,势必会快速上涨。
从表6-7的住宅用地看,每年供给规模基本上达到甚至超过此数,为什么房价还是上涨。其中原因是,(1)从表6-8看,住宅供给存量与需要量之间有较大的缺口,2007年在700万亩左右;(2)住宅建设中如果大户型和别墅较多,则土地供给也会发生不足;(3)另外,土地的政府垄断型供给、房地产财政和支付能力强的家庭购买多套住宅,也会导致房价上升。这在后面进行详细分析。
(二)土地政府寡头垄断供给型住宅涨价
中国土地的供给市场,除了政府行政限制土地的供应量外,另一特征就是政府寡头垄断。即政府一家寡头垄断性出让供应土地,许多个房地产商和其他用地商较为充分竞争性需求和购买土地。地价形成机制为:需求竞争者出最高价者为中标,一般也即成交价,而对于政府定的最高价没有其他的土地供应者与其竞争,没有使地价有下行的其他土地供给者的竞争压力。
寡头垄断的土地供应市场使城市地价持续走高。从北京市住宅用地挂拍招价格来看,从2003年的每平米1 600多元上升到了2008年的3 800多元,2009年更是达到了15 000多元的奇高价格。
2009年5月21日下午15时30分,北京市朝阳区广渠门外10号地在市土地整理储备中心举行拍卖。富力地产最终以10.22亿元竞得广渠门外10号地的居住建筑使用权,楼面地价为14 096.55元/平米,如果扣除5 000平米廉租房用地,楼面地价更是高达15 140.74元/平米。统计显示,2009年5月份北京成交的住宅及商业用地整体溢价率(成交价高于底价的比例)达59.76%。其中,14块土地成交价高于底价。优质地块的成交价格普遍高出底价100%以上。在土地尤其是住宅及含住宅项目用地成交大幅上涨的同时,住宅及含住宅项目用地的楼面价环比也出现了明显的上涨。统计显示,5月成交的10宗住宅类用地楼面均价为3 823元/平方米,环比4月份上涨了6%,比3月份上涨34%。而一些地方除了政府的一级寡头垄断外,还出现了特大房地产企业对土地的二级垄断。这又为房价进一步上涨形成了推动力量。有一较为典型的案例,即长沙新河三角洲地块的拍卖。这块地的出让面积为78.52万平方米,约1177.8亩,其中包含商业用途面积15.24万平方米,合228.584亩,住宅用途面积63.28万平方米,合949.208亩。该地块2007年6月22日正式挂牌,7月24日在长沙市国土资源局交易大厅公开拍卖,原定的拍卖起始价格为46.38亿元人民币。从7月24日早上9:00开始,长沙市国土资源局交易大厅的显示屏上,该地块的挂牌报价就以每次增幅为5 000万元的速度往上涨,到10点钟时挂牌报价揭示时已经上涨到66.5亿元。10点开始,三家开发商——北京北辰实业和北京城市开发集团组成的联合体、金融街控股、世纪金源集团开始现场竞价。当价格接近80亿元时,金源世纪集团退出了竞争,由北辰实业和城开集团联合体、金融街控股两家公司将价格一路抬升至90亿元大关。最终,北辰和城开联合体最终以92亿元的天价取得了这场争夺战的胜利。有评论认为,不管长沙“中国地王”的诞生过程如何曲折,其92亿元的地价直接导致的结果就是几年之后,新河三角洲住宅售价将达10 000元左右/平方米,而这将引领长沙目前3 000～4 000元/平方米的房价开始步入上涨加速期。因此,政府一家寡头垄断型卖地和多个竞争者买地的土地市场格局,是除了土地供应小于土地需求外,推动房地产价格持续上升的最重要的原因。
需要指出的是,舆论上指责房地产商的暴利推高了房价。但是,如果土地供应是一个竞争性的市场,土地和房屋的供求缺口不大,基本平衡,房地产商不可能获得需求远大于供给和垄断土地房屋的暴利。房地产商的利润就会平均化,回归于合理的范围。
(三)政府房地产财政推动的房价上涨
卖地财政是我国目前所有建设用地强制征用和国家高度垄断土地制度形成的:先将农业用地低价强制征收到政府手中,城镇原有国有土地的再出让,也在政府土地部门手中,大部分土地再向用地商招拍挂或者以其他形式出让50到70年不等的使用权,2007年全国土地出让收入近1.22亿元,其中招标拍卖挂牌出让土地收入土地出让总收入的80%。2007年全部土地收入占到地方政府三项收入(税收和税收分成+卖地收入+收费和罚款)的40%左右,需要说明的是,卖地收入和收费罚款收入基本上没有进入政府财政预算内管理。
卖地财政推高了地价和房价,侵蚀了城镇购房居民的利益。2007年,一至三季度,70个大中城市的土地交易价格累计平均上涨12.8%,其中,一季度上涨9.8%,二季度上涨13.5%,三季度更是突飞猛进,涨幅高达15%,四季度的土地交易价格同比也上涨了10.7%。而从房价看,工业用地一般价格较低,甚至零地价出让,挂拍招的一般是住宅用地,这样卖地财政的相当部分进入房价构成,并且年年上涨,成为强劲推动房价上升的重要原因。2007年全国房价涨势凶猛,一至三季度,70个大中城市房屋销售价格累计平均上涨6.7%。其中,一季度上涨5.6%,二季度上涨6.3%,而三季度更上涨了8.2%,四季度则更是上涨了10.2%。房价上涨中,除了房地产开发商的暴利外,其中相当比例是政府高价出让土地向购房居民转嫁的部分。因此,卖地财政,也是造成中国居民买不起房的一个很重要的原因。
房市在2008年下半年和2009年初经历了暂时低迷后,今年3月后又开始上涨,特别是北京、上海和深圳等地的房价呈现快速上涨的趋势。以北京为例,北京位于朝阳区5-6环间的金隅可乐,4月份首期开盘价为7 600元/平方米,当天就销售完了90%,而该楼盘在6月底已经上涨到近1万元。保利西山林雨,6月份开盘当天,地产商只推出了580套房源,结果中午12点30分时全部售完,无奈又临时加推了200套房源,亦全部售光。位于国贸附近区域的新城国际,2005年一期开盘时价格不到1万元/平方米。去年底房价回调后单价达到2.4万元左右,迄今单价已经达到3.2万元,甚至去年刚售完的4期已经有卖家报到3.7万元。有学者预料,北京五环路以内的房价将走向每平方3万元的新时代。
日益走高的土地出让金,还有政府税务部门和各有关部门对房地产项目征收的其他税费,以及要求房地产商承担公共配套项目,也是推动房价上升的最重要的因素。有研究表明,政府的出让金、税收和各种收费,占城镇住宅房价的一半。全国工商联在2008年的全国政协会上,递交了一份《我国房价为何居高不下》的材料,其房地产商会去年就全国9城市“房地产企业的开发费用”的调查显示,在总费用支出中,流向政府的部分(即土地成本+总税收)所占比例为49.42%。其中,三个一线城市中,上海的开发项目流向政府的份额最高,达64.5%;北京为48.28%;广州为46.94%。其调查显示,房地产项目开发中,土地成本占直接成本的比例最高,达到58.2%,为最主要的组成部分。除土地成本支出外,目前我国房地产企业需缴纳的税费占总成本的26.06%,占总支出的19.06%,占总销售收入的14.21%。而在市政工程和公共配套设施中,除了企业为项目本身进行的投入外,这些建设还作为市政工程的一部分参与到城市的功能服务中。开发项目中流向政府的份额占总销售收入的37.36%,企业的剩余所占份额只有26.14%。而如果将各种非税收费以及总成本中的市政建设和公共配套设施投入也加入到政府收入份额中,那么政府的收入份额就要超过40%。从单个城市来看,上海的开发项目总销售收入中流向政府的份额最高,为61.84%,企业剩余只有4.15%;而北京流向政府的份额为42.42%,企业剩余只有11.87%。报告认为,“土地财政”让政府成了最大的受益者。而由于政府所得部分在房地产开发成本中是刚性的,这使得近年来房价居高不下,从而相对降低了居民对住宅的购买能力。
(四)房产低持有成本需求推动的房价上涨
在许多国家,居民持有房地财产,每年需要向政府按照房屋价值的一定比例交税,加上房屋管理的保安、卫生、小区照明、绿化等支出,再加上房屋的维修等费用,成为居民房屋财产的持有成本。除了住宅的价格水平外,居民购买房屋后的持有成本越低,对住宅的多套和大面积需求就越大;反之,持有成本越高,对住宅的多套和大面积需求就越小。因此,房产税实际作用是控制房屋超居住需要需求,即房屋投资和投机性需求,进而抑制房屋价格水平的上涨。
相对于美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯、巴西等人口稀少的国土大国,中国人多地少,并且山地占了2/3,超豪华大面积住房、土地利用低的别墅、一家有多套住宅,事实求是地讲,是中国国情所不容许的。但是,从中国目前的住宅存量、供给和居民持有情况看,一是住房地产开发商愿意建造大面积的住宅,不愿意建造小面积的住宅,其中一个重要的原因是,住宅需求者因购买住宅后的持有成本很低,而愿意购买大面积的住宅,不愿意购买小面积的住宅。目前,城镇居民拥有多套住宅的比例较高。二是许多土地用于别墅建设,一栋别墅多则占用1亩土地,少也占用0.5亩。2004年以前的别墅用地查不到数据,2004～2007各年,别墅用地分别达201.43、26.03、23.93、68.33公顷,合计4 795亩。按照别墅人口容纳能力,只解决了2.88万人的居住需要;而如果用来建造普通多层住宅,每套90平米,则可以满足32万人的居住需要。因此,大面积超豪华住宅、户有住宅多套和别墅需求,是推动多年来地价和住宅价格持续上升的重要原因之一。
如果2040年时,中国城镇60%的居民有两套住宅,并且每套住宅为180平米,这部分居民住宅用地需要4 176万亩,比三口人一套住宅每人40平米,多用土地2 784万亩。如果2040年城市居民中20%居住在别墅中,每户三口人别墅用地按照0.5亩计算,仅居住别墅的居民用地就需要1.93亿亩。可以看出,如果中国城镇居民,到2040年每户有两套以上的超大面积住房,有20%的居民住别墅,那么,住宅用地会比城市化80%水平下,每户三口人平均拥有120平方米的一套住宅,多用地2亿多亩。因此,如果中国住宅的持有成本非常低的这种局面不加以改观,如果大面积超豪华住宅、每户拥有多套住宅和别墅需求过大得不到抑制,加之中国人口太多土地太少,中国的房价未来还会持续快速上涨。
总之,可以得出结论,中国的房价太高,80%的需要住房的居民买不起房屋,其深层次的原因是政府的土地供应行政制度、垄断性的卖地体制、地方政府的房地产财政和房屋的持有成本很低造成的。
五、地方政府房地产财政对城乡居民收入的影响
前面我们分析了中国农村和城郊集体土地被征用为城镇国有土地的体制,这种不让土地作为生产要素,在政府适当的管理下,自由地流动和配置,而是强制征用、不按照土地价值交易、政府垄断卖地等等为特征的集体土地变为国有土地,再出让给土地开发和使用者的过程,其实,就是政府与农民之间不平等和不合理分配土地财富的过程。并形成了不可持续的土地财政和农民财产性收入被抑制,并因征地而致贫的情况发生。
(一)地方政府的土地和房产财政
统计年鉴上表明的中国中央政府和地方政府的财政收入,一般不反映中国政府实际的财政收入。中国地方政府的财政收入结构,除了与中央政府的各种税收的分成,还包括地方税收,土地收入,收费和罚款等等,目前劳动者的社会保障费也在地方政府收入之中。中国的地方政府到底收入了多少钱,其实财政部长也不十分清楚。而与房地产有关的土地出让金、税收,以及各部门对房地产行业的收费及其罚款,比例很大。东部许多地方的政府,有关土地和房地产的收入,占到其实际收入的1/3,甚至有的地方高达一半。我们来看地方政府到底收了多少钱,并且与土地和房地产有关的收入比例多大。
注:数据来源,《中国统计年鉴2008》,《中国统计摘要2009》,《2008中国国土资源统计年鉴》,《2008国土地资源公报》,地方政府总收入为税收+土地出让金+预算外收入,有关土地和房增的政府七项收入为建设营业税、固定资产投资调节税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、土地出让金。
丰厚的利益拉动了地方政府的房地产热。可以看出,从2001年以来,地方政府不包括社会保障的总收入中,并且还不包括政府收取的二手房交易税、有关各个政府部门的收费、契税等等,仅就建设营业税、固定资产投资调节税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、土地出让金等七项相加,地方政府从土地和房地产中获得的收入,低则占不包括社会保障的其余全部收入的13.84%,高的2007年达40.23%,而且,对房地产税费来源的依赖程度,从趋势上来看,越来越高。地方政府实际收入中对土地出让金、相关税收,以及与房地产有关的各种收费,依赖程度越高,其扩大城市面积、出让土地、引进房地产开发商的积极性越大。实际上,开发区热、扩大城市面积热、房地产热等等,都与地方政府的财政利益有着密切的关系。
特别需要指出的是,目前的土地财政是不可持续的。在与土地和房屋有关的收入中,土地出让金收入占到60%左右。(1)这是一种典型的一年中吃掉今后几十年子孙饭的财政模式。土地出让式财政收入,是将土地几十年的使用权,一次性出让,其土地地租或者使用费不是每年交纳,而是几十年的租金或者使用费提前在用地商得到土地使用权前全额交纳。而且,地方政府得到土地出让收入后,并不是将其储备起来,分年度支出在有关项目上;而是在一个财政年度中,集中支出在有关项目上。(2)因为城市规划的区域是有限的,因此,土地出让金为主的财政模式是不可持续的。一个城市的规划面积,根据未来的社会经济发展趋势可能形成的人口规模,由有关部门编制后,经当地人大通过和上级有关部门批准,是法定的。在一任或者两三任地方领导将规划土地出让完后,不可能无限扩张城市面积,不可能无限制地修正编制以扩大可出让土地的面积。因此,在大兴城市建设时,可能得到丰厚的土地出让金,一旦城市规模的建设完成,政府收入中土地出让金部分就会枯竭和中断。
(二)城乡居民在房地产领域中的收益损失和分配
前面我们已经对中国的土地制度进行了阐述,并且也对与这种土地制度有关的政府房地产财政进行了讨论,实际上地方政府对土地财产和房地产经济活动的收益和征税,是对与土地和房地产有关的国民收入,与农民、城镇居民、房地产开发商、集体和有关使用土地企业之间的一种再分配。由于其中地方政府是用权力来进行分配,企业是用资本和与地方政府的社会关系来进行分配,而农民和居民则只能通过特别有限的权力来进行分配利益和购买房屋,整个利益的分配过程中,农民和城镇居民的利益被损害,而地方政府的利益,包括开发商的利益被最大化。
(1)不平等征地制度对农民利益的损害。
中国革命与欧洲以城市为中心的革命不同。在半封建半殖民地国情下,广大穷苦农民在“打倒地主富农阶级,分得属于自己的土地,过上美好幸福生活”目标的引导下,参加革命,走以农村包围城市的道路,数以千万计的农民在革命战争中牺牲了,共产党领导的革命也得到了农民在粮食、衣物、宿营、制造等多方面的无私支持,最后夺取了政权。
建国初,通过土地改革,农民分得了属于自己的土地;后来社会主义改造,农民又将土地入股合作社;接着成立人民公社,土地从农民一家一户所有变成了集体所有。解放后到改革开放初,一是农民在土地方面给国家建设做出了贡献。工业化过程中的厂房、电站、铁路、公路、港口、城市、水库等建设,征用了农村集体所有2 500万亩左右土地。那时农民支援国家建设,补偿很低,按当时土地的价值1万元一亩计算,从土地转移的工业化资金估计达2 500亿元。二是农民在提供农产品方面对工业化做出了贡献。建国后,相当一段时间,农产品计划种植,统一确定价格,实行统购统销,通过工农业产品的价格剪刀差,国家为工业发展从农业积累了近1万亿的资金。特别是在三年自然灾害中,包括其他农产品短缺时期,农民竭尽全力保障了城市人口农产品的需要。使城市居民安心于工业化的推进。从价值计算,30年前的1.25万亿元,按5%的收益率,现值为5.4万亿之巨。
1978年以来,城镇建设用地和工矿用地,推算增加了9 500万亩左右,其中不包括90年代初和21世纪初两次大的房地产和开发区热时“征用”,后来被整改“退还”的农村集体土地。按照2007年土地出让平均价格41.82万元,仅土地价值量高达39.7万亿元。其中就是保守计算只有70%是从农村集体土地征用的,其他30%是通过其他途径获得的建设用地,则1978年以来,农民给中国城镇化和工业化积累的资金也高达28万亿元左右,即使5%作为征地补偿、安置等费用返给农民,城镇和工业从土地上得到的积累也高达26万亿元之巨!这比1978年以前,国家对农产品的计划种植、行政定价、强制征购,通过工农产品的价格剪刀差和征地积累的大约1.25万亿元积累规模要大得多。如此巨额的从农民的集体土地上获得的资金,变成了国土上的公路、高速公路、水库、铁路、港口、机场,马路,变成了城镇中的住宅、办公楼、广场、工厂、商店、宾馆、学校、医院等等,甚至变成了政府的行政公务开支;而没有变成能使农民致富的农村集镇及小城镇中的小店铺、小加工厂、小餐饮店、运输工具等创业方式。巨额的农村和城郊土地资产不但没有普遍地使农民致富,还因低价征地使许多农民成为“三无”农民,成为一个致贫的因素。
(2)房地产财政对城镇居民利益的侵蚀。
地方政府土地财政的主要部分是从商品住宅的出售中实现的,前面提到,从全国工商联组织的调查看,政府的各种税费占住宅价值的49.42%。因此,实际上,每年地方政府收入中,相当多的部分,是其在住宅中的税费形式,将居民收入的一部分再分配给了政府。当然,合理的税费是应该的,但是地方政府从住宅中得到收入相当巨额,并且,从城镇居民再分配的比例太高,城镇居民每年收入总额中的12%到18%,要交给地方政府。
表6-10 政府从住宅中的收入及其占城镇居民收入比
单位:亿元。根据中华人民共和国统计局编:《2008年中国统计年鉴》,《2009年中国统计摘要》、《中国经济景气月报2009年5月号》、全国工商联调查数据计算。
另外,由于地方政府对住宅的税费加在购买环节,特别是其中所含的土地出让金是将几十年的使用费一次性收取,对住宅的持有环节基本上不征税费,房价随着时间持续上升使得先购买住宅的价格便宜,后买住房的则价格上升导致支出贵。结果:早年创业和就业的收入较高并有一定积蓄的城镇居民,住房负担较轻;而刚参加工作,收入较低,没有积蓄的年轻人,则住宅支出的成本非常高,负担非常沉重。也就是说,征税费的取向是,收入越低和越穷的家庭,越多征税费;而越富的,收入越多的家庭,越少征税费。显然有失征税的公平性原则,是极不合理的。
实际上,虽然每年特别高的房价,只是地方政府一年收入对住宅经济再分配比例过高造成的,但是,对地方政府一年所获得的收入,需要购买住宅的居民几十年来支付。我们以2007年收入和房价计算,全国人均可支配收入为1.38万元,商品房平均售价为3 645.18/平方米,假设一对夫妇购买一套90平方米的商品房,假定人均可支配收入年增长前10年7%,后10年5.5%,物业管理费可能不变为每月每平米3元,双方用两年零四个半月不吃不喝的可支配收入9.84万元预付了30%的按揭房款,再用自己的资金8万元装修,10年还清,今后需要还贷款本息29.30万元,前面自己的首付不计利息,住宅消费支出占总收入的比例为82.40%;如果20年还清,还本付息为365 259元,加上首付、装修和物业管理费用,住宅消费支出占总收入的比例为35.45%,超过了世界公认的合理极限——30%。也就是说,城镇居民用银行贷款交了政府在住宅上所收取的高额的税费,但是,需要用几十年的收入来还清因交纳这些税费而欠的债务。(未完待续)
(作者单位:中共中央党校)
中国的房价为什么这样高,舆论上普遍指责房地产开发商,包括一些经济学家批评房地产商谋取暴利,我认为这是有偏颇的。中国高房价的形成,与对住宅建设用地供应的行政和计划控制,土地供给市场的政府寡头垄断,地方政府将几十年土地收益一次性收支的房地产财政,以及对住宅不征收房产税有着密切的因果关系。
(一)行政控制:住宅用地供给不足型涨价
中国的土地管理体制是对土地的供应基本上是行政审批制,虽然国有土地,或者集体所有但被征用为国有的土地在出让时,进入政府垄断的市场进行交易,但是也需要高度集中的审批程序。多年来,由于在指导思想上,土地偏重于保证粮食安全,对城市化所用的土地进行了严格的行政限制,对于城市化建设,特别是住宅用地的供给与城市化进程中城市和城镇人口增长的需要不相适应,使住房价格存在着土地供给过少导致的上涨压力。我们先来看土地供求格局和地价上涨的趋势。
从上世纪90年代至今对城镇建设的土地供应来看,一是建成区面积与城市化形成的城市人口用地需要不相适应。如2007年如果城镇人口每万人1平方公理的土地需要看,缺口为8 511平方公里,合1 277万亩。二是从城镇人口总量与城镇住宅面积来看,按照每一时期的住宅面积和合理的住宅容积量计算,各年的住宅用地存量缺口最保守估计在250～850万亩左右。三是上述计算是在住宅平均每套36～90平方米的标准下计算的缺口,实际上很多住宅面积要大于90平方米,而且还有许多土地是别墅用地,考虑这些因素,实际上城市化进程与住宅用地之间的缺口更大。
表6-7 土地供求与房地价格变动
数据来源:中国统计出版社,各年《中国统计年鉴》;地质出版社2005～2008年《中国国土资源统计年鉴》,其余数据根据其计算而来。
城市化对土地的需求与供给缺口太大,而且,上世纪90年代和21世纪初的多年里,由于地方政府追求GDP目标和地方财政收入税源,使大量的土地分配于开发区、工业园区,分配于大工业和矿山项目,使住宅能分配到的土地与人口城市化需要相比不足,导致住宅用地供给不足型土地价格上涨。当然,最近几年,由于住宅用地拍卖价格较高,对住宅用地的比例比前几年上升,但从城市人口规模与住宅供应存量的缺口来看,住宅用地供应仍然不足。从表6-7可以看出,建设用地从1999年的每亩平均7.55万元上涨到了2008年的每亩平均41.82万元;而住宅用地每亩则从90年代初的几万元,上涨到了2007年的75.38万元。住宅用地价格的上升,加上住宅供给不适应于城市化人口的需要,住宅供给小于住宅需求,推动住宅价格持续上涨。住宅每平方米价格从1987年的408.18元上升到2007年的3 645.18元,平均年价格上涨率为11.5%。因此,房价快速上涨的原因之一是住宅供给量不足,而住宅供给量不足的原因又是存量住宅供给与住宅需要之间存在着较大的缺口,每年住宅建设用地供给不足。住宅用地供给小于需求,势必推动地价上升,而地价上升和住宅供给量不足,两个因素又推动房价快速上涨。
表6-8 城镇住宅供给缺口与住宅价格上涨
注:城镇住宅总面积,按照建设部公布的1990、2004各年数据,再加各年住宅竣工面积计算得出,其中1991到1999年找不到各年住宅竣工面积数据,只好按照年平均增长7.5%计算;住宅价格根据国家统计局住宅销售面积乘以销售收入而得。数据来源于国家统计局各年统计,见国家统计局网站年度数据栏;1987和1990年住宅价格因取不到数据,按照统计中的商品房价格代替。估计2008年投入使用的住宅建筑面积为4亿平方米。
如果2040年城市化水平提高到80%,城镇人口将达到11.6亿,如果每人住宅面积按照50平方米计算(考虑包括已经建设和今后可能还要建设的一些大户型和别墅等),城镇住宅面积要在2007年127.34亿平方米的基础上,再增加452.66亿平方米。假如容积率按照3计算,还需要增加住宅建设用地2263万亩,2008年到2040年,每年平均需要供给住宅建设用地71万亩。但是,考虑中国城市化已经滞后15%左右,未来10年,可能是城市化的加速时期,并考虑消化目前已经存在的城镇住宅供给和需求存量方面的缺口,住宅建设用地每年可能需要100万亩。如果供给小于此数,或者超大户型住房和别墅用地较多,包括一户购买多套住宅,住宅用地价格和房价,势必会快速上涨。
从表6-7的住宅用地看,每年供给规模基本上达到甚至超过此数,为什么房价还是上涨。其中原因是,(1)从表6-8看,住宅供给存量与需要量之间有较大的缺口,2007年在700万亩左右;(2)住宅建设中如果大户型和别墅较多,则土地供给也会发生不足;(3)另外,土地的政府垄断型供给、房地产财政和支付能力强的家庭购买多套住宅,也会导致房价上升。这在后面进行详细分析。
(二)土地政府寡头垄断供给型住宅涨价
中国土地的供给市场,除了政府行政限制土地的供应量外,另一特征就是政府寡头垄断。即政府一家寡头垄断性出让供应土地,许多个房地产商和其他用地商较为充分竞争性需求和购买土地。地价形成机制为:需求竞争者出最高价者为中标,一般也即成交价,而对于政府定的最高价没有其他的土地供应者与其竞争,没有使地价有下行的其他土地供给者的竞争压力。
寡头垄断的土地供应市场使城市地价持续走高。从北京市住宅用地挂拍招价格来看,从2003年的每平米1 600多元上升到了2008年的3 800多元,2009年更是达到了15 000多元的奇高价格。
2009年5月21日下午15时30分,北京市朝阳区广渠门外10号地在市土地整理储备中心举行拍卖。富力地产最终以10.22亿元竞得广渠门外10号地的居住建筑使用权,楼面地价为14 096.55元/平米,如果扣除5 000平米廉租房用地,楼面地价更是高达15 140.74元/平米。统计显示,2009年5月份北京成交的住宅及商业用地整体溢价率(成交价高于底价的比例)达59.76%。其中,14块土地成交价高于底价。优质地块的成交价格普遍高出底价100%以上。在土地尤其是住宅及含住宅项目用地成交大幅上涨的同时,住宅及含住宅项目用地的楼面价环比也出现了明显的上涨。统计显示,5月成交的10宗住宅类用地楼面均价为3 823元/平方米,环比4月份上涨了6%,比3月份上涨34%。而一些地方除了政府的一级寡头垄断外,还出现了特大房地产企业对土地的二级垄断。这又为房价进一步上涨形成了推动力量。有一较为典型的案例,即长沙新河三角洲地块的拍卖。这块地的出让面积为78.52万平方米,约1177.8亩,其中包含商业用途面积15.24万平方米,合228.584亩,住宅用途面积63.28万平方米,合949.208亩。该地块2007年6月22日正式挂牌,7月24日在长沙市国土资源局交易大厅公开拍卖,原定的拍卖起始价格为46.38亿元人民币。从7月24日早上9:00开始,长沙市国土资源局交易大厅的显示屏上,该地块的挂牌报价就以每次增幅为5 000万元的速度往上涨,到10点钟时挂牌报价揭示时已经上涨到66.5亿元。10点开始,三家开发商——北京北辰实业和北京城市开发集团组成的联合体、金融街控股、世纪金源集团开始现场竞价。当价格接近80亿元时,金源世纪集团退出了竞争,由北辰实业和城开集团联合体、金融街控股两家公司将价格一路抬升至90亿元大关。最终,北辰和城开联合体最终以92亿元的天价取得了这场争夺战的胜利。有评论认为,不管长沙“中国地王”的诞生过程如何曲折,其92亿元的地价直接导致的结果就是几年之后,新河三角洲住宅售价将达10 000元左右/平方米,而这将引领长沙目前3 000～4 000元/平方米的房价开始步入上涨加速期。因此,政府一家寡头垄断型卖地和多个竞争者买地的土地市场格局,是除了土地供应小于土地需求外,推动房地产价格持续上升的最重要的原因。
需要指出的是,舆论上指责房地产商的暴利推高了房价。但是,如果土地供应是一个竞争性的市场,土地和房屋的供求缺口不大,基本平衡,房地产商不可能获得需求远大于供给和垄断土地房屋的暴利。房地产商的利润就会平均化,回归于合理的范围。
(三)政府房地产财政推动的房价上涨
卖地财政是我国目前所有建设用地强制征用和国家高度垄断土地制度形成的:先将农业用地低价强制征收到政府手中,城镇原有国有土地的再出让,也在政府土地部门手中,大部分土地再向用地商招拍挂或者以其他形式出让50到70年不等的使用权,2007年全国土地出让收入近1.22亿元,其中招标拍卖挂牌出让土地收入土地出让总收入的80%。2007年全部土地收入占到地方政府三项收入(税收和税收分成+卖地收入+收费和罚款)的40%左右,需要说明的是,卖地收入和收费罚款收入基本上没有进入政府财政预算内管理。
卖地财政推高了地价和房价,侵蚀了城镇购房居民的利益。2007年,一至三季度,70个大中城市的土地交易价格累计平均上涨12.8%,其中,一季度上涨9.8%,二季度上涨13.5%,三季度更是突飞猛进,涨幅高达15%,四季度的土地交易价格同比也上涨了10.7%。而从房价看,工业用地一般价格较低,甚至零地价出让,挂拍招的一般是住宅用地,这样卖地财政的相当部分进入房价构成,并且年年上涨,成为强劲推动房价上升的重要原因。2007年全国房价涨势凶猛,一至三季度,70个大中城市房屋销售价格累计平均上涨6.7%。其中,一季度上涨5.6%,二季度上涨6.3%,而三季度更上涨了8.2%,四季度则更是上涨了10.2%。房价上涨中,除了房地产开发商的暴利外,其中相当比例是政府高价出让土地向购房居民转嫁的部分。因此,卖地财政,也是造成中国居民买不起房的一个很重要的原因。
房市在2008年下半年和2009年初经历了暂时低迷后,今年3月后又开始上涨,特别是北京、上海和深圳等地的房价呈现快速上涨的趋势。以北京为例,北京位于朝阳区5-6环间的金隅可乐,4月份首期开盘价为7 600元/平方米,当天就销售完了90%,而该楼盘在6月底已经上涨到近1万元。保利西山林雨,6月份开盘当天,地产商只推出了580套房源,结果中午12点30分时全部售完,无奈又临时加推了200套房源,亦全部售光。位于国贸附近区域的新城国际,2005年一期开盘时价格不到1万元/平方米。去年底房价回调后单价达到2.4万元左右,迄今单价已经达到3.2万元,甚至去年刚售完的4期已经有卖家报到3.7万元。有学者预料,北京五环路以内的房价将走向每平方3万元的新时代。
日益走高的土地出让金,还有政府税务部门和各有关部门对房地产项目征收的其他税费,以及要求房地产商承担公共配套项目,也是推动房价上升的最重要的因素。有研究表明,政府的出让金、税收和各种收费,占城镇住宅房价的一半。全国工商联在2008年的全国政协会上,递交了一份《我国房价为何居高不下》的材料,其房地产商会去年就全国9城市“房地产企业的开发费用”的调查显示,在总费用支出中,流向政府的部分(即土地成本+总税收)所占比例为49.42%。其中,三个一线城市中,上海的开发项目流向政府的份额最高,达64.5%;北京为48.28%;广州为46.94%。其调查显示,房地产项目开发中,土地成本占直接成本的比例最高,达到58.2%,为最主要的组成部分。除土地成本支出外,目前我国房地产企业需缴纳的税费占总成本的26.06%,占总支出的19.06%,占总销售收入的14.21%。而在市政工程和公共配套设施中,除了企业为项目本身进行的投入外,这些建设还作为市政工程的一部分参与到城市的功能服务中。开发项目中流向政府的份额占总销售收入的37.36%,企业的剩余所占份额只有26.14%。而如果将各种非税收费以及总成本中的市政建设和公共配套设施投入也加入到政府收入份额中,那么政府的收入份额就要超过40%。从单个城市来看,上海的开发项目总销售收入中流向政府的份额最高,为61.84%,企业剩余只有4.15%;而北京流向政府的份额为42.42%,企业剩余只有11.87%。报告认为,“土地财政”让政府成了最大的受益者。而由于政府所得部分在房地产开发成本中是刚性的,这使得近年来房价居高不下,从而相对降低了居民对住宅的购买能力。
(四)房产低持有成本需求推动的房价上涨
在许多国家,居民持有房地财产,每年需要向政府按照房屋价值的一定比例交税,加上房屋管理的保安、卫生、小区照明、绿化等支出,再加上房屋的维修等费用,成为居民房屋财产的持有成本。除了住宅的价格水平外,居民购买房屋后的持有成本越低,对住宅的多套和大面积需求就越大;反之,持有成本越高,对住宅的多套和大面积需求就越小。因此,房产税实际作用是控制房屋超居住需要需求,即房屋投资和投机性需求,进而抑制房屋价格水平的上涨。
相对于美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯、巴西等人口稀少的国土大国,中国人多地少,并且山地占了2/3,超豪华大面积住房、土地利用低的别墅、一家有多套住宅,事实求是地讲,是中国国情所不容许的。但是,从中国目前的住宅存量、供给和居民持有情况看,一是住房地产开发商愿意建造大面积的住宅,不愿意建造小面积的住宅,其中一个重要的原因是,住宅需求者因购买住宅后的持有成本很低,而愿意购买大面积的住宅,不愿意购买小面积的住宅。目前,城镇居民拥有多套住宅的比例较高。二是许多土地用于别墅建设,一栋别墅多则占用1亩土地,少也占用0.5亩。2004年以前的别墅用地查不到数据,2004～2007各年,别墅用地分别达201.43、26.03、23.93、68.33公顷,合计4 795亩。按照别墅人口容纳能力,只解决了2.88万人的居住需要;而如果用来建造普通多层住宅,每套90平米,则可以满足32万人的居住需要。因此,大面积超豪华住宅、户有住宅多套和别墅需求,是推动多年来地价和住宅价格持续上升的重要原因之一。
如果2040年时,中国城镇60%的居民有两套住宅,并且每套住宅为180平米,这部分居民住宅用地需要4 176万亩,比三口人一套住宅每人40平米,多用土地2 784万亩。如果2040年城市居民中20%居住在别墅中,每户三口人别墅用地按照0.5亩计算,仅居住别墅的居民用地就需要1.93亿亩。可以看出,如果中国城镇居民,到2040年每户有两套以上的超大面积住房,有20%的居民住别墅,那么,住宅用地会比城市化80%水平下,每户三口人平均拥有120平方米的一套住宅,多用地2亿多亩。因此,如果中国住宅的持有成本非常低的这种局面不加以改观,如果大面积超豪华住宅、每户拥有多套住宅和别墅需求过大得不到抑制,加之中国人口太多土地太少,中国的房价未来还会持续快速上涨。
总之,可以得出结论,中国的房价太高,80%的需要住房的居民买不起房屋,其深层次的原因是政府的土地供应行政制度、垄断性的卖地体制、地方政府的房地产财政和房屋的持有成本很低造成的。
五、地方政府房地产财政对城乡居民收入的影响
前面我们分析了中国农村和城郊集体土地被征用为城镇国有土地的体制,这种不让土地作为生产要素,在政府适当的管理下,自由地流动和配置,而是强制征用、不按照土地价值交易、政府垄断卖地等等为特征的集体土地变为国有土地,再出让给土地开发和使用者的过程,其实,就是政府与农民之间不平等和不合理分配土地财富的过程。并形成了不可持续的土地财政和农民财产性收入被抑制,并因征地而致贫的情况发生。
(一)地方政府的土地和房产财政
统计年鉴上表明的中国中央政府和地方政府的财政收入,一般不反映中国政府实际的财政收入。中国地方政府的财政收入结构,除了与中央政府的各种税收的分成,还包括地方税收,土地收入,收费和罚款等等,目前劳动者的社会保障费也在地方政府收入之中。中国的地方政府到底收入了多少钱,其实财政部长也不十分清楚。而与房地产有关的土地出让金、税收,以及各部门对房地产行业的收费及其罚款,比例很大。东部许多地方的政府,有关土地和房地产的收入,占到其实际收入的1/3,甚至有的地方高达一半。我们来看地方政府到底收了多少钱,并且与土地和房地产有关的收入比例多大。
注:数据来源,《中国统计年鉴2008》,《中国统计摘要2009》,《2008中国国土资源统计年鉴》,《2008国土地资源公报》,地方政府总收入为税收+土地出让金+预算外收入,有关土地和房增的政府七项收入为建设营业税、固定资产投资调节税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、土地出让金。
丰厚的利益拉动了地方政府的房地产热。可以看出,从2001年以来,地方政府不包括社会保障的总收入中,并且还不包括政府收取的二手房交易税、有关各个政府部门的收费、契税等等,仅就建设营业税、固定资产投资调节税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、土地出让金等七项相加,地方政府从土地和房地产中获得的收入,低则占不包括社会保障的其余全部收入的13.84%,高的2007年达40.23%,而且,对房地产税费来源的依赖程度,从趋势上来看,越来越高。地方政府实际收入中对土地出让金、相关税收,以及与房地产有关的各种收费,依赖程度越高,其扩大城市面积、出让土地、引进房地产开发商的积极性越大。实际上,开发区热、扩大城市面积热、房地产热等等,都与地方政府的财政利益有着密切的关系。
特别需要指出的是,目前的土地财政是不可持续的。在与土地和房屋有关的收入中,土地出让金收入占到60%左右。(1)这是一种典型的一年中吃掉今后几十年子孙饭的财政模式。土地出让式财政收入,是将土地几十年的使用权,一次性出让,其土地地租或者使用费不是每年交纳,而是几十年的租金或者使用费提前在用地商得到土地使用权前全额交纳。而且,地方政府得到土地出让收入后,并不是将其储备起来,分年度支出在有关项目上;而是在一个财政年度中,集中支出在有关项目上。(2)因为城市规划的区域是有限的,因此,土地出让金为主的财政模式是不可持续的。一个城市的规划面积,根据未来的社会经济发展趋势可能形成的人口规模,由有关部门编制后,经当地人大通过和上级有关部门批准,是法定的。在一任或者两三任地方领导将规划土地出让完后,不可能无限扩张城市面积,不可能无限制地修正编制以扩大可出让土地的面积。因此,在大兴城市建设时,可能得到丰厚的土地出让金,一旦城市规模的建设完成,政府收入中土地出让金部分就会枯竭和中断。
(二)城乡居民在房地产领域中的收益损失和分配
前面我们已经对中国的土地制度进行了阐述,并且也对与这种土地制度有关的政府房地产财政进行了讨论,实际上地方政府对土地财产和房地产经济活动的收益和征税,是对与土地和房地产有关的国民收入,与农民、城镇居民、房地产开发商、集体和有关使用土地企业之间的一种再分配。由于其中地方政府是用权力来进行分配,企业是用资本和与地方政府的社会关系来进行分配,而农民和居民则只能通过特别有限的权力来进行分配利益和购买房屋,整个利益的分配过程中,农民和城镇居民的利益被损害,而地方政府的利益,包括开发商的利益被最大化。
(1)不平等征地制度对农民利益的损害。
中国革命与欧洲以城市为中心的革命不同。在半封建半殖民地国情下,广大穷苦农民在“打倒地主富农阶级,分得属于自己的土地,过上美好幸福生活”目标的引导下,参加革命,走以农村包围城市的道路,数以千万计的农民在革命战争中牺牲了,共产党领导的革命也得到了农民在粮食、衣物、宿营、制造等多方面的无私支持,最后夺取了政权。
建国初,通过土地改革,农民分得了属于自己的土地;后来社会主义改造,农民又将土地入股合作社;接着成立人民公社,土地从农民一家一户所有变成了集体所有。解放后到改革开放初,一是农民在土地方面给国家建设做出了贡献。工业化过程中的厂房、电站、铁路、公路、港口、城市、水库等建设,征用了农村集体所有2 500万亩左右土地。那时农民支援国家建设,补偿很低,按当时土地的价值1万元一亩计算,从土地转移的工业化资金估计达2 500亿元。二是农民在提供农产品方面对工业化做出了贡献。建国后,相当一段时间,农产品计划种植,统一确定价格,实行统购统销,通过工农业产品的价格剪刀差,国家为工业发展从农业积累了近1万亿的资金。特别是在三年自然灾害中,包括其他农产品短缺时期,农民竭尽全力保障了城市人口农产品的需要。使城市居民安心于工业化的推进。从价值计算,30年前的1.25万亿元,按5%的收益率,现值为5.4万亿之巨。
1978年以来,城镇建设用地和工矿用地,推算增加了9 500万亩左右,其中不包括90年代初和21世纪初两次大的房地产和开发区热时“征用”,后来被整改“退还”的农村集体土地。按照2007年土地出让平均价格41.82万元,仅土地价值量高达39.7万亿元。其中就是保守计算只有70%是从农村集体土地征用的,其他30%是通过其他途径获得的建设用地,则1978年以来,农民给中国城镇化和工业化积累的资金也高达28万亿元左右,即使5%作为征地补偿、安置等费用返给农民,城镇和工业从土地上得到的积累也高达26万亿元之巨!这比1978年以前,国家对农产品的计划种植、行政定价、强制征购,通过工农产品的价格剪刀差和征地积累的大约1.25万亿元积累规模要大得多。如此巨额的从农民的集体土地上获得的资金,变成了国土上的公路、高速公路、水库、铁路、港口、机场,马路,变成了城镇中的住宅、办公楼、广场、工厂、商店、宾馆、学校、医院等等,甚至变成了政府的行政公务开支;而没有变成能使农民致富的农村集镇及小城镇中的小店铺、小加工厂、小餐饮店、运输工具等创业方式。巨额的农村和城郊土地资产不但没有普遍地使农民致富,还因低价征地使许多农民成为“三无”农民,成为一个致贫的因素。
(2)房地产财政对城镇居民利益的侵蚀。
地方政府土地财政的主要部分是从商品住宅的出售中实现的,前面提到,从全国工商联组织的调查看,政府的各种税费占住宅价值的49.42%。因此,实际上,每年地方政府收入中,相当多的部分,是其在住宅中的税费形式,将居民收入的一部分再分配给了政府。当然,合理的税费是应该的,但是地方政府从住宅中得到收入相当巨额,并且,从城镇居民再分配的比例太高,城镇居民每年收入总额中的12%到18%,要交给地方政府。
表6-10 政府从住宅中的收入及其占城镇居民收入比
单位:亿元。根据中华人民共和国统计局编:《2008年中国统计年鉴》,《2009年中国统计摘要》、《中国经济景气月报2009年5月号》、全国工商联调查数据计算。
另外,由于地方政府对住宅的税费加在购买环节,特别是其中所含的土地出让金是将几十年的使用费一次性收取,对住宅的持有环节基本上不征税费,房价随着时间持续上升使得先购买住宅的价格便宜,后买住房的则价格上升导致支出贵。结果:早年创业和就业的收入较高并有一定积蓄的城镇居民,住房负担较轻;而刚参加工作,收入较低,没有积蓄的年轻人,则住宅支出的成本非常高,负担非常沉重。也就是说,征税费的取向是,收入越低和越穷的家庭,越多征税费;而越富的,收入越多的家庭,越少征税费。显然有失征税的公平性原则,是极不合理的。
实际上,虽然每年特别高的房价,只是地方政府一年收入对住宅经济再分配比例过高造成的,但是,对地方政府一年所获得的收入,需要购买住宅的居民几十年来支付。我们以2007年收入和房价计算,全国人均可支配收入为1.38万元,商品房平均售价为3 645.18/平方米,假设一对夫妇购买一套90平方米的商品房,假定人均可支配收入年增长前10年7%,后10年5.5%,物业管理费可能不变为每月每平米3元,双方用两年零四个半月不吃不喝的可支配收入9.84万元预付了30%的按揭房款,再用自己的资金8万元装修,10年还清,今后需要还贷款本息29.30万元,前面自己的首付不计利息,住宅消费支出占总收入的比例为82.40%;如果20年还清,还本付息为365 259元,加上首付、装修和物业管理费用,住宅消费支出占总收入的比例为35.45%,超过了世界公认的合理极限——30%。也就是说,城镇居民用银行贷款交了政府在住宅上所收取的高额的税费,但是,需要用几十年的收入来还清因交纳这些税费而欠的债务。(未完待续)
(作者单位:中共中央党校)